Wie kann man die Armutsmigration steuern?

1. Problem: Überschussmigration

Seit dem 1. Januar gilt nun auch für Bulgaren und Rumänen die volle Binnenmarktfreiheit der Bewegung und Niederlassung innerhalb der EU. Ohne genau zu wissen, in welchem Ausmaß diese neue Freiheit zur Migration von Bulgaren und Rumänen nach Deutschland führen wird, kann man grundsätzlich sagen, dass aus ökonomischer Sicht diese Arbeitskräftewanderungen für die EU insgesamt von Vorteil sind, wenn die Migranten in Deutschland einen Lohn erhalten, der über dem Verlust an Wertschöpfung in den Herkunftsländern und unter dem Gewinn an Wertschöpfung in Deutschland liegt und wenn sie die objektiven und subjektiven Wanderungskosten selbst tragen. Die Vorteilhaftigkeit dieser Arbeitskräftemigration ist jedoch dann eingeschränkt bzw. gar nicht gegeben, wenn sie aufgrund von verzerrten Anreizen zur Migration ausgelöst werden. Gemeint sind Anreize, die nicht aus dem internationalen Produktivitäts- und Lohngefälle ableitbar sind, sondern z. B. aus internationalen Unterschieden zwischen steuerfinanzierten Sozialleistungssystemen, wie sie ja zwischen Bulgarien und Rumänien einerseits sowie Deutschland andererseits bestehen. Sozialsystembedingte Anreizverzerrungen führen dann zu Arbeitskräftewanderungen, die die ökonomisch optimalen Arbeitskräftewanderungen übersteigen und die man deshalb auch als Überschussmigration bezeichnen kann. Überschussmigration ist nicht nur allokativ suboptimal, sie belastet zudem die Sozialsysteme in den Zuwanderungsländern.

Aus diesem Grunde gilt es, Armutswanderungen in Form von Überschussmigration möglichst weitgehend einzuschränken. Für manche liegt es zunächst nahe, dies über die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit in der EU bewirken zu wollen. Im Rahmen der vier Freiheiten des Binnenmarktes spielt jedoch die Bewegung von Personen – neben denen von Waren, Dienstleistungen und Kapital – mit Recht eine herausragende Rolle. Unter dieser Prämisse gilt es, Alternativen zu durchdenken, die das Problem der sozialsystembedingten Überschussmigration einer ökonomisch effizienten Lösung zuführen.

Welche Alternativen bieten sich an? Bevor wir einzelne Alternativen analysieren, sei betont, dass zunächst die EU-rechtlichen Dimensionen ausgeblendet werden. Die EU-rechtliche Prüfung ist dann wichtig, wenn die Frage der Realisierbarkeit einer Lösung zu beantworten ist. Die hier zunächst auf das ökonomische Räsonnement konzentrierte Analyse rechtfertigt sich durch die Erkenntnis, dass aufgrund der EU-Erweiterungspolitik die Heterogenisierung der EU voranschreitet und sich das Datenumfeld der zukünftigen Entwicklung der EU verändert mit der Folge, dass in vielen Bereichen – z. B. im europäischen koordinierenden Sozialrecht – nicht nur Übergangsregelungen, sondern auch dauerhafte Umgestaltungen notwendig werden. Die Erfahrung zeigt im Übrigen, dass das, was ökonomisch nicht trägt, auch rechtlich und politisch dauerhaft nicht von Bestand ist. Es gilt deshalb zu erkennen, dass das innerhalb der EU praktizierte Beschäftigungslandprinzip bei den Sozialversicherungen bzw. Wohnsitzlandprinzip bei den steuerfinanzierten Transfers das Problem der verzerrten Wanderungsanreize geradezu herausfordert. Deshalb müssen alternative Arrangements diskutiert werden.

2. Harmonisierung der EU-Sozialsysteme

Wenn man, wie manche politischen Protagonisten dies vorschlagen, die nationalen Sozialsysteme in der EU harmonisierte, gäbe es natürlich keine anreizverzerrte Überschussmigration. Aber hier tritt sofort die Frage nach dem Harmonisierungsniveau auf. Eine Harmonisierung z. B. auf deutschem Niveau wäre für Bulgarien und Rumänien (und den meisten anderen EU-Mitgliedern) nicht finanzierbar und würde deren ökonomische Entwicklung abwürgen. Eine Harmonisierung auf bulgarischem oder rumänischem Niveau wäre für Deutschland (und die meisten anderen EU-Mitglieder) nicht akzeptabel, weil sie einer Abschaffung der gegenwärtigen Sozialpolitik gleichkäme. Aber selbst wenn Zwischenlösungen angestrebt würden, gilt nach wie vor, dass transnational-administrative Harmonisierung dem Subsidiaritätsprinzip fundamental widerspricht und stets die national unterschiedlichen Traditionen und gegenwärtigen sowie zukünftigen Präferenzen der Bürger missachtet. Es entstehen hohe Heterogenitätskosten der Harmonisierung. Damit scheidet die Harmonisierungslösung zur Überwindung der Überschussmigration grundsätzlich aus, aber trotzdem geht die offizielle EU-Politik immer weiter in Richtung „offene Koordinierung“ des europäischen Sozialrechts, was immer das im Konkreten an Harmonisierung beinhaltet.

3. Herkunftslandprinzip

Hier geht es um den Vorschlag, das Niveau aller oder einzelner Sozialleistungen nicht an dasjenige des Beschäftigungs- bzw. Wohnsitzlandes zu binden, sondern an das des Herkunftslandes. Damit würden alle zugewanderten Arbeitnehmer aus EU-Staaten grundsätzlich wie entsandte Arbeitnehmer behandelt, die nach geltendem Recht arbeits- und sozialrechtlich in ihren Herkunftsländern (zumeist mit zeitlicher Begrenzung) eingegliedert bleiben.

Das Herkunftslandprinzip kann in zweierlei Formen realisiert werden: Das Herkunftsland gewährt den Wanderarbeitnehmern die relevanten Leistungen gemäß seinem Niveau oder das Beschäftigungs- bzw. Aufenthaltsland gewährt die Leistungen entsprechend dem Niveau des Herkunftslandes. Beide Alternativen erfüllen den Zweck, Produktionseffizienz durch Verhinderung sozialleistungsbedingter Überschusswanderungen zu gewährleisten. Man muss natürlich auf die notwendigen anreizverträglichen grenzüberschreitenden administrativen Regelungen im Rahmen der Amtshilfe hinweisen.

Die Einführung des Herkunftslandprinzips enthält darüber hinaus eine Reihe von Detailproblemen, von denen hier z. B. die Gewährung von Sozialhilfe- bzw. Hartz IV-Leistungen in Deutschland erwähnt werden soll. Gemäß Bundessozialhilfegesetz soll dem Empfänger ein menschenwürdiges Leben gewährleistet werden, das am sog. sozio-konventionellen Existenzminimum in Deutschland orientiert ist. Der Rechtsanspruch darauf steht unterschiedslos Deutschen und Ausländern zu. Dieser Anspruch ist also mit einer Differenzierung gemäß Herkunftsland und Beschäftigungsland im Sozialhilfeniveau grundsätzlich nicht vereinbar. Die Einführung des Herkunftslandprinzips würde hier aber Differenzierung verlangen.

Weitere Probleme praktischer Art beinhaltet das Herkunftslandprinzip, die z. B. in der Frage nach der Durchsetzungsmöglichkeit der Ansprüche des Herkunftslandes an den Migranten im Ausland in Bezug auf seine Versicherungsbeiträge liegen. Darüber hinaus beseitigt das Herkunftslandprinzip nur die Sozialmigration aufgrund der Umverteilung in den Sozialversicherungen. Eine Beschränkung der Migranten in der Nutzung der im Zielland angebotenen öffentlichen Güter gemäß den Gegebenheiten im Herkunftsland bzw. der Empfang vom Herkunftsland selbst ist im Regelfall gar nicht möglich. Aber alle diese (und weitere) Detailfragen sollten den Blick für die Fruchtbarkeit einer möglichen Fokussierung auf das Herkunftslandprinzip nicht trüben.

So hat z. B. der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen bereits 2001 die Anwendung des Herkunftslandprinzips wenigstens als Übergangslösung für alle Zuwanderer aus EU-Staaten nach Deutschland vorgeschlagen („Integrationsprinzip mit Karenzzeit“, „Prinzip der verzögerten Integration“). Die Ansprüche der Zuwanderer auf Inklusion in das nationale Sozialsystem des Beschäftigungslandes werden mithin zeitlich außer Kraft gesetzt. Hinter dieser zeitlichen Begrenzung steht u. a. die Überlegung, wie der Saldo der fiskalischen Bilanz in Bezug auf die gesamten Leistungen und Finanzierungsbeiträge eines durchschnittlichen Zuwanderers aussieht.

Aus Studien des Ifo-Instituts des Jahres 2001 ergab sich, dass erst ab 20 bis 25 Jahren die Zuwanderer per Saldo mehr an die Institutionen des Beschäftigungslandes zahlten als sie bekamen. Diese Zeitspanne mag sich inzwischen verkürzt haben. Wichtig ist nur zu erkennen, dass es offenbar eine Zeitspanne gibt, innerhalb derer die Zuwanderer als Nettoempfänger von Staatsleistungen eine Migrationsprämie bekommen, die eine Einkommensumverteilung von Einheimischen zugunsten von Zuwanderern beinhaltet.

Der dahinter stehende Zusammenhang ist folgender: Die meisten Zuwanderer erhalten zunächst – sei es, weil sie weniger qualifiziert sind, oder weil sie unterhalb ihrer Qualifikation beschäftigt werden – ein unterdurchschnittliches Einkommen und zahlen entsprechend keine oder niedrigere Steuern, partizipieren aber in voller Höhe an den steuerfinanzierten Staatsleistungen (Schulen, Verkehrsinfrastruktur, öffentliche Verwaltung u. ä.). Erst mit zunehmender Aufenthaltsdauer wachsen die Migranten in das durchschnittliche Einkommensniveau der Inländer hinein, so dass erst nach einer gewissen Zeitspanne der fiskalische Saldo ausgeglichen ist. Bis dahin sind die Zuwanderer mithin Nettoleistungsempfänger, woraus der erhöhte Migrationsanreiz mit der entsprechenden Überschussmigration entsteht.

Für Migranten, denen die Übergangszeit zum (individuellen)fiskalischen Saldoausgleich, der den Übergang vom Herkunfts- zum Beschäftigungslandprinzip für sie ermöglicht, zu lang ist, könnten Wahlmöglichkeiten angeboten werden, die Übergangszeit durch Zahlung eines pauschalen Abgeltungsbetrages nach freier Wahl und individueller Dringlichkeit zu verkürzen oder ganz abzudingen.

Aus ökonomischer Sicht entspricht das Herkunftslandprinzip für den Arbeitsmarkt dem Ursprungslandprinzip für den Gütermarkt auf Basis des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung (mutual recognition), also des Fundamentalprinzips für den grenzüberschreitenden Warenaustausch innerhalb der EU. Das Ursprungslandprinzip für den Wettbewerb auf den Gütermärkten zu postulieren impliziert geradezu das Herkunftslandprinzip auf den Arbeitsmärkten, weil ja importierte Güter auf Basis der Arbeits- und Sozialbedingungen der jeweils exportierenden Länder produziert worden sind, die Güter selbst inkorporieren mithin die Herkunftslandbedingungen ihrer Entstehung. Der Unterschied zwischen beiden Prinzipien ist nur folgender: Beim Herkunftslandprinzip konkurrieren die Arbeitnehmer mit ihren unterschiedlichen Arbeits- und Sozialbedingungen direkt und sichtbar innerhalb eines Landes, während sie dies indirekt und weniger sichtbar beim Ursprungslandprinzip über den Güterwettbewerb tun. Zwischen beiden Prinzipien liegen also u. a. räumliche Distanzen und Transportkosten. Auf offenen und globalisierten Märkten entsprechen Ursprungs- und Herkunftslandprinzip gleichermaßen dem grenzüberschreitenden Wettbewerb institutioneller Arrangements.

4. Wohnsitzlandprinzip

Das Wohnsitzlandprinzip gilt in der EU für nicht erwerbstätige Personen, die den Erwerbstätigen gleichgestellt sind: Rentner, Studenten, Familienangehörige u. ä. Die Anwendung dieses Prinzips ist zur Vermeidung der Überschussmigration nicht sinnvoll, wenn sich die Sozialsysteme von Wohnsitzland und Herkunftsland erheblich unterscheiden, weil es die Sozialsystemarbitrage geradezu herausfordert. Bei Pendlern wird das Wohnsitz- mit dem Herkunftsland zumeist übereinstimmen, so dass hier wieder das Herkunftslandprinzip relevant wird. Das wichtigste Argument gegen das Wohnsitzlandprinzip sollte klar herausgestellt werden: Wenn und da es auch für Sozialhilfe-, Hartz-IV-, Kindergeld- und weitere Transferempfänger gilt, gibt es einen besonderen Anreiz für Sozialsystem- und damit Überschussmigration. Die Debatte in Deutschland über die sozialsystemschädlichen Anreize für Armutseinwanderer hat hier ihren harten Kern. Sie wird dadurch befeuert, dass die Sozialgerichtsrechtsprechung in Deutschland uneinheitlich ist, oft genug diffus als Richterrecht mit zunehmend sozial-ideologischer Umkränzung  erscheint und zudem nicht klar ist, ob und in welcher Weise das deutsche Recht mit EU-Recht übereinstimmt. Die neuerlichen diesbezüglichen Verlautbarungen der EU-Kommission mit der Empfehlung zur jeweiligen Einzelfallprüfung sorgen hier nicht für Klarheit.

5. Clubtheoretischer Ansatz

Die Differenzierung zwischen den aufgezeigten unterschiedlichen Prinzipien der Abgrenzung von Migrantenansprüchen führt unmittelbar in die ökonomische Theorie der Clubs, die wegen ihrer analytischen Prägnanz  und langfristigen ordnungspolitischen Relevanz zwar in der Wissenschaft der Institutionenökonomie, aber in Deutschland und der EU weder in der praktischen Politik noch in der angewandten Rechtsprechung bisher einen beachtenswerten Resonanzboden gefunden hat. Zuwanderer lassen sich definieren als Neumitglieder eines nationalen (oder regionalen oder funktionalen) Clubs. Die Aufnahme eines Neumitgliedes lohnt sich für einen Club dann, wenn dessen Beitrittsgrenzkosten den Beitrittsgrenznutzen nicht überschreiten. Analoges gilt für das beitretende Mitglied. Auf das Migrationsproblem übertragen bedeutet dies folgendes: Wenn die zuwandernden Arbeitnehmer als Neumitglieder im „Club Deutschland“ innerhalb des „Clubs EU“ für eine bestimmte Übergangszeit einen fiskalischen Negativ-Saldo erzeugen, dann müsste man zur Vermeidung der Überschussmigration dementsprechend einen jährlichen zusätzlichen „Clubbeitrag“ in Höhe dieses Saldos von jedem Zuwanderer erheben, um den Negativsaldo auszugleichen. Dies könnte in Form einer Kopfsteuer (poll tax) für Immigranten oder eines anderen (z. B. Humanvermögens-) Beitrags, der dieselben Wirkungen hat, geschehen, der sozusagen das „Eintrittsgeld“ für die Club-Mitgliedschaft darstellt. Die Axiomatik der Zuwanderungsphilosophie der Einwanderungsländer Kanada, USA, Neuseeland, Australien und anderer Staaten basiert auf diesem clubtheoretischen Ansatz und ist ziemlich erfolgreich.

Entspräche nun die Höhe dieser Steuer der Niveaudifferenz zwischen den Sozialleistungen im In- und Ausland, d. h. dem Umfang der Migrationsprämie, dann gäbe es keinen Anreiz zur Überschussmigration. Die Steuer hätte dann denselben Steuerungseffekt wie die Einführung des Herkunftslandprinzips. Wenn die offizielle EU-Politik in Eintracht mit der EU-Rechtsprechung eine solche pretiale Lenkung der Migration als einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot innerhalb der EU interpretiert, so ist dies ökonomisch absurd, denn die mit der pretialen Lenkung verbundene Differenzierung zwischen Insidern und Outsidern eines Clubs ist der Preis für die Verhinderung von sozialer Überschussmigration, deren Preis wiederum in anreizperverser wohlstandsmindernder Umverteilung besteht, die es zu verhindern gilt.

6. Fazit

Die aktuelle Debatte in Deutschland über Armutsmigration – vor allem aus Bulgarien und Rumänien – muss entemotionalisiert und mit rationalen Argumenten geführt werden. Es gilt herauszustellen, dass die freie Bewegung von Menschen innerhalb der EU ein hohes Gut ist, das grundsätzlich wohlstandsmehrend wirkt. Wenn aber verzerrte Anreize in Bezug auf Sozialsystemarbitrage bestehen, die die Wanderungsbewegungen überhöhen, dann entsteht Überschussmigration, die allokativ nicht effizient ist und die die Sozialsysteme der Zuwanderungsländer über Gebühr belastet. Der Abbau der Überschussmigration gelingt nicht durch Harmonisierung der Sozialsysteme innerhalb der EU und auch nicht durch die Beibehaltung des Wohnsitzlandprinzips. Vielmehr ist, bei allen schwierigen aber lösbaren Details der Implementierung, die Einführung des Herkunftslandprinzips auf Basis clubtheoretischer Überlegungen das ordnungspolitisch bestgeeignete Arrangement zur Reduzierung bzw. Verhinderung von Überschussmigration. Es mag sein, dass diese Lösung unter der Prämisse weitgehender Beachtung politischer Durchsetzbarkeit und nur marginaler Verletzung des gegenwärtigen EU-Gemeinschaftsrechts kurzfristig als nicht realisierbar gilt. Aber man muss die lange Frist im Auge haben: Die Globalisierung zeigt, dass die clubtheoretisch angelegten migrationsrelevanten Selektionskriterien von Nationen und Integrationsräumen außerhalb der EU zunehmend den Kriterien des Herkunftslandprinzips entsprechen. Im internationalen Institutionenwettbewerb wird sich auch die EU daran messen lassen müssen.