Gastbeitrag
Wie realistisch ist ein „Aufbruch zu einer neuen Klimapolitik“ in Deutschland?
Einige Anmerkungen zu den Vorschlägen des Sachverständigenrates aus institutionenökonomischer Sicht

„Quidquid agis, prudenter agas et respice finem!“

Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (SVR) hat mit seinem Sondergutachten „Aufbruch zu einer neuen Klimapolitik“ am 12. Juli 2019 zentrale Reformoptionen für die Klimapolitik und damit einen vielbeachteten klimapolitischen Aufschlag vorgelegt:[1] Der SVR plädiert für eine grundlegende klimapolitische Kurskorrektur, die nach dem ökonomischen Prinzip der Arbeitsteilung und nach marktwirtschaftlicher Koordination erfolgen sollte. Der Bundesregierung bietet sich aktuell die große Chance für eine Neuausrichtung der Klimapolitik, die Wirksamkeit und volkswirtschaftliche Effizienz zugleich verbindet und international anschlussfähig ist. Kernelement dieser Neuausrichtung ist die Einführung eines CO²-Preises als zentrales klimapolitisches Instrument und damit gleichzeitig die Abschaffung der bisherigen unsystematischen und ineffizienten Regulierungen. „Die aktuelle Debatte“, so Christoph M. Schmidt, Vorsitzender des SVR, „bietet die historische Chance, die kleinteilige, teure und ineffiziente deutsche Klimapolitik so umzustellen, dass die Bepreisung von CO² im Zentrum steht.“

Volkswirtschaftliche Effizienz und Technologieoffenheit

Eine Klimapolitik, die volkswirtschaftliche Erwägungen ausblendet, ist letztlich zum Scheitern verurteilt. Wirksamer Klimaschutz erfordert eine drastische Rückführung der globalen Treibhausgasemissionen und eine umfassende Transformation der Energiesysteme. Dies ist ein gewaltiges Vorhaben, das ohne zielgerichtete politische Weichenstellungen nicht umgesetzt und nur mit hohen volkswirtschaftlichen Kosten zu stemmen sein wird. Daher kommt den Prinzipien der Kosteneffizienz und der Technologieoffenheit sowie der Förderung von Forschung und Innovationen zentrale Bedeutung zu.

Für eine wirksame Eindämmung der Erderwärmung und der Wahrung der volkswirtschaftlichen Kosteneffizienz ist ein global koordiniertes, gemeinsames Vorgehen unverzichtbar. Daher muss die globale Koordination ein wesentliches Element der deutschen Klimapolitik sein und eine Bewegung in Richtung einer weltweit einheitlichen Bepreisung von Treibhausgas-Emissionen bewirken. An dessen Ende steht der internationale Zertifikatehandel unter Einbeziehung aller Länder, der die zielgenaueste und kosteneffizienteste Emissionsreduktion sicherstellt.

Eine Vorreiterrolle einzunehmen, die mit einer ehrgeizigen Reduktion der THG-Emissionen über die international vereinbarten Standards hinausgeht, erscheint wenig hilfreich. Eine Vorbildfunktion dagegen schon, wenn ein hochindustrialisiertes Land es erfolgreich und nachhaltig schafft, die international vereinbarten Ziele effizient, ohne größere gesellschaftlichen Verwerfungen und unter Aufrechterhaltung von Arbeitsplätzen und Wohlstand zu erreichen. Damit ist aber gleichzeitig die Abschaffung der bisherigen Regulierungen und „klimapolitisch unsystematischen Steuern und Abgaben“ (Ziffer 12) sowie der Verzicht auf nationale oder gar sektorale Ziele anzustreben. Die gesellschaftliche Akzeptanz einer Neuausrichtung der Klimapolitik steht und fällt damit, dass die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie und die soziale Ausgewogenheit durch eine Rückverteilung der zusätzlichen Einnahmen sicherzustellen ist.

Das Gutachten beinhaltet sehr viel Gutes und Wahres für ein vernünftiges und nachhaltiges Umsteuern in der Klimapolitik. Die Klimapolitik bietet damit ein Lehrstück der politischen Ökonomie des staatlichen Handelns. Zumindest frag- und diskussionswürdig sind aber die Vorschläge, die der SVR für die sogenannte Übergangslösung für die Zeit bis 2030 unterbreitet:

Wie realistisch ist eine CO²-Steuer als Übergangslösung?

Als Übergangslösung schlägt der SVR der Politik die Wahlmöglichkeit zwischen einer schnell umsetzbaren CO²-Steuer einerseits und einem einfacher zu kommunizierenden und anschlussfähigen Emissionshandelssystem vor. Beide Instrumente hätten Vor- und Nachteile. Die Politik sollte darüber in einer Abwägung der Möglichkeiten entscheiden und sich glaubwürdig zu einer langfristigen Politik bekennen: „Letztlich steht und fällt eine zielführende Klimapolitik mit der Fähigkeit der Politik, sich gegenüber den Bürgern glaubwürdig zu einer Klimapolitik zu bekennen, die den CO²-Preis in den Mittelpunkt des Instrumentariums stellt.“ (Ziffer 10).

Eine Politikberatung, die die Eigengesetzlichkeiten des politischen Prozesses nicht beachtet und der Politik unabhängig von der politischen Durchsetzbarkeit zu Maßnahmen rät, die zwar theoretisch richtig sind, wird nicht nur weitgehend erfolglos bleiben, sondern ist auch als „naiv“ zu bezeichnen.[2] Eine realistische Politikberatung demgegenüber berücksichtigt nicht nur die Interessendivergenzen zwischen Bürgern und politischen Akteuren, sondern auch die Eigengesetzlichkeiten des politischen und gesellschaftliche Prozesses (so u.a. das Rent-Seeking-Verhalten der verschiedenen Interessengruppen, Prinzipal-Agent-Strukturen, Beharrungstendenzen und offene und verdeckte Widerstände). In diesem Sinne sollten nicht theoretisch optimale Politiküberlegungen, sondern vielmehr pragmatische und unter Berücksichtigung der politischen Diskussions- und Entscheidungsstrukturen bestmögliche Lösungsvorschläge der Politik empfohlen werden. Und bei allem gilt, auch das Ende zu bedenken („respice finem“).

Oder man könnte es auch anders formulieren: Der SVR verknüpft seine Politikvorschläge an Voraussetzungen an die Politik und an die Politiker, die diese nicht zu leisten imstande und bei denen sie nach bisherigen Erfahrungen regelmäßig gescheitert sind.

Glaubwürdigkeit der Politik

So betont der SVR an vielen Stellen die große Bedeutung, die eine glaubwürdige und verlässliche Politik für die Planungssicherheit der Akteure hat und baut auf eine diskretionäre Steuerungsfähigkeit der Politik. So soll die CO²-Steuer regelmäßig an die laufende technologische und wirtschaftliche Entwicklung angepasst und nachgesteuert werden (Ziffer 127). Und auf der Ausgabenseite soll dann entsprechend die Rückerstattung laufend den Steuereinnahmen angepasst werden.

Ein zentrales Problem liegt aber darin, dass – wie Jan Schnellenbach an dieser Stelle vor kurzem sehr anschaulich dargelegt hat (siehe: Wirtschaftliche Freiheit, 18.5.2019) – dass große Teile der Bevölkerung kein Vertrauen in die Gestaltungs- und Umsetzungsfähigkeit einer vernünftigen Politik, insbesondere der Finanzpolitik haben. Denn zu oft wurden großspurig Steuerentlastungen oder Steuerstrukturreformen angekündigt und dann doch nicht umgesetzt. Auch der SVR selbst hat stellenweise kein großes Vertrauen in die Politik und stellt daher die Frage einer glaubhaften Selbstbindung der Politik, in dem eben diese Anpassungsentscheidungen einer unabhängigen Institution überantwortet werden. Und neues Vertrauen muss sich die Politik „nach den steuerpolitischen Erfahrungen der Vergangenheit“ erst einmal neu erarbeiten (Ziffer 258).

Was spricht gegen eine CO2-Steuer als Übergangslösung?

Es erscheint daher unverständlich, warum der SVR diese politökonomischen Aspekte (Eigengesetzlichkeit des politischen Prozesses, eigeninteressiertes Verhalten der politischen Akteure, Glaubwürdigkeit des Politikverhaltens) sowie empirisches Erfahrungswissen nicht auch in seinen Vorschlägen einer realistischen Klimaschutzpolitik gleich angemessen berücksichtigt.

1. Es erscheint demzufolge zumindest naiv, wenn die Einführung einer CO²-Steuer als eine vorübergehende Lösung angedacht oder gar vorgeschlagen wird. Alle Erfahrungen mit bisherigen Steuern und staatlichen Abgaben haben das enorme Beharrungsvermögen und den Widerstand der davon Begünstigten auch nach Wegfall der eigentlichen Begründung dieser staatlichen Einnahmen unter Beweis gestellt. Die Sektsteuer oder der Solidaritätszuschlag belegen dies empirisch. Der auf Steuereinnahmen stets angewiesene Staat ist eben nicht bereit, auch nach Jahrzehnten auf die Steuereinnahmen zu verzichten, an die sich dann ja alle gewöhnt haben. Da werden auch die frommen Wünsche des SVR wenig helfen, der unmissverständlich mahnt: „Das Ziel der CO²-Bepreisung besteht … nicht jedoch darin, zusätzliche Steuereinnahmen zu generieren.“ (Ziffer 16, Kurzfassung). Der politische Diskussions- und Entscheidungsprozess ist einfach ein anderer! Es wäre wieder ein steuerpolitischer Treppenwitz der Geschichte, eine Steuer (nun: CO²-Steuer) wieder mal nur vorübergehend einführen zu wollen (wie schon der Solidaritätszuschlag).

Der Vorschlag des SVR zur Einführung einer CO2-Steuer ist zudem Wasser auf die Mühlen derjenigen Politiker, die im Wissen um ihre höhere Gesinnung grundsätzlich gerne konkrete politische Vorgaben für alle Lebensbereiche machen und direkt in die Entscheidungen von Konsumenten und Produzenten hineinregieren möchten.

2. Es ist kurzsichtig gedacht, wenn vom SVR vorgeschlagen wird, eine CO²-Steuer allein wegen ihrer Lenkungswirkung einzuführen, ohne zu bedenken, dass erfahrungsgemäß stets alle Fiskalpolitiker daraus früher oder später eine Fiskalsteuer machen, bei der (allein) die staatliche Einnahmenerzielung im Vordergrund steht. Es geht an Rationalität und empirisch belegter Erfahrung von Fiskalpolitikern vorbei zu glauben, dass eine einmal eingeführte Steuer auch wieder abgeschafft bzw. nicht als Einnahmenerzielungsinstrument von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt „umgewidmet“ wird. Und mit der Argumentation, dass diese zusätzlichen Steuereinnahmen zur Finanzierung von „umweltbezogenen Begleitmaßnahmen“ (Ziffer 241) dienen sollen, dürfte ihnen in der politischen Diskussion gleich eine höhere moralische Rechtfertigung erwachsen und dann als Dauereinahmen im Staatshaushalt gesetzt sein.

In diesem Sinne empfiehlt der Wissenschaftliche Beirat daher der Politik, besonders die Lenkungsfunktion einer CO2-Bepreisung deutlich herauszustellen und zu kommunizieren.[3] Dieser Empfehlung widerspricht aber der schon der jetzige Sprachgebrauch im Gutachten sowie in der öffentlichen Diskussion, wo überwiegend von einer CO²–Steuer und weniger von einer CO²–Abgabe die Rede ist. Und wenn man bedenkt, dass die Politik (und insbesondere die Finanzpolitiker) an einer Steuer – und weniger an einer Abgabe interessiert sind, so kann man sich leicht ausmalen, welchen Verlauf eine solche Diskussion nehmen wird.

3. Es erscheint als ein „steuerpolitisches Märchen“, wenn dafür plädiert wird, eine Steuerrückerstattung aufkommensneutral zu konzipieren und umzusetzen zu wollen. Es wird unweigerlich eine politische Debatte einsetzen, was unter „Aufkommensneutralität“ zu verstehen (einzelwirtschaftlich oder gesamtwirtschaftlich, aufkommensneutral für Bürger und/oder Industrie) und wie dies administrativ umzusetzen ist. Und je komplizierter man sich diese Ausgestaltung vorstellt, desto höher werden die damit verbundenen Transaktionskosten der Rückerstattung ausfallen. Der SVR erachtet eine personale Aufkommensneutralität selbst als unwahrscheinlich (Ziffer 217), womit die politische Bühne für Verteilungsdiskussionen bereitet ist. Der Verweis auf die Pro-Kopf-Rückerstattung in der Schweiz als Vorbild greift zu kurz, da dies allein schon an der Erhebung und Verfügbarkeit der personalen Daten der Gesamtbevölkerung sowie an datenschutzrechtlichen Bestimmungen in Deutschland scheitert.

4. Entscheidend sei es, so der SVR, dass die Politik es durchhält, bei Verfehlungen der klimapolitischen Ziele nachzusteuern. Es ist aber zu bezweifeln, dass die Politik zu einer sachgerechten diskretionären Anpassung der CO²-Steuer an die jeweilige gesamtwirtschaftliche Situation jedes Jahr sowohl willens als auch fähig sind. Hilfreich erscheint es hier sicher, diese regelmäßigen Anpassungsentscheidungen an eine möglichst politikferne externe Institution auszulagern, die regel- und sachorientiert die Entscheidung trifft. Auch der WBR plädiert für eine Selbstbindung der Politik und für ein regelgebundenes Politiksystem.

5. Wenn der SVR fordert, dass die CO²-Bepreisung in den Mittelpunkt der neuausgerichteten Klimapolitik gestellt werden soll, dann bedeutet dies aber auch, dass bisherige Politikelemente reduziert abgeschafft werden sollten. Allen voran wäre hier an das EEG zu denken, das aus Kosteneffizienz- sowie aus verteilungspolitischen Gründen bekanntlich kritisch zu sehen ist.[4] Es kennzeichnet aber die Stärke der vielfältigen EEG-Lobby, dass trotz grundlegender Reformvorschlägen (auch vom SVR) und langjähriger politischer Diskussionen sich an der Grundstruktur dieser kleinteiligen, ineffizienten und sozial unausgewogenen Förderung wenig geändert hat. Und heutzutage glaubt ja wohl niemand mehr daran, dass der Staat das Steuer- und Abgabensystem grundlegend reformieren und damit transparenter, gerechter und zielorientierter gestalten kann und will.

Schlussbemerkungen

Mit dem Sondergutachten des SVR liegt – mit Ausnahme der oben dargestellten Handlungsoption – ein durchaus schlüssiges und differenziertes Konzept für die Einführung einer CO²-Bepreisung als zentrales Instrument der Klimapolitik vor. Der Bundesregierung sollte auf dieser Grundlage die Chance auf eine grundlegende Neuausrichtung der Klimapolitik ergreifen. Es liegt nun an der Politik, diese Vorschläge zu prüfen und ein geeignetes und vernünftiges Maßnahmenbündel umzusetzen. Naheliegend, aber beileibe nicht ausreichend erscheint es, wenn die Politik nur ein einzelnes Politikelement (CO²-Steuer) herausgreift und zusätzlich auf die bisherigen Regulierungen draufsattelt. Dies würde das sinkende Vertrauen in eine vernünftige Klimapolitik weiter befördern.

Die Klimapolitik bietet ein Lehrstück der politischen Ökonomie des staatlichen Handelns. Es bleibt zu hoffen, dass die Politiker nun ein Kapitel darin erfolgreich gestalten.

— — —

[1] https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/sondergutachten-2019.html

[2] Vgl. Cassel, Susanne/ Baumann, Elke (2018): Wissenschaftliche Beratung der Wirtschaftspolitik in Deutschland und Bedingungen für ihren Erfolg, in: Handbuch Politikberatung, hrsg. Falk, Svenja u.a., Wiesbaden, 2018, S. 3, abgerufen unter: DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-658-07461-6_37-2.

[3] Vgl. Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi (2019): Energiepreise und effiziente Klimapolitik, Gutachten, Berlin, S. 23.

[4] Vgl. Frondel, Manuel (2018): Die Verteilung der Kosten des Ausbaus der Erneuerbaren
Eine qualitative Bewertung der meistdiskutierten Vorschläge, in: Zeitschrift für Energiewirtsschaft, Heft 2, 2018, abgerufen unter: https://doi.org/10.1007/s12398-018-0219-1