Subsidiarität bricht Solidarität

Von Wolf Schäfer am 19. Februar 2016
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Wolf Schäfer
Helmut-Schmidt-Universität Hamburg

1. Der Kernbestand der Theorie optimaler Größe von Staaten, von Integrationsräumen, von Jurisdiktionen besteht aus dem trade-off zwischen den positiven Wohlstandseffekten großer Staaten aufgrund zunehmender Skalenerträge bei der Produktion öffentlicher Güter einerseits und den Kosten der Heterogenität, die bei unterschiedlichen Präferenzen der Bewohner bezüglich dieser Güter entstehen, andererseits. Skalenerträge durch Staatengröße mit entsprechend großer Population entstehen unter der Annahme, dass die Kosten der Produktion öffentlicher Güter pro Kopf der Bevölkerung niedriger sind als die Pro-Kopf-Kosten in kleineren Staaten. Und was die Heterogenitätskosten angeht, so entstehen diese, weil ein gegebenes Bündel an öffentlichen Gütern bei (zunehmend) unterschiedlichen Bürgerpräferenzen (zunehmend) nicht von allen Bewohnern als nutzenstiftend akzeptiert wird, bei ihnen also ein Befriedigungsdefizit erzeugt. Daraus folgt, dass ein solcher trade-off nicht existiert, wenn die Präferenzen der Bewohner eines Landes vollständig homogen sind. Das ist natürlich völlig unrealistisch. Aber man kann wohl sagen, dass im Allgemeinen die Bürgerpräferenzen in einem Land umso unterschiedlicher sind, je größer das Land ist, und entsprechend umso homogener, je kleiner das Land ist. Daraus folgt, dass für große Länder die Heterogenitätskosten gesenkt werden können, wenn das Bündel an öffentlichen Gütern differenzierter ausfällt als für kleine Länder. Die Senkung der Heterogenitätskosten impliziert mithin den Ruf nach mehr Subsidiarität in der Politikgestaltung, weil sich Subsidiarität näher an den unterschiedlichen Bürgerpräferenzen orientiert. Hätten alle Menschen auf der Welt dieselben Präferenzen in Bezug auf staatlicherseits bereitgestellte öffentliche Güter, dann wäre die Welt als Ganzes der optimale Integrationsraum. Die Erweiterung eines Integrationsraumes ist also hinsichtlich der öffentlichen Güter immer dann von Vorteil, wenn die hinzukommenden Bewohner dieselben Präferenzen haben wie die Bewohner des aufnehmenden Integrationsraumes, wenn also der Homogenitätsgrad der Bürgerpräferenzen erweiterungsbedingt nicht abnimmt. Das ist aber zumeist nicht der Fall.

2. Die gegenwärtige Schwarm-Migration in die EU bzw. vor allem nach Deutschland bedeutet nun, dass mit den Migranten zunehmende Heterogenitäten importiert werden, ohne dass sich der Integrationsraum geographisch erweitert. Salopp ausgedrückt: Wir importieren die Präferenzstrukturen der Bewohner Syriens, Afghanistans, des Iraks usw. in die existierenden Jurisdiktionen Europas und insbesondere nach Deutschland mit dem Effekt des Imports eines zusätzlichen heterogenitätsverstärkenden trade-offs. Das, was bisher an Verschiedenartigkeit der Bürgerpräferenzen durch die geographische Entfernung getrennt war, wird nunmehr quasi entfernungsloser Bestandteil innerhalb der heimischen Jurisdiktion, die sich damit zunehmend heterogenisiert, aber – im Sinne der Optimalgrößentheorie von Staaten – nicht an geographischer Größe gewinnt.

3. Das hat polit-ökonomische Konsequenzen. Denn wenn sich der trade-off in einem Integrationsraum verstärkt, weil der Heterogenitätsgrad der Bevölkerungspräferenzen steigt, dann muss die öffentliche Güter anbietende Politik mithin dem Ruf nach mehr Subsidiarität folgen. Der Ruf nach mehr Subsidiarität im Mehrebensystem der EU ist ja nicht neu, aber er verstärkt sich mithin durch die Flüchtlingskrise. Das trifft nun auch für Deutschland zu. Mehr Subsidiarität beinhaltet bekanntlich weniger Zentralisierung und Harmonisierung in den Politikfeldern der EU. Und das beinhaltet zugleich die (Rück-)Verlagerung von zentralen Politikfeldern, in denen die Zentrale keine komparativen Produktionsvorteile besitzt, in nationale, regionale und kommunale Kompetenzbereiche, die die gestiegenen Heterogenitäten vor Ort besser identifizieren, kosteneffizienter befriedigen und dadurch den beschriebenen trade-off reduzieren können.

4. Das bedeutet den (endgültigen) Abschied von der zentralistischen Integrationsphilosophie des Gleichschritts aller EU-Mitglieder in allen Integrationsschritten und die bewusste Hinwendung zur Philosophie der differenzierten Integration. Zum Vereinigten Königreich, das hier traditionell die Speerspitze der Abkehr vom EU-zentralistischen Einheitsweg darstellt, gesellen sich zunehmend weitere vor allem osteuropäische Mitgliedsländer, die eigenständige anti-zentralistische Integrationsvorstellungen artikulieren und praktizieren. Der EU-Zentralismus zerfällt zusehends. Und nicht zuletzt erfährt die deutsche Bundeskanzlerin immer heftiger die ablehnende Front in der EU gegen die von ihr eingeforderte europäische Flüchtlingssolidaritätspolitik zentralistischer Provenienz.

5. Und wir sehen, dass die EU-Mitgliedsländer differenzierte Wege in der Bewältigung des Flüchtlingsproblems gehen. Grob gesagt unterscheiden sie sich institutionenökonomisch in der Strategie der Flüchtlingsabwehr: Verbote des Grenzübertritts versus Anreize zur Verhinderung des Grenzübertritts. Die Verbotsphilosophie dokumentiert sich in der Schließung von Grenzen zum Beispiel durch Zäune, Stacheldraht und Polizeikontrollen sowie durch Sanktionen bei Nichteinhaltung der Grenzüberwindungsverbote. Dem gegenüber steht die Philosophie der Anreizreduzierung für den Grenzübertritt durch Absenkung des Attraktivitätsgrades der institutionellen, vor allem der sozialen Arrangements im Einwanderungsland. Verbote versus Anreize sind mithin die prinzipiellen institutionellen Alternativen in der Migrationssteuerung. Zunehmend viele Länder in der EU kombinieren diese Alternativen. Längerfristig sind allerdings zielkompatible Incentives in ihren Wirkungen prinzipiell effizienter als Verbote, die sich leicht umgehen lassen.

6. Das zeigen uns die vier Binnenmarktfreiheiten in der EU, die zweifelsfrei die bedeutendsten wohlstandsproduzierenden Assets des europäischen Integrationsprozesses sind. Sie basieren auf der durch die Abschaffung der Binnengrenzen produzierten Verbotsfreiheit der Grenzüberschreitung und den damit zugleich geöffneten effizienten Incentive-Mechanismen im Arbitragekalkül für alternative Standorte. Deshalb haben auch Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit im gesamten Rechtskanon der EU einen herausragenden Stellenwert. Allerdings spielen in diesem Kalkül auch die unterschiedlichen nationalen Sozialsysteme, in die man hineinmigrieren kann, eine herausragende Rolle. Unter ökonomischen Aspekten erwachsen hier sozialleistungsbedingte Migrationsanreize, die nicht primär zum Beispiel aus dem internationalen Lohn- und Produktivitätsgefälle ableitbar sind, sondern aus internationalen Unterschieden in den steuerfinanzierten Sozialleistungssystemen. Daraus entsteht dann das, was man pragmatisch als Überschussmigration bezeichnen kann: Deutschland ist ein Überschussmigrationsland in zunehmender Dimension geworden, weil die Anreize der sozialen Arrangements für Migranten im internationalen Vergleich hoch sind.

7. Und hier gilt es zu erkennen, welche Rolle sozialpolitische Subsidiarität spielen kann: Da offene Grenzen mit offenen Sozialsystemen nicht kompatibel sind und zugleich die wohlstandsproduzierenden Wirkungen der verbotsaversen Binnenmarktfreiheiten nicht durch neue Verbote in Form nationaler Grenzschließungen angetastet werden sollten, verbleiben vor allem effektive Incentive-Lösungen zur Zugangsabwehr in die nationalen Sozialsystemarrangements. Diese können ohne wohlfahrtsschädigende Grenzschließungen in alternativen Varianten ausgestaltet werden, wie dies in vielen EU-Ländern ja bereits auch praktiziert wird. Interessant ist hier, dass im öffentlichen Urteil die Schließung von Binnengrenzen zur Migrationsabwehr, also das Zugangsverbot zu Mitgliedstaaten innerhalb des Schengenraums, oft genug eine höhere Akzeptanz genießt als eine incentive-orientierte Absenkung der institutionellen Attraktivität von nationalen Sozialarrangements zur Migrationsdrosselung.

8. Letztere Maßnahmen reichen von der Absenkung der sozialen „Begrüßungscocktails“, der Austeilung von Warengutscheinen anstelle von Bargeld, der Reduzierung von Transferzahlungen bei Nichtteilnahme an Sprach- und Integrationskursen, der Gewährung von Sozialleistungen erst nach Wartezeiten, den zeitlich verzögerten Möglichkeiten des Familienzuzugs bis hin zur Diskussion um die Einführung des Herkunftslandprinzips in der Sozialversicherung als Substitut für das geltende Beschäftigungs- bzw. Wohnsitzlandprinzip. Hier blüht jetzt die subsidiäre Praxis und Phantasie in allen EU-Mitgliedsländern.

9. Dieses zunehmend subsidiäre Denken in der EU bricht sich Bahn in allen Facetten. Während Subsidiarität, obwohl EU-vertraglich kodifiziert, in der bisherigen Integrationswirklichkeit der zunehmenden Zentralisierung keine signifikante Rolle gespielt hat, zuweilen auch als Rückschritt in den alten Nationalismus gesehen worden ist und zudem von ständigen Appellen an die Solidarität der Staaten dominiert wurde (Euro-Krise, Griechenland), offenbart die Flüchtlingskrise, dass Solidarität innerhalb der EU mehr als Schönwettervokabel denn als institutionelle Tatsachenbeschreibung taugt. Denn der Appell der Bundeskanzlerin an die EU-Staaten zu solidarischem Verhalten in Bezug auf eine „gerechte“ Flüchtlingsquotenzuweisung ist ja wirkungslos verhallt. Was „solidarisch“ und was „gerecht“ ist in Europa, wird nicht mehr durch eine Zentrale oder einen Hegemon entschieden, sondern subsidiär: in den einzelnen Mitgliedsländern oder auch in neuen Subclubs im Club EU (z. B. Visegrad-Staaten) oder auch in Ländern, deren subsidiäre Politikvorstellungen sie nicht mehr als in der EU realisierbar betrachten und deshalb die EU verlassen wollen.

10. Die Flüchtlingskrise ist insofern fruchtbar, als sie die realistische EU-Integrationsrichtung der Zukunft aufzeigt: Subsidiarität bricht Solidarität.

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