Eine oftmals wiederkehrende und mit großen Aufschreien begleitete Debatte bekam jüngst wieder großen Raum in den Medien: Die Gründung einer Bundesautobahnengesellschaft mit folgender Teilprivatisierung als Teil, oder auch Folge, der Neustrukturierung der Bund-Länder-Beziehungen. Hierbei hat insbesondere die Teilprivatisierung der Autobahnen, wobei dieser Vorschlag nach kürzester Zeit wieder zurückgenommen wurde, zu heftigen öffentlichen Protestbekundungen geführt. Diese Protestbekundungen sind sicherlich zum Teil durch eine große aktuelle Privatisierungsskepsis bedingt, die sich auch in den Bestrebungen einzelner Länder wiederfindet Infrastruktur wieder grundsätzlich in staatliche Hand zu überführen. Ein prominentes Beispiel hierfür sind die Hamburger Stromnetze. Ebenso wird auch nach dem rot-rot-grünen Landes-Koalitionsvertrag erwogen, dem Vorbild der Rekommunalisierung dieser Netze in Berlin zu folgen. Zusätzlich kam in der Debatte auch ein durchaus interessantes Argument auf, dass es effizienter sein könnte staatliche Finanzierungsinstrumente zu nutzen, anstatt teures privates Kapital hinzuzuziehen. Diese potentielle Kritik wiegt schwer, da es erklärtes Ziel ist, durch private Beteiligung Effizienzgewinne zu generieren. Um eine Einordnung dieser geplanten und verworfenen Teilprivatisierung durchzuführen wird folgend ein wichtiger Aspekt – wenngleich nicht primär der Finanzierungsaspekt- der Effizienzfragestellung mit Hilfe der ökonomischen Theorie herausgearbeitet.
Analyse mit Hilfe der Theorie der Verfügungsrechte
Für die erwogene und verworfene Bundesautobahnengesellschaft bietet sich eine Analyse mit Hilfe der Theorie der Verfügungsrechte an.[1] Verfügungsrechte, also das Recht über ein Gut, z.B. eine Firma und ihr Verhalten schlussendlich zu bestimmen[2], werden überall dort wichtig, wo es die unvollständige Möglichkeit der vertraglichen Absprache zwischen zwei Parteien gibt. Anstatt eines Vertrags übernehmen dann diese Verfügungsrechte die vertragsleeren Teile. In der Literatur wird z.B. von Hart, Schleifer und Vishny (1997) diese Methodik zur Analyse der effizienten Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen, hier entweder durch eine private oder staatliche Firma genutzt. Sie leiten aus der Theorie ab, dass es zwar im produktiven Sinne effizienter ist, Dienstleistungen durch private Unternehmen erbringen zu lassen, schränken aber ein, dass, wenn diese Leistung komplex und schwierig kontrahierbar ist, eine private Erbringung dazu führen kann, dass diese Dienstleistung zwar effizient, aber im Hinblick auf Qualität nicht hochwertig genug erbracht wird. Hier kann eine öffentliche Bereitstellung, d.h. das Sicherstellen der öffentlichen Verfügungsrechte durch das Einbehalten des Eigentums an der Infrastruktur, ggf. eine hinreichend hohe Qualität gewährleisten. So ist es für eine grundsätzliche Entscheidung bzgl. der eigentumsrechtlichen Struktur der Autobahnen, und somit über die Verteilung der Verfügungsrechte, zuerst entscheidend, wie komplex und qualitätsabhängig der Betrieb ist. Es stellt sich die Frage: Lassen sich Verträge hinsichtlich der Qualität gut genug spezifizieren?
In der aktuellen Debatte der Bundesautobahnengesellschaft wurde eine Mischform, privat und staatlich gemeinsam, vorgeschlagen. Diese sogenannte Public-Private-Partnership zielt darauf ab, die Vorteile beider Welten zusammenzubringen. Zur Analyse muss man betrachten, wie nun die Entscheidungsprozesse geregelt sind, d.h. wer dominiert die Entscheidung und wie werden diese Entscheidungen beim Aufkommen von unterschiedlichen Interessen gelöst. Es ist nicht sehr schwierig sich vorzustellen, dass die Entscheidungsfindung komplexer wird und zusätzlich mit Konflikten und möglichen Kontrahierungsproblemen zusammenfällt. Wenn nun, a) die möglichen Probleme noch weniger vorab kontrahierbar sind und b) die Verfügungsrechte nicht mehr klar definiert, zugewiesen oder nutzbar sind, besteht die große Wahrscheinlichkeit, dass man, anstatt die Vorteile beider Welten zu nutzen, in einer Situation der Nachteile beider Welten landet. Dies wird insbesondere der Fall sein, wenn öffentliche und private Akteure gleichberechtigt agieren sollen, und die jeweiligen Ziele (beispielsweise Kostensenkungen und Qualitätssteigerungen) konträr zueinander sind.
Empirische Evidenz und Schlussfolgerungen
Das diese Gefahr besteht, wird unter anderem in einer aktuellen empirischen Studie von Friese, Heimeshoff und Klein (2016) aufgezeigt, die sich insbesondere auf die oben genannte Literatur bezieht und als Untersuchungsgegenstand die Müllbeseitigung in Deutschland wählt. Wie von der Theorie vorhergesagt, bieten private Unternehmen die Müllbeseitigung effizienter an als Ihre staatlichen Pendants. Interessant ist allerdings, dass Kombinationen aus privaten und staatlichen Anbieter weniger effizient als rein staatliche Unternehmen sind. Die Entscheidung, die Bundesautobahngesellschaft nicht als privat-staatliche-Kooperation zu betreiben, scheint vor diesem Hintergrund, aus Effizienzgesichtspunkten, als durchaus plausibel und begrüßenswert. Allerdings ist dies nicht aus Angst vor privaten Betreibern per se, sondern durch mögliche institutionelle Schwierigkeiten, die wie aufgezeigt zu Ineffizienzen führen können, zu begründen. Tatsächlich hätte, von verfassungsrechtlichen Aspekten abgesehen, sowohl eine rein private als auch eine rein staatliche Bereitstellung im Sinne der Effizienz superior sein können. Dies hängt letztlich von der Kontrahierbarkeit der Leistungserbringung ab. Die zuerst vorgeschlagene Mischform hätte aber sicherlich einige schwierige Probleme in der innerbetrieblichen Entscheidungsfindung gehabt, die in mangelhafter Kontrahierbarkeit sowie unklaren Verfügungsrechten begründet lägen. Tatsächlich lassen sich nur Gefahren identifizieren, da eine Durchführung, aufgrund ihrer Ablehnung, nicht beobachtbar ist. Es ist nicht auszuschließen, dass diese Probleme lösbar gewesen wären und ggf. gelöst worden wären, aber die geringe Betrachtung dieser Fragestellungen in der öffentlichen Diskussion lassen hieran Zweifel aufkommen.
Literatur
Hart, O., A. Shleifer, und R. Vishny (1997). The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons. Quarterly Journal of Economics 112.4, pp. 1127 – 1161.
Friese, M., U. Heimeshoff, U. und G. J. Klein (2016). Property rights and transaction costs – The role of ownership and organization in German public service provision. IFG Arbeitspapier 173, Münster.
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[1] Vgl. die Diskussion in Friese, Heimeshoff und Klein (2016)
[2] Vgl. für eine ausführliche Definition http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Definition/verfuegungsrechte.html
- Mindestpreise für Lebensmittel - 4. Februar 2020
- Über Aufgaben und Grenzen moderner Industriepolitik - 26. Juni 2019
- Der Fall Google – 2. Runde - 29. September 2018