Das Baukindergeld
Musterbeispiel einer paternalistischen Sozialpolitik

Die Bundesregierung will rückwirkend zum 01.01.2018 ein „Baukindergeld“ einführen. Es soll pro Kind und Jahr 1.200,- Euro betragen. Zuschussberechtigt sind Familien mit mindestens einem Kind, die zum ersten Mal Wohneigentum erwerben. Das zu versteuernden Jahreseinkommen darf nicht höher sein als 75.000,- Euro plus 15.000 Euro pro Kind. Die Zuschüsse sollen über jeweils zehn Jahre von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) ausgezahlt werden.

Es handelt sich also um einen familienpolitischen Transfer mit Verwendungsbindung und Einkommensgrenze. Aus der Theorie der Sozialpolitik ist bekannt, dass Verwendungsbindungen den Nutzen beeinträchtigen, den die Empfänger aus dem Transfer ziehen können. Das Geld, das der Staat – d.h. letztlich der Steuerzahler – für eine Familie ausgibt, wäre für diese mehr wert, wenn sie selbst darüber entscheiden könnte, was sie damit kaufen will. Verwendungsbindungen sind paternalistisch und insofern grundsätzlich ineffizient. Eine Sozialpolitik für mündige Bürger sieht anders aus. Wenn man die Familien stärker entlasten will, wäre eine Erhöhung des Kindergelds und des Steuerfreibetrags die freiheitliche und effiziente Lösung. Aber es gibt Einwände.

1. Verwendungsbindungen werden manchmal damit begründet, dass sie die Kinder vor ihren Eltern schützen. Wenn der Vater oder die Mutter das Kindergeld vertrinkt, kommt der Transfer nicht bei den Kindern an. Wenn die Eltern mit dem Geld nur Wohneigentum erwerben können, gehören die Kinder wahrscheinlich zu den Nutznießern. Diese Argumentation ist eher für das linke Meinungsspektrum typisch. Minister Dobrindt und der CSU, die ja hier die treibende Kraft ist, wird man diese Rechtfertigung nicht unterstellen können. Die CSU verteidigt die Elternrechte gegenüber dem Staat. Denn dass die Eltern das Kindergeld vertrinken, ist glücklicherweise eine Ausnahme, auf die die Sozialpolitik im Einzelfall gezielt reagieren kann.

2. Verwendungsbindungen werden auch damit begründet, dass sie den Nutzen der Geber – also der Steuerzahler – und damit deren Freigiebigkeit erhöhen. Das ist im vorliegenden Fall sehr zweifelhaft. Welche Steuerzahler würden freiwillig zur Finanzierung des Baukindergelds beitragen wollen?

3. Zugunsten von Verwendungsbindungen wird vorgebracht, dass sie Nichtbedürftige davon abhalten können, sich den Transfer zu erschleichen. Wenn der Staat nicht genau zwischen Bedürftigen und Nichtbedürftigen unterscheiden kann, so könnte er vielleicht durch die Verwendungsbindung – oder indem er nur Sachtransfers anbietet – die Nichtbedürftigen vergraulen. Zum Beispiel ist die Unterbringung und Speisung von Obdachlosen qualitativ so unattraktiv, dass sie von Nichtbedürftigen kaum nachgefragt wird.

Dient das Baukindergeld der Abschreckung Nichtbedürftiger? Würde eine Erhöhung des Kindergeldes ohne Verwendungsbindung von Familien in Anspruch genommen, die es nicht erhalten sollten? Man könnte an diejenigen ausländischen Zuwanderer denken, die durch das hohe Niveau der deutschen Sozialausgaben angelockt werden. Dieses Motiv passt besser zur CSU. Die meisten Einwanderer haben nicht genug Geld, in Deutschland Wohneigentum zu erwerben – auch dann nicht, wenn sie als Zuschuss das Baukindergeld bekämen.  Aber das Baukindergeld ist nicht die optimale Lösung des Problems. Wenn man ineffiziente Wanderungen verhindern will, muss für Sozialleistungen wie das Kindergeld, die Sozialhilfe und Hartz IV das Herkunftslandprinzip gelten, oder die Zuwanderung muss beschränkt werden.

4. Wahrscheinlich gibt es auch die Vorstellung, mit dem Baukindergeld würden „zwei Fliegen mit einer Klappe geschlagen“: zum einen wirke man der Schrumpfung der deutschstämmigen Bevölkerung entgegen, zum anderen der Wohnungsknappheit. Das Baukindergeld wird aber nicht allen zugutekommen, die unter der Wohnungsknappheit leiden. Die Bezieher niedriger Einkommen haben gar nicht das Geld, um Wohneigentum zu erwerben. Sie leiden jedoch am meisten unter der Wohnungsknappheit, denn die Einwanderer haben vor allem die Nachfrage nach Wohnraum geringer Qualität verstärkt. Wenn man den Anstieg der Wohnkosten sozialpolitisch abfedern will, sollte man besser das Wohngeld erhöhen. Aber auch das Wohngeld ist ein verwendungsgebundener Transfer und daher ineffizient. Wenn die Nachfrage nach Wohnraum steigt, besteht die effiziente Reaktion darin, dass das Wohnungsangebot steigt. Baukindergeld und Wohngeld sind jedoch nachfrageseitige Maßnahmen. Der Empfänger von Baukindergeld ist ja nicht notwendigerweise Bauherr. Die Bedingung ist nur, dass er zum ersten Mal Wohneigentum erwirbt. Der Begriff „Baukindergeld“ ist daher völlig irreführend – was Absicht sein könnte. Die notwendige Anpassung des Wohnungsangebots erreicht man durch eine Deregulierung des Wohnungsmarkts – z. B. indem man auf die Mietpreisbremse verzichtet.

In der Politischen Ökonomie werden verwendungsgebundene Transfers mit Einkommensgrenze auf zweierlei Weise erklärt.

Zum einen begünstigt die Verwendungsbindung die Anbieter der Güter und Dienstleistungen, die mit dem Transfer erworben werden dürfen. Das ist in diesem Fall die Bauwirtschaft. Sie ist eine gut organisierte und einflussreiche Interessengruppe. Aber auch die Sozialbürokratie, die die Einhaltung der Verwendungsbindung überwachen darf – in diesem Fall die KfW – freut sich über den Machtzuwachs.

Zum anderen ist die Kombination von Verwendungsbindung und Einkommensgrenze für die Politiker eine willkommene Möglichkeit, unauffällig zugunsten des Medianwählers, d.h. der mittleren Einkommensgruppe, umzuverteilen und sich so eine Mehrheit der Stimmen zu sichern. Um das Baukindergeld zu erhalten, muss man wohlhabend genug sein, um Wohneigentum erwerben zu können, aber gleichzeitig so wenig verdienen, dass man unterhalb der Einkommensgrenze bleibt. Das schaffen nur die mittleren Einkommensbezieher und Wähler. Die hier beschriebene Methode, zugunsten des Medianwählers umzuverteilen, ist bei Politikern sehr beliebt. Weitere Beispiele sind der „Soziale Wohnungsbau“, das Wohngeld, die Vermögensbildungsgesetze und das Bafög. Im Fall des Baukindergelds mag man einwenden, dass eine Große Koalition den Medianwähler nicht zu fürchten braucht. Die marginalen Wähler der Großen Koalition befinden sich nicht in der Mitte, sondern im rechten und linken Meinungsspektrum. Aber die Machtverteilung innerhalb der Koalition hängt auch von den Mehrheitsverhältnissen ab, die sich bei Neuwahlen ergeben würden, und die nächste Wahl kommt bestimmt – zunächst in Bayern. Deshalb ist es nicht überraschend, dass die Klientelpolitik der CSU in der Koalition nicht auf Widerstand stößt.

Dass die staatliche Umverteilung die mittleren Einkommensbezieher begünstigt, ist keine deutsche Besonderheit. George Stigler hat es „Aaron Director’s Law“ genannt (Journal of Law and Economics, 1970). Oliver Pamp (Sozialer Fortschritt, 2011) zeigt, dass das „Gesetz“ in 15 von 16 OECD-Ländern zutrifft – vor allem in Frankreich, den USA, Großbritannien und Deutschland (in dieser Reihenfolge). Die einzige Ausnahme ist die Schweiz. Dort sind seit Jahrzehnten alle großen Parteien an der Regierung beteiligt. Sie kommt einer Konsensdemokratie am nächsten. Ein Baukindergeld gibt es dort nicht.