Mindestlöhne, Arbeitslosigkeit und FlüchtlingeDeutschland gefangen in einem Netz von Lohnuntergrenzen

„Die deutsche Regierung will Arbeitsplätze mit geringer Produktivität möglichst aus Deutschland weghaben.“ (Beat Gygi)

„Erst wenn die Flut zurückgeht, sieht man, wer nackt gebadet hat.“ (Warren Buffett )

Der 1. Januar 2015 markiert eine lohnpolitische Zeitenwende. In Deutschland wurde flächendeckend ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn eingeführt. Er war und ist heftig umstritten. Für die Befürworter war der Schritt längst überfällig. Die gewerkschaftliche Macht schwindet, tarifliche Mindestlöhne erodieren. Tarifpolitisch entstehen immer öfter weiße Flecken, vor allem im Osten der Republik. Mit dem gesetzlichen Mindestlohn soll eine neue untere Haltelinie für die Löhne eingezogen werden. Für die Gegner von Mindestlöhnen sind sie Teufelszeug. Staatlich verordnete Löhne setzen den Preismechanismus für Niedriglöhne außer Kraft. Das stresst das Herz der marktwirtschaftlichen Ordnung. Gesetzliche Mindestlöhne gehen zu Lasten der Beschäftigung einfacher Arbeit. Als verteilungspolitisches Instrument sind sie wie Akupunktur mit der Gabel. Sie sind weder effizient noch gerecht. Tatsächlich hat aber die Einführung und zwischenzeitliche Erhöhung gesetzlicher Mindestlöhne bisher nicht zu massiven Verlusten an Beschäftigung geführt. Leicht negative Beschäftigungseffekte sind zwar zu beobachten, vor allem in den neuen Bundesländern. Sie treten aber weniger ein, weil Unternehmen massenhaft Arbeitnehmer entlassen. Eher entstehen sie, weil sie vorsichtiger sind, neue einzustellen.

Umstrittene gesetzliche Mindestlöhne

Um die Mindestlöhne tobt in der Ökonomie ein Krieg der Modelle. Auf wettbewerblichen Arbeitsmärkten sind Mindestlöhne umstandslos beschäftigungsfeindlich. Arbeit wird nach ihrer Produktivität entlohnt. Die Mindestlöhne liegen über den markträumenden Löhnen. Das individuelle Angebot an Arbeit übersteigt die unternehmerische Nachfrage nach Arbeit. Arbeitslosigkeit ist unvermeidlich. Sie ist umso größer, je höher die Mindestlöhne sind. Das ist die klassische Sicht der Dinge. Die Ergebnisse können sich allerdings ändern, wenn Marktmacht ins Spiel kommt. Sind die Arbeitgeber marktmächtig, können sie Arbeitnehmer ausbeuten. Die Löhne liegen unter der individuellen Produktivität. Mindestlöhne können dann beschäftigungsneutral oder sogar beschäftigungsfördernd sein. Das gilt solange, wie die Mindestlöhne die markträumenden Löhne nicht übersteigen. Die Marktmacht der Arbeitgeber ist allerdings ständig bedroht. Räumlich, vor allem aber beruflich mobile Arbeitnehmer entmachten ausbeuterische Arbeitgeber. Weltweit offene Güter- und Kapitalmärkte verstärken diesen Prozess. In Zeiten der Globalisierung sollte die klassische Sicht der Dinge dominieren: Mindestlöhne sind beschäftigungsfeindlich.

Ein schneller Blick auf die Empirie zeigt allerdings, von einem Beschäftigungsrückgang ist in Deutschland bisher nur wenig zu sehen. Die Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohnes in Höhe von 8,50 Euro pro Arbeitsstunde zum 1. Januar 2015 hat nicht zu den befürchteten beschäftigungspolitischen Verwerfungen geführt. Der Mindestlohn wurde inzwischen auf 8,84 Euro erhöht. Er gilt ab dem 1. Januar 2017. Für Langzeitarbeitslose kann er bis zu einem halben Jahr ausgesetzt werden. Allerdings wird diese Regelung kaum in Anspruch genommen. Trotz gesetzlichem Mindestlohn ist die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten weiter gestiegen, die der „Minijobber“ ist allerdings stark zurückgegangen. Vor allem in Ostdeutschland hat der Mindestlohn den Beschäftigungsanstieg verringert. Das IAB hat ermittelt, dass es durch den Mindestlohn kaum Entlassungen gab (hier). Allerdings waren die Unternehmen vorsichtiger bei Neueinstellungen. Die Betriebe haben auf die Mindestlöhne mit kürzen Arbeitszeiten, stärker verdichteter Arbeit und teilweise mit höheren Preisen für ihre Produkte reagiert.

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Was hat zu den beschäftigungspolitischen Ergebnissen der Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes geführt? Eine Erklärung ist die sehr gute konjunkturelle Entwicklung des letzten Jahrzehnts. Nach den Hartz-Reformen und der dezentraleren Lohn- und Tarifpolitik entwickelt sich die Beschäftigung seit Mitte der 00er Jahre positiv. Die Arbeitslosigkeit nimmt signifikant ab. Sie fiel von 4,3 Mio. im Jahre 1998 auf 2,5 Mio. in 2017. Selbst die lange hartnäckige Langzeitarbeitslosigkeit geht spürbar zurück, von 1,6 Mio. in 1998 auf 0,9 Mio. im Jahre 2017. Sie machen allerdings nur etwas mehr als die Hälfte der 1,7 Mio. Arbeitslosen aus, die ALG II beziehen. Mit der starken Konjunktur erhöhte sich die unternehmerische Nachfrage nach Arbeitskräften. Die Exportsektoren florieren, die Zulieferer machen gute Geschäfte, die Unternehmen produzieren immer öfter an der Kapazitätsgrenze. Davon profitieren nicht nur Fachkräfte, auch ihre Helfer werden verstärkt nachgefragt. Die Arbeitsnachfragekurve verschob sich nach rechts. Die negativen Beschäftigungseffekte der höheren Mindestlöhne für einfache Arbeit (Punkt B) wurden durch die positiven Arbeitsmarkteffekte der konjunkturellen Entwicklung mehr oder weniger kompensiert (Punkt C).

„Soziale“ und gesetzliche Mindestlöhne

Die bisher eher geringen negativen Wirkungen gesetzlicher Mindestlöhne auf die Beschäftigung könnten aber noch eine andere Ursache haben. In Deutschland existieren neben den gesetzlichen auch „soziale“ Mindestlöhne. Mit den Leistungen des Arbeitslosengeldes II (Hartz IV) für arbeitsfähige Arbeitslose wird ein Anspruchslohn installiert. Er fungiert als „sozialer“ Mindestlohn, den Arbeitsfähige mindestens fordern. Seine Höhe hängt stark von der Familiengröße der Anspruchsberechtigten ab. Wegen der erstattungsfähigen „angemessen“ Mietkosten differiert er regional. Er liegt für alleinstehende Bezugsberechtigte von Hartz IV unter dem gesetzlichen Mindestlohn „pro Stunde“. Für Würzburg beläuft er sich etwa auf 4,95 Euro (netto), für München auf 6,60 Euro. Der „soziale“ Mindestlohn in Würzburg ist geringer als der gesetzliche von 6,47 Euro (netto), in München liegt er leicht darüber. Das sieht für Familien mit Kindern ganz anders aus. Für eine Familie mit 2 Kindern liegt der „soziale“ Mindestlohn sowohl in Würzburg (12,11 Euro) als auch München (15,24 Euro) deutlich über dem gesetzlichen Mindestlohn „pro Stunde“.

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„Soziale“ Mindestlöhne beeinflussen die negativen Wirkungen gesetzlicher Mindestlöhne auf die Beschäftigung. Liegt der „soziale“ Mindestlohn über dem gesetzlichen, verändert sich die Beschäftigung nicht, wenn ein gesetzlicher Mindestlohn eingeführt oder erhöht wird. In diesem Fall entscheidet der „soziale“ Mindestlohn über die Höhe der Beschäftigung (Punkt C), nicht der gesetzliche (Punkt B). Die Impulse gehen von der Arbeitsangebotsseite aus. Die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohnes ist beschäftigungsneutral. Es bleibt bei der (Langzeit)Arbeitslosigkeit (C – D), die schon vor Einführung des gesetzlichen Mindestlohnes bestand. Das gilt für die Anspruchsberechtigten von ALG II mit Familien und Kindern. Daran ändert auch ein gesetzlicher Mindestlohn nichts. Anders sieht es bei Alleinstehenden aus. Dort liegt der „soziale“ Mindestlohn unter dem gesetzlichen. In diesem Falle haben gesetzliche Mindestlöhne die Beschäftigungschance dieser Gruppe verschlechtert. Die Impulse gehen aber von der Arbeitsnachfrageseite aus. Unternehmen bieten weniger Arbeitsplätze an. Die (Langzeit)Arbeitslosigkeit unter Alleinstehenden nimmt zu. Allerdings hat der anhaltende konjunkturelle Boom in Deutschland mit dazu beigetragen, die Arbeitslosigkeit im ersten wie im zweiten Fall zu verringern.

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Das alles zeigt eines: Mindestlöhne, egal ob „soziale“ oder gesetzliche, sind beschäftigungsschädlich. Wer von den beiden den größeren Schaden anrichtet, hängt davon ab, welcher höher liegt. Der höhere bestimmt über den beschäftigungspolitischen Schaden. Übersteigt der „soziale“ Mindestlohn den gesetzlichen, ist der gesetzliche beschäftigungsneutral. Im umgekehrten Fall steigt die Arbeitslosigkeit mit dem gesetzlichen Mindestlohn oberhalb des markträumenden Lohnsatzes. In Deutschland liegt der „soziale“ Mindestlohn für Familien mit Kindern über dem gesetzlichen. Die Einführung und spätere Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohnes hat für diese Arbeitnehmer die Lage auf den Arbeitsmärkten nicht weiter verschlechtert. Sie war schon vorher nicht gut. Das wäre eine Erklärung, warum der gesetzliche Mindestlohn bisher kaum beschäftigungspolitischen Flurschaden angerichtet hat. Tatsächlich machen aber Alleinstehende seit langem über die Hälfte der ALG II-Klientel aus (Abb. 3). Für sie liegt der gesetzliche Mindestlohn allerdings über dem „sozialen“. Die Einführung des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohnes zum 1. Januar 2015 und die Erhöhung zum 1. Januar 2017 müsste eigentlich negative Beschäftigungswirkungen gehabt haben. Das ist bisher noch kaum der Fall.

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Flüchtlinge und Mindestlöhne

Eine anhaltend gute Konjunktur trägt gegenwärtig mit dazu bei, die negativen Beschäftigungswirkungen der Mindestlöhne zu verschleiern. Die beschäftigungspolitische Nagelprobe steht erst an, wenn die konjunkturelle Entwicklung abkühlt. Vor allem unter Geringqualifizierten wird dann die Arbeitslosigkeit wieder zunehmen. Leidtragende sind vor allem Familien mit Kindern. Zum beschäftigungspolitischen Schwur wird es aber schon früher kommen. Dafür sorgt der massive Zustrom von Flüchtlingen seit 2015. Die meisten Zuwanderer sind nach Angaben des BAMF eher gering qualifiziert. Sie in den Arbeitsmarkt zu integrieren, ist wegen mangelnder Sprachkenntnisse und fehlender formaler Berufsabschlüsse oft sehr schwierig. In den ersten drei Monaten und in der Zeit (bis zu sechs Monaten), in der sie in einer Erstaufnahmeeinrichtung untergebracht sind, dürfen die Asylbewerber keiner Beschäftigung nachgehen. Damit erscheinen sie auch nicht in der Statistik der Arbeitsmärkte. Sind sie allerdings anerkannt, ändert sich das. Mit den sukzessiven Anerkennungen tröpfeln die Migranten in die Arbeitsmärkte. Das Angebot an Arbeit steigt an. Die Kurve des Arbeitsangebotes verschiebt sich nach rechts. Diese Entwicklung spiegelt sich bisher noch kaum in den Arbeitslosenzahlen wider. Die Mindestlöhne werden zum Integrationshindernis. Das Arbeitsangebot (Punkt E) übersteigt die Arbeitsnachfrage (Punkt C). Die Arbeitslosigkeit nimmt zu (E – C). Das gilt vor allem für einfache Arbeit.

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Mit dem Zustrom von Flüchtlingen werden die beschäftigungsfeindlichen Effekte der Mindestlöhne sichtbar. Es sind vor allem die „sozialen“ Mindestlöhne, die nachhaltige beschäftigungspolitische Schäden unter den Migranten verursachen. Der Bildungsstand der Mehrheit der Zuwanderer ist schlecht. Eine Chance auf einen Arbeitsplatz haben sie zunächst nur, wenn die Löhne ihrer niedrigen Produktivität entsprechen. Das macht es notwendig, die Mindestlöhne (gesetzliche und „soziale“) gering zu halten. Eine wichtige Rolle kommt dabei den „sozialen“ Mindestlöhnen zu. Sind die Migranten arbeitsfähig, haben sie nach Anerkennung als Asylbewerber einen Anspruch auf Arbeitslosengeld II. Die Leistungen des ALG II sind bei den Zuwanderern im Schnitt höher als die der deutschen Bevölkerung. Ein Grund sind die durchschnittlich größeren Familien. Die Zuwanderer haben zumindest in der ersten Generation oft eine höhere Fertilität als die Einheimischen. Damit sind auch die Hartz IV-Leistungen höher. Der relativ hohe „soziale“ Mindestlohn hierzulande verringert ihre Arbeitsanreize. (Langzeit)Arbeitslosigkeit ist vorprogrammiert.

Das ist die pessimistische Sicht der Dinge. Vielleicht ist aber die Bereitschaft der Flüchtlinge zu arbeiten, trotz der hohen „sozialen“ Mindestlöhne ungebrochen hoch. Es ist denkbar, dass sie diese erste Hürde auf dem Weg zur Beschäftigung überwinden. Sie könnten bereit sein, wie viele einheimische Geringqualifizierte auch, zu einem niedrigeren Lohn als dem „sozialen“ Mindestlohn zu arbeiten. Hinter dieser ersten Hürde türmt sich allerdings eine zweite auf, an der sie scheitern werden: Der allgemeine gesetzliche Mindestlohn. Er stellt für viele ein unüberwindbares Hindernis dar. Mit dieser lohnpolitischen Haltelinie legt der Staat eine Untergrenze für die Löhne fest, die von den Unternehmen (legal) nicht unterschritten werden kann. Sie werden ihre Nachfrage nach (geringqualifizierten) Arbeitskräften nach unten anpassen. Die Kombination beider Mindestlöhne ist für einfache Arbeit beschäftigungspolitisch tödlich. Flüchtlinge geraten in eine Mindestlohnfalle. Hohe „soziale“ Mindestlöhne verringern das Arbeitsangebot, hohe gesetzliche Mindestlöhne reduzieren die Arbeitsnachfrage. Die doppelte Lohnuntergrenze behindert die Integration und erhöht die (Langzeit)Arbeitslosigkeit. Das passiert tagtäglich.

Anreizverträglichere Grundsicherung

Die Mischung aus gesetzlichem und „sozialem“ Mindestlohn ist für viele geringqualifizierte, arbeitsfähige Arbeitnehmer ein beschäftigungspolitisch gefährlicher Cocktail. Wer die nach wie vor viel zu hohe (Langzeit)Arbeitslosigkeit wirksam bekämpfen will, muss bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende (ALG II) anreizverträglichere Strukturen schaffen. Der direkte Weg bestünde darin, die „sozialen“ Mindestlöhne zu senken. Ein geringeres Existenzminimum würde zwar für ALG II-Bezieher die Anreize erhöhen, eine reguläre Beschäftigung aufzunehmen. Auch der für einfache Arbeit geschrumpfte Lohnabstand zur regulären Beschäftigung würde wieder vergrößert. Ein solcher Schritt würde allerdings nur funktionieren, wenn auch der gesetzliche Mindestlohn abgesenkt würde. Mit den geringen gesetzlichen Mindestlöhnen hätten die Unternehmen die notwendigen Anreize, die notwendigen privaten Arbeitsplätze zu schaffen. Realistisch war dieser Vorschlag nie und er ist es auch heute nicht. Ein solcher Schritt ist verteilungspolitisch unerwünscht, verfassungsrechtlich problematisch und politisch undurchführbar.

Aus diesem Grund wird auch immer wieder vorgeschlagen, die Anreizstrukturen auf anderen Wegen zu verändern. Die negativen Arbeitsanreize des ALG II wären geringer, wenn es gelänge, die bisherigen Geldleistungen durch Sachleistungen zu ersetzen, mehr oder weniger stark. Aber auch dieser Vorschlag hat keine Chance in die Realität umgesetzt zu werden. Vor allem die Kommunen, die für das tägliche Geschäft zuständig wären, weigern sich beharrlich, den Weg von mehr Sachleistungen in der Grundsicherung für Arbeitssuchende zu gehen. Der Aufwand ist ihnen zu groß. Ein anderer Vorschlag, der vor allem in Zeiten beschäftigungspolitischer Krisen auftaucht, ist das Konzept der „workfare“. Die Gewährung staatlicher Transfers wird mit einer Pflicht zur Arbeit verknüpft. Aber auch dieser Vorschlag hat gravierende Mängel. Er kann nur funktionieren, wenn der Staat garantiert, dass genügend Arbeitsplätze zur Verfügung stehen. Ein gesetzlicher Mindestlohn verhindert, dass ausreichend private Arbeitsplätze entstehen. Soll „workfare“ funktionieren, muss deshalb das staatliche Angebot an Arbeitsplätzen hoch sein. Damit wächst aber die Gefahr, dass vorhandene private Arbeitsplätze verdrängt werden. Mit diesem grundlegenden Mangel haben alle Vorschläge eines „sozialen“, staatlich organisierten und subventionierten Arbeitsmarktes zu kämpfen. Das gilt auch für die unausgegorenen Ideen, die gegenwärtig aus dem Arbeitsministerium in Berlin kommen.

Die Anreizstrukturen der Grundsicherung für Arbeitssuchende würden sich ändern, wenn die Transferentzugsrate spürbar verringert würde. Gegenwärtig lohnt es sich für einen Bezieher von ALG II kaum, eine (Vollzeit-)Arbeit aufzunehmen. Ab einem Hinzuverdienst von mehr als 100 Euro wird zwischen 80 und 90 % auf das ALG II angerechnet. Das verringert die Anreize erheblich, sich nach einer regulären Arbeit umzusehen. Eine substantiell niedrigere Transferentzugsrate wäre anreizverträglicher. Billig ist das allerdings nicht. Finanzneutral lässt sich das nur bewerkstelligen, wenn an anderer Stelle im System gekürzt wird. Ein niedrigeres Existenzminimum ist aber in Deutschland anders als in den USA (EITC) nicht vermittelbar. Höhere Ausgaben müssen also über (höhere) Steuern finanziert werden. Und das gegenwärtige System hat noch einen anderen Webfehler: Mehr brutto bedeutet oft weniger netto. Betrachtet man das ALG II, das Wohngeld und die Kinderzuschläge zusammen, ist es möglich, dass bei steigendem Einkommen die Grenzbelastungen über 100 % liegen (hier). Eine „kleine“ Lösung, die wenig kostet und die systembedingten Sprungstellen beseitigt, würde mit dazu beitragen, dass sich (zusätzliche) Erwerbsarbeit wieder lohnt (hier). In mehr Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt lässt sich diese Reform aber nur umsetzen, wenn der gesetzliche Mindestlohn fällt.

Fazit

Eingriffe in den Preismechanismus sind schädlich. Das gilt auch für die relativen Preise auf den Arbeitsmärkten, die Löhne. Deutschland ist ein gefesselter Riese. Es ist in einem engmaschigen Netz von Mindestlöhnen gefangen, tariflichen, gesetzlichen und „sozialen“. Beschäftigungsfeindliche tarifliche Mindestlöhne des Tarifkartells sind Legion. Der Niedergang der Gewerkschaften führt aber immer öfter zu weißen Flecken in der deutschen Tariflandschaft, vor allem im Osten der Republik. Mit gesetzlichen Mindestlöhnen springt der (Sozial)Staat in die Bresche. Dieser ordnungspolitische Sündenfall ist beschäftigungspolitisch ein Flop, früher (Flüchtlinge) oder später (Rezession). Private Unternehmen verringern die Arbeitsnachfrage, geringqualifizierte Arbeitnehmer verlieren. Mit dem ALG II existiert eine weitere Haltelinie für die Löhne nach unten. Auch dieser „soziale“ Mindestlohn ist beschäftigungsfeindlich. Der negative Einfluss kommt über das geringere Arbeitsangebot. Die Anspruchslöhne steigen, die Bereitschaft zu arbeiten, nimmt ab. Reformen sind unabdingbar. Niedrigere Transferentzugsraten beim „sozialen“ Mindestlohn und weniger „Umkippeffekte“ (Winfried Fuest) durch mehr Koordination im Dickicht staatlicher Transfers wären ein Anfang. Eine solche Reform ist allerdings bei starrem gesetzlichem Mindestlohn zum Scheitern verurteilt. Er sollte wieder abgeschafft, zumindest aber differenziert und nominell eingefroren werden. Den lohn- und tarifpolitischen Rest schaffen betriebliche Bündnisse für Arbeit.

Blog-Beiträge zu Mindestlöhnen:

Norbert Berthold: Flüchtlinge in der Mindestlohnfalle. Doppelte Lohnuntergrenze behindert Integration

Norbert Berthold: Denn sie wissen, was sie tun. Mindestlöhne zerstören die Marktwirtschaft

Norbert Berthold: Gesetzliche Mindestlöhne ““ wehret den Anfängen