Bankenaufsicht und EZB: ein Update

Vor gut einem Jahr wurde hier über die Pläne für eine zentrale Bankenaufsicht in der Eurozone unter dem Dach der EZB berichtet. Seither ist vieles passiert, aber noch lange nicht alles geklärt, so dass sich an dieser Stelle ein Update anbietet.

Beginnen wir mit dem Positiven: Die Absurdität, auch kleine und kleinste Kreditinstitute über die EZB prüfen zu lassen, hat sich nicht durchgesetzt, sondern es erfolgte eine Konzentration auf derzeit rund 130 systemrelevante Banken. Unter dem Namen Single Supervisory Mechanism SSM wird die neue zentrale Bankenaufsicht durch die EZB vermutlich ab September 2014 tätig. Inhaltlich gelten dabei als Rahmenvorgaben:

• Einbezogen sind zwingend alle EURO-Staaten und auf freiwilliger Basis EU-Länder ohne EURO (letztere mit Recht wieder auszuscheiden).
• Die EZB übernimmt die direkte Aufsicht über eine Bank, deren Bilanzsumme größer als 30 Mrd. Euro oder größer als 20 % des BIP des jeweiligen Landes ist oder das Mittel des EFSF/ESM erhalten bzw. beantragt hat.
• Darüber hinaus ist die EZB insofern für alle Banken zuständig, als sie jederzeit die Aufsicht über jedes Kreditinstitut übernehmen darf.
• Für den SSM wird ein neues Governance-Systems installiert.
• Die Rolle der European Banking Authority EBA (u.a. regelmäßige Stresstests) wird neu geregelt.

Nach mehreren Debatten- und Verhandlungsrunden in verschiedenen Institutionen gab es am 22.5.2013 eine Annahme der zwischen Europarat, Europäischem Parlament und Europäischer Kommission ausgehandelten Texte durch das Europäische Parlament, die am 12.9.2013 final bestätigt wurde. Die formale Annahme durch den Europarat dürfte in diesen Tagen erfolgen. Dann steht neben den aus Basel III entwickelten Verordnungen und Richtlinien zu Kapitalanforderungen (CRR I und CRD IV) eine zweite Säule der geplanten Bankenunion zumindest konzeptionell bereit.

Allerdings fehlen noch andere „Säulen“ der Bankenunion und damit wird der positive Teil der Entwicklung verlassen und man kommt unversehens zum zumindest problematischen. Explizit betrifft dies momentan bindende Beschlüsse zu den Sanierungs- und Abwicklungsmechanismen für in Not geratene Kreditinstitute (Krisenmanagementrichtlinien/CMD) sowie die Einlagensicherungsrichtlinie (DGS). Beide hängen offensichtlich mit der zentralen Aufsicht zusammen, denn was passiert, wenn diese Aufsicht einen Krisenfall diagnostiziert? Dass sich insbesondere die deutschen Banken vehement dagegen wehren, ihre bestehenden Einlagensicherungsmassen in einen europäischen Verbund einzubringen, war bereits vor einem Jahr ebenso offensichtlich wie gerechtfertigt – umso erfreulicher, dass der damals ebenso erkennbare Rückhalt durch die Bundesregierung gegen entsprechende Bestrebungen nicht zuletzt von EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier bis dato gehalten hat. Immerhin dürften aus heutiger Sicht bisher angesammelte Gelder einer „EUROpäischen“ Vergemeinschaftung entgehen, was allerdings nicht unabhängig vom nunmehr anzusprechenden Gesichtspunkt dieses Themas bleiben wird.

In dem Maße, wie sich der Zugriff auf die bisherigen Reserven bestehender Einlagensicherungssysteme u.a. für die Banken in einigen südlichen Euro-Ländern verflüchtigt hat, wird nämlich die ohnehin wichtigste Unionsklammer für systemrelevante Banken in Not noch bedeutender: direkte Hilfen über den ESM ohne dabei das Defizit des jeweiligen Landes zu erhöhen. Obwohl dieser Aspekt nicht unmittelbar als „Säule“ der Bankenunion benannt wird, steht er mehr denn je im Zentrum der Diskussionen. Als Ratspräsident Herman van Rompuy im vergangenen Jahr als Ziel der Bankenunion adressierte, den „Teufelskreis zwischen Banken und Staatsanleihen zu durchbrechen“, hatte er fraglos insbesondere diesen Mechanismus im Sinn: Fällt die Hilfsverpflichtung eines Staates für seine maroden Banken weg, muss er sich weniger verschulden, seine Bonität und damit diejenige seiner Anleihen wird gestärkt, die damit ihrerseits wieder als Problem für die diese Anleihen haltenden Anleger – nicht zuletzt die systemrelevanten Banken des jeweiligen Landes – an Bedeutung verlieren. Die Bankenaufsicht kommt hier deshalb ins Spiel, weil deratige Hilfen ohne eine einheitliche supranationale Kontrolle nie auf den Weg gebracht werden könnte: Wenn überhaupt, kann die EURO-Gemeinschaft nur dann in Anspruch genommen werden, sofern eine von ihr autorisierte Institution die Voraussetzungen eines Eingreifens diagnostiziert hat.

Indessen erscheint die Teufelskreis-Formulierung insofern dreist, als sie nur eine Umetikettierung von Hilfen umschreibt, die uno actu eine Verkürzung der Haftungskette und damit eine Entkoppelung der Nationalstaaten von der Verantwortung für ihre systemrelevanten Banken definiert. Gleichzeitig wird zwar immer wieder betont, dass aus Anreiz- wie auch aus Fairnessgründen die Reihenfolge Eigentümer → Gläubiger → Einleger/Sparer (= durch Sicherungssysteme in bestimmter Höhe geschützte Gläubiger) → Nationalstaat → Staatengemeinschaft für das Einstehen von Verlusten systemrelevanter Banken aufrecht erhalten, wenn nicht gar gestärkt werden soll, aber was soll dann die direkte Rekapitalisierung zur „Durchbrechung des Teufelskreises“? Der Laie staunt und der Fachmann wundert sich, aber die Politik bemüht sich weiter unverdrossen um die Quadratur des Kreises.

Was macht bei alledem die EZB? Sie fügt sich in die neue und ungeliebte Funktion, nicht ohne Vorsorge für die eigene Position und Reputation zu treffen. Dabei geht es weniger um die ca. 1.000 Fachleute, die so schnell wie möglich rekrutiert werden müssen, sondern mehr um den Schwarzen Peter, den ihr bisher zuständige nationale Aufsichtsbehörden hinsichtlich der Entscheidung über etwaige Zwangsmaßnahmen zuschieben könnten. Daher ist der nächste Stresstest für systemrelvante Banken nicht nur eine Fortsetzung seiner nicht gerade besonders erfolgreichen Vorgänger, sondern auch eine Eingangsprüfung dieser Institute, bevor sie im nächsten Herbst der unmittelbaren Aufsicht durch die EZB unterstellt werden. Entsprechend dürfte dieser Stresstest deutlich härter ausfallen, weil die Verantwortlichen in Frankfurt viel lieber vorab die Spreu vom Weizen trennen und sich das spätere Daumensenken in bis dahin unerkannten Problenfällen tunlichst ersparen wollen. Jedenfalls liegen die Interessen bei dieser Ausgabe des Stresstests nicht einheitlich in einer Vermeidung der Offenlegung vormals unentdeckter Gefahrenherde.

Aus heutiger Sicht bleibt letztlich unklar, was mit den Durchfallern im Stresstest geschieht und welchen Sanktions- und Hilfsmechanismen sie wie auch später von der EZB identifizierte Problembanken ausgesetzt werden. All die schönen Titel und Begriffe müssen mit konkreteren Inhalten unterlegt werden, was schon an sich nicht einfach ist und unter dem selbst auferlegten Zeitdruck Mängel geradezu heraufbeschwört. Deutschland sollte sich also nicht zu früh freuen, einer überbordenden Vergemeinschaftung von Bankenrisiken bislang getrotzt zu haben. Solange der Teufel, der im Detail steckt, nicht ausgetrieben ist, besteht noch kein Grund zum Feiern eines soliden europäischen Finanzfundaments.