Gastbeitrag
Erfolgreiche Wirtschaftssanktionen zu einem hohen Preis?

Nach dem russischen Überfall auf die Ukraine am 24. Februar 2022 haben die EU, die USA, Großbritannien und eine Reihe von verbündeten Staaten Wirtschaftssanktionen gegenüber Russland verhängt. Schon nach der völkerrechtswidrigen Annexion der Krim im Jahr 2014, und der Anerkennung der ostukrainischen Separatistenregionen Donezk und Luhansk durch Russland kam es zu Maßnahmen, die den Handel mit Russland im Durchschnitt um etwa 40% und das russische BIP um circa 2% schrumpfen ließen. Nun ist ein sehr umfassendes Sanktionsregime in Kraft, dass den wirtschaftlichen Austausch mit Russland auf verschiedenen Ebenen erschwert.

Seit 2014 sind bereits drei Typen von Maßnahmen gegen Russland in Kraft: Exportrestriktionen, Finanzsanktionen, und Listungen von Personen und Unternehmen. Diese wurden nun erweitert und verschärft.

Exportrestriktionen gelten beispielsweise für Elektronikbauteile, Ersatzteile für Flugzeuge, Ausrüstungsgegenstände für die Öl- oder Gasförderung, oder so genannte Dual-Use Güter, die sowohl eine zivile als auch eine militärische Verwendung haben können. Die Finanzsanktionen umfassen etwa ein Verbot, russische Staatsanleihen zu kaufen oder zu handeln, oder mit der russischen Zentralbank (RCB) Geschäfte zu machen. Das bedeutet, dass die RCB auf Reserven, die im Ausland verwahrt werden, keinen Zugriff mehr hat. Außerdem wurde eine Reihe großer Banken vom internationalen Zahlungsverkehrssystem SWIFT ausgeschlossen, nicht aber das größte russische Institut, die SBER-Bank, und die Gazprombank, die für die Abwicklung von Gasexportgeschäften nach Europa wichtig sind. Und schließlich wurden eine ganze Reihe von Personen und Unternehmen auf Listen gesetzt, deren Vermögen in der EU eingefroren und deren Einreise untersagt wurde. Neben diesen Maßnahmen gelten nun eine Sperre des EU-Luftraumes für russische Flugzeuge und eine Verschärfung der Visabestimmungen. Ein allgemeines oder auch nur sektorales Importverbot existiert nicht. Aufgrund der hohen Energiepreise dürften die Exporterlöse Russlands aktuell sogar höher sein als vor der Krise. Die Sanktionen gelten im Wesentlichen auch für Weißrussland, gegen das allerdings auch Importverbote in verschiedenen Bereichen verhängt wurden.

Der Westen muss sich überlegen, ob das Sanktionsregime noch verschärft werden muss. Doch wie erfolgsversprechend sind Sanktionen eigentlich? Da über eine Vergleichssituation ohne Sanktionen nur spekuliert werden kann, lässt sich die Wirkung dieses Instrumentariums nur schwer festmachen. Während Sanktionen sich stark auf den Handel zwischen den Konfliktparteien auswirken, sind politische Ziele wie ein Politikwechsel deutlich schwerer zu erreichen und an ihrem Erfolg zu messen. Denn die zentrale Frage ist, wer von den Sanktionen eigentlich getroffen wird? Sind es tatsächlich die Personen, die handeln und im Lichte der Sanktionen ihre Handlungsweise möglicherweise überdenken, oder ist es die breite Bevölkerung, die auf unterschiedliche Weise die Auswirkungen zu spüren bekommt. Aufgrund der wirtschaftlichen Größe Russlands und der Beziehungen zu anderen Ländern, allen voran zu China, sowie der Rohstoffvorkommen muss die Drohung hinreichend stark und glaubwürdig sein, um Druck ausüben zu können.

Sanktionen sollen also wehtun, um einen Effekt zu erzielen. Das gilt nicht nur für das sanktionierte Land, sondern auch für die Sanktionen verhängenden Länder. Doch wie resilient ist die russische bzw. europäische Wirtschaft gegenüber schärferen Sanktionen? In Folge der nach der Annexion der Krim 2014 verhängten Sanktionen hat Russland seine Lehren gezogen und seine Widerstandskraft gestärkt. So hat es in den letzten Jahren seine Handelsbeziehungen mit China massiv intensiviert.

Russland weist eine sehr niedrige Staatsverschuldung sowie hohe Währungsreserven auf, die nach 2014 auf etwa 630 Mrd. US-Dollar verdoppelt wurden. Allerdings dürfte etwa die Hälfte dieses Bestandes von den Sanktionen gegen die Zentralbank betroffen sein; werden auch noch die Reserven in internationalen Organisationen wie dem Währungsfonds blockiert, steigt dieser Anteil noch. Ein knappes Viertel der Reserven besteht in Gold, das allerdings in Moskau gelagert wird, und sich als internationales Zahlungsmittel aufgrund des schwierigen Transports nur bedingt eignet. 14% der Reserven bestehen in chinesischen Yuan, einer nicht frei konvertiblen Währung.

Zugleich ist die russische Wirtschaft weitgehend von den Öl- und Gaslieferungen und dem damit verbundenen Zustrom ausländischen Kapitals abhängig. Diese machten im Jahr 2021 fast 170 Milliarden US-Dollar aus, was circa 10% des russischen BIP entspricht. Die Devisen werden etwa für den Import von Maschinen, Autos oder Lebensmitteln eingesetzt. Allein die Importe von Medikamenten oder medizinischen Wirkstoffen machten 2021 fast 10 Milliarden US-Dollar aus.

Im Hinblick auf die Energieversorgung ist aber auch die EU verwundbar. Im Jahr 2020 stammten rund 44% der EU?Gasimporte und knapp 40% des EU-Gasverbrauchs aus Russland. Alternative Gaslieferanten, wie beispielsweise Flüssiggaslieferungen aus den USA, könnten einen kompletten Einfuhrstopp kurzfristig nicht kompensieren. In Folge wäre in der EU auch mit empfindlich höheren Energiepreisen für Privathaushalte und die Industrie sowie vermutlich auch mit Produktionsunterbrechungen in einigen Industrieunternehmen zu rechnen. Importierte fossile Energie machte im Jahr 2019 circa 2,0% des BIP der EU aus; allerdings existiert erhebliche Heterogenität: In Österreich etwa machte der Anteil 2,8% des BIP aus. Von diesen Werten sind Reexporte abzuziehen. Dennoch ist klar: Eine längere Verdoppelung der Energiepreise wäre für die EU volkswirtschaftlich sehr teuer und träfe die unterschiedlichen Länder auch unterschiedlich stark. Die Größenordnungen zeigen aber auch, dass ein solcher Schock verkraftbar wäre.

Eine zentrale Frage ist auch inwieweit China, das sich bisher nicht gegen Russland stellt, einen Importstopp der EU auf russische Öl- und Gaslieferungen abfedern würde. Allerdings gilt das für den infrastrukturabhängigen Handel mit Gas nur bedingt. Es gibt keine Leitungskapazitäten für westsibirisches Erdgas nach China, und Russland hat die existierenden Flüssiggasterminals in Sibirien beschränkt. Obwohl für Erdöl ein Weltmarkt existiert, sind Umgehungsgeschäfte auch hier nicht ganz einfach. Das zeigt sich am so genannten Brent-Ural-Spread, der aktuell bei circa 18 US-Dollar pro Fass liegt.

Kostspielig für alle Konfliktparteien wäre auch ein vollständiger Ausschluss Russlands aus dem internationalen Zahlungsverkehr SWIFT. Diese Maßnahme würde den reibungslosen Waren- und Zahlungsverkehr der russischen Wirtschaft mit dem Ausland deutlich erschweren und wäre mit massiven finanziellen Verwerfungen verbunden. Auch für die EU wäre es de facto fast unmöglich, ohne Umwege über andere Länder, legal Handel mit Russland zu treiben und die Handelsbeziehungen kämen vermutlich nahezu zum Erliegen. Ebenso könnten europäische Banken Forderungen gegenüber russischen Kundinnen nicht mehr bedienen. Diese Drohung erscheint äußerst wirksam, wenngleich Russland und China bereits ihre Pläne für ein alternatives Zahlungssystem verwirklichen. Es ist also eine Frage der Zeit, bis mit dem russischen System ein reibungsloser Zahlungsverkehr über die Landesgrenzen hinweg gewährleistet werden kann.

Die bereits implementierten Sanktionen umfassen kein vollständiges Abkoppeln der russischen Wirtschaft von SWIFT. Sie betreffen auch nicht die russischen Energieexporte. Mit diesen Maßnahmen kann der Westen weiterhin drohen. Sie würden die russische Wirtschaft stark treffen. Simulationen des WIFO und des Kiel Institut lassen für die lange Frist einen Schaden von circa 10% des russischen BIP erwarten. Doch auch in der EU wäre eine solche Maßnahme sehr schmerzhaft, vor allem in der kurzen Frist. Dies schränkt die Glaubwürdigkeit der Drohung ein. Die EU müsste einen Weg finden, ihre Entschlossenheit klar zu signalisieren. Was die Drohung hingegen stärkt, ist die bisher hohe Einigkeit innerhalb der EU und mit den Verbündeten, darunter die USA, Großbritannien, und asiatische Länder.

Hinweis: Eine kürzere Version des Beitrags erschien als Leitartikel in Heft 4 (2022) der Fachzeitschrift WiSt.