Ordnungspolitischer Kommentar
Luxemburg Leaks und Panama Papers
Chancen auf eine europäische Antwort?

Die jüngsten Enthüllungen der Panama-Papers sowie der Prozessauftakt gegen die Whistleblower der Luxemburg-Leaks haben der gesellschaftlichen Diskussion über Ge­winnverlagerung neuen Auftrieb gegeben. Im Zuge der Debatte nimmt auch der Vorwurf zu, dass innerhalb der EU einige Mitgliedstaaten unter Nutzung des Gemeinschaftsrechts eine Erosion der Körperschaftsteuereinnahmen aus Unternehmensgewinnen forcieren.

Geordneter Steuerwettbewerb als Ziel

Steuerwettbewerb per se ist nicht negativ. Im Gegenteil, kommt dem Wettbewerb unterschiedlicher Staaten und Gebietskörperschaften doch eine zentrale Rolle bei der Disziplinierung staatlichen Handelns zu. Auf breite Akzeptanz stößt steuerlicher Wettbewerb aber nur, wenn er allgemeinverbindlichen Regeln folgt, die eine individuelle Vorteilsnahme bestmöglich begrenzen. Ein zentrales Prinzip der länderübergreifenden Unternehmensbe­steue­rung ist daher, Gewinne am Ort ihrer Erwirtschaf­tung zur Versteuerung zu bringen. Ein gängiger theoreti­scher Begründungsansatz für dieses Ziel ist, dass Unter­nehmen bei der Erwirtschaftung von Gewinnen durch den Rück­griff auf ausgebildete Fachkräfte, Infrastruktur usw. auf ein öffentliches Gut in einem Land zurückgreifen und daher auch an dessen Bereitstellungskosten beteiligt wer­den sollten. Mehrere Mitgliedstaaten sehen dieses Prinzip durch gezielte Gewinnverlagerung innerhalb und außer­halb der EU zunehmend verletzt.

Steigbügelhalter Zins- und Lizenzgebührenrichtlinie

Die Regelungen der europäischen Zins- und Lizenzgebührenrichtlinie nehmen eine zentrale Stellung bei der Gewinnverlagerung von Unternehmen in Europa ein. Ziel dieser Richtlinie aus 2003 war es, steuerliche Hindernisse bei grenzüberschreitenden konzerninternen Zahlung von Zinsen und Lizenzgebühren zu beseitigen. Sofern ein Unternehmensteil in einem Mitgliedsland durch die Nut­zung von Lizenzen oder Kreditlinien eines anderen Unternehmensteils Gewinne erzielt, so werden die resultie­renden Gewinne im Mitgliedsland des lizenz- oder kreditgebenden Unternehmensteils versteuert. Innerhalb der EU verzichten die Mitgliedstaaten also fortan auf die zuvor übliche Quellenbesteuerung von Lizenzausgaben oder Zinszahlungen ihrer ansässigen Unternehmen.

Strategische Steuerplanung als Folge

Auf Grundlage dieser Richtlinie haben Unternehmen Konstrukte zur Steuerminderung durch die Ausgestaltung konzerninterner Verrechnungspreise entwickelt. Als ein Steuermodell hat sich die Verschie­bung von Lizenzen und Lizenzgebühren innerhalb von Unternehmensteilen eines Konzerns etabliert. Übliche Praxis ist, dass eine Unternehmenseinheit in einem steu­ergünstig gelegenen Mitgliedstaat Lizenzen, beispiels­weise zur speziellen Röstung von Kaffeebohnen, an Kon­zernteile in anderen Mitgliedstaaten ver­kauft. Aus Unternehmensperspektive entspricht der Kauf­preis der Lizenz im Idealfall der Höhe der in den anderen Mitgliedstaaten erzielten Gewinne. Ein beliebtes Zielland zur Bündelung der europaweiten Kon­zerngewinne sind gegenwärtig die Niederlande, die mit vielen Nicht-EU Staaten Steuerabkommen für Lizenzgebühren abgeschlos­sen haben. Sofern die niederländische Konzerneinheit die in Europa weiterverkaufte Lizenz ihrerseits von einer Konzerneinheit in einem steu­ergünstigen Drittland zum Gegenwert (eines Teils) der gebündelten europäischen Konzerngewinne einkauft, können die Gewinne unter geringer Abgabenlast ins EU-Ausland abfließen. Alterna­tiv bieten die Niederlande in Verhandlungslösungen at­traktive Steuersätze an, wenn Unternehmen die Gewinn­versteuerung direkt vor Ort vorziehen. Eine teilweise noch attraktivere Gewinnver­steuerung bot sich in Luxem­burg. Ebenfalls unter Nut­zung der Richtlinie nahmen europäische Konzernteile (teure) Kredite bei einer Luxemburgischen Konzernein­heit in Anspruch, um die jeweils in den Mitgliedstaaten erzielten Gewinne zu verringern. Nach Absprache mit der Finanz­verwaltung musste in Luxemburg nur ein Bruchteil der erzielten Zinsgewinne versteuert werden.

Problem konzerninterne Verrechnungspreise

Die Beispiele zeigen, dass konzerninterne Verrech­nungs­preise eine zentrale Rolle bei der Gewinnverlage­rung spielen. Ein vermeintlich naheliegender Ansatz wäre es daher, verzerrte Verrechnungspreise in der Steuerprü­fung auf Basis des bestehenden „Fremdvergleichsgrund­satzes“ zu unterbinden. Der Fremdvergleichsgrundsatz besagt, dass der Verrechnungspreis dem Marktpreis ent­sprechen soll, also dem Preis, der bei einem Geschäft mit unabhän­gigen Dritten zu zahlen wäre. In der praktischen Steuer­prüfung ist die Umsetzung dieses Grundsatzes aber re­gelmäßig unmöglich, da es häufig keinen vergleichba­ren Marktpreis für (vermeintlich zu hoch angesetzte) im­mate­rielle Vermögenswerte oder Risikoprämien gibt. Mit­gliedstaaten beklagen zudem, dass der EuGH Bean­stan­dungen von Verrechnungspreisen regelmäßig als Eingriff in die Kapital- und Niederlassungsfreiheit ausgelegt hat. Als ein Lösungsweg wird daher die gezielte Änderung der Lizenzgebührenrichtlinie diskutiert. Ein Vorschlag ist, dass Lizenzgebüh­ren künftig nur noch in dem Maße abzugsfähig wären, wie ihnen im Land des lizenzhalten­den Unternehmens­teils tatsächliche F&E-Aufwendungen gegenüberstehen.

Eine konsolidierte Körperschaftsbesteuerung … 

Aufgrund der schwierigen Definition von marktgerechten Verrechnungspreisen zielt die von der europäischen Kommission bevorzugte Lösung der schrittweisen Ein­führung einer konsolidierten Körperschaftsbesteuerung (GKKB) darauf ab, ab einer bestimmten Unternehmens­größe Verrechnungspreisen in der EU die Relevanz bei der Gewinnerermittlung zu nehmen. Die GKKB sieht eine dreistufige Gewinnermittlung vor. Zunächst soll jede Konzerneinheit ihr steuerliches Ergebnis, also ihren Ge­winn oder Verlust, nach einheitlichen Regeln ermitteln. Anschließend sollen alle Teilergebnisse bei der Muttergesellschaft zu einem Konzernergebnis konsolidiert wer­den. In einem letzten Schritt soll der Gewinn auf alle Mitgliedstaaten aufge­teilt werden, in denen das Unter­nehmen tätig war. Die Mitgliedstaaten können den auf sie entfallenden Ge­winnanteil dann mit dem jeweiligen nationalen Körperschaftssteuersatz versteuern, sodass weiterhin Raum für einen gewünschten Steuerwettbe­werb bliebe. Ein Aufteilungsschlüssel soll aber gewähr­leisten, dass Gewinne im Idealfall dort versteuert werden, wo sie tatsächlich erwirtschaftet wurden. Zur Diskussion steht ein Schlüssel, der die Aufteilung des Konzernge­winns entsprechend der drei gleichgewichteten mikro­ökonomischen Faktoren Um­satz, Arbeit und Vermögen vorsieht. Es soll für jeden Mitgliedstaat bestimmt werden, wieviel die nationalen Unternehmenseinheiten zum Ge­samtumsatz beigetragen haben und welchen Anteil die nationalen Einheiten an den Gesamtaufwendungen des Konzerns für die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital getragen haben. Maßgeblich für die Zurechnung des Um­satzes wäre bei Waren der Bestimmungsort und bei Dienstleistungen der Ort, an dem die Leistung erbracht wurde. Beim Faktor Arbeit soll einerseits die Lohnsumme und andererseits die Anzahl der Beschäftig­ten herangezo­gen werden. Als Vermögen würde das ge­samte Sachanla­gevermögen berücksichtigt. Immaterielle Vermögens­werte sollen, auch aufgrund der leichten Transferierbarkeit, nicht berücksichtigt werden.

… könnte einen Teil des Problems lösen.

Tatsächlich könnten Verrechnungspreise bei Anwendung der konsolidierten Körperschaftsbesteuerung nicht mehr zur strategischen Gewinnverlagerung genutzt werden, da sich die gewählten, unternehmensinternen Verrechnungs­preise im konsolidierten Unternehmensergebnis gegen­seitig aufheben und die Höhe der Verrechnungspreise keinen der drei Faktoren des diskutierten Verteilungs­schlüssel beeinflussen würde. Kritiker befürchten jedoch, dass dann die gezielte Beeinflussung der Faktoren des Vertei­lungsschlüssels zur Gewinnverlagerung genutzt werden könnte. Für den Faktor Umsatz ist diese Kritik teilweise berechtigt. Grundsätzlich würde der Umsatz-Faktor im Verteilungsschlüssel die Konzerngewinne den Staaten zuteilen, in denen die Waren schließlich auf den Markt gebracht werden. Wenn aber Umsätze in einem Land erfolgen, in dem das Unternehmen nicht vertreten ist, würden solche Umsätze dem Versandstaat zugeordnet und unterlägen so der direkten strategischen unternehme­rischen Steuerbarkeit. Denkbar wäre, dass ein Unterneh­men den überwiegenden Teil der Wertschöpfung (z.B. Entwicklung und Produktion) in Land A erzielt und Land B ausschließlich zum europaweiten Endversand nutzt. Durch diese Aushebelung des Bestimmungsortsprinzips dürften hier die tatsächliche Gewinnerwirtschaftung und die formelbasierte Gewinnzuteilung deutlich abweichen. Eine formelbasierte Zuteilung wird daher immer nur eine Annäherung beim Versuch sein, Gewinne dort zur Versteuerung zu bringen, wo sie erwirtschaftet werden.

Ausblick: Kein zeitnaher Konsens in Sicht

Die konsolidierte Körperschaftssteuer würde den strategischen Raum für Gewinnverlagerungen in der EU deutlich beschneiden. Und genau das ist eine der größten Hürden bei ihrer Umsetzung: Da mit einem wirksamen Instru­ment zwangsläufig verteilungspolitische Auswirkungen verbunden sind, leisten mehrere Mitgliedstaaten beharrli­chen Widerstand. Aufgrund der bei Steuerfragen erfor­derlichen Einstimmigkeit im Rat ist eine zeitnahe Umset­zung nicht in Sicht. Einseitige nationale Lösungen wie beanstandete Verrechnungspreise oder die Wiedereinfüh­rung eines Quellensteuerabzugs auf Lizenz- und Zinsaus­gaben stoßen beim bestehenden Vertragswerk wiederum schnell an europarechtliche Grenzen. Letztlich bleibt die (ernüchternde) Erkenntnis, dass eine weitreichende Ein­dämmung von Gewinnverlagerungen einen europäischen Konsens erfordert, unabhängig davon, ob am Ende eine Anpassung der Lizenzrichtlinie oder eine konsolidierte Körperschaftsbesteuerung steht. Zeitnahe Lösung unge­wiss…

Hinweis: Dieser Text ist zugleich als Ausgabe Nr. 05/2016 der Reihe Ordnungspolitischer Kommentar des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln und des Otto-Wolff-Instituts für Wirtschaftsordnung erschienen.