Mindestpreise für Lebensmittel

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Wenige Themen werden so emotional geführt wie die Preissetzung für Lebensmittel. Bauern, die über geringe Einkommen klagen, Konsumenten, die einfach keine höheren Preise für Lebensmittel zahlen wollen und Tiere, deren Wohl nach aller Wahrscheinlichkeit nicht immer an erster Stelle steht. Schnell werden in der öffentlichen Diskussion die Rollen klar verteilt (gute Landwirte, mächtiger Handel)[1], und es kommen politische Forderungen zur Regulierung, wie z.B. Mindestpreise im Handel auf, die eigentlich nicht mit dem typischen Ordnungsrahmen kompatibel sind.[2]

Diese Polarisierung verstellt oftmals eine problem- und lösungsorientierte Sicht auf Probleme im Landwirtschaftssektor und der Wertschöpfungskette. Anders gesagt, eine zu starke Polarisierung verhindert oftmals eine kühle und nüchterne Analyse, bei der es darum geht, Probleme klar zu identifizieren und dann diese Probleme effizient zu lösen. Dies gilt umso mehr, da es im Bereich der Produktion und Bereitstellung von Lebensmitteln typische Problembereiche gibt, für die die ökonomische Theorie einen Markteingriff rechtfertigen kann. Es geht dabei allerdings nicht darum, den Markt außer Kraft zu setzen, sondern vielmehr ein Marktversagen abzustellen und somit ein effizientes Funktionieren des Marktes sicherzustellen.

Ein wesentliches Problem im Bereich von Lebensmittelmärkten ist, dass Lebensmittel zu einem großen Teil Erfahrungs- oder Vertrauensgüter sind. D.h., die Qualität bestimmter Lebensmittel kann weder vor dem Konsum, noch nach dem Konsum beurteilt werden. So können Tomaten zwar ein attraktives Erscheinungsbild haben, sich aber nach dem Konsum als geschmacklos herausstellen. Anders kann der Einsatz von chemischen Stoffen zu Belastungen von Lebensmitteln führen, die vom Konsumenten selbst nicht beobachtet, aber dennoch vermieden werden wollen. Beide Problembereiche führen zu Informationsasymmetrien. Der Kunde weiß nicht, welche Eigenschaften das von ihm gekaufte Produkt hat. Ist es stark oder weniger stark mit Chemikalien behandelt worden? Ist das Tierwohl beachtet worden oder eben nicht? Im Extremfall kann der Konsument gar nicht darauf vertrauen, dass ihm eine hohe Qualität verkauft wird, so dass er unter Ungewissheit auch keine nötige Zahlung erbringt, die eine höhere Qualität benötigte, um hergestellt zu werden. Der Markt für höhere Qualitäten bricht dann zusammen. Dieses Problem der asymmetrischen Informationslage ist in der ökonomischen Theorie durch das Akerlofsche Lemons Beispiel[3] bekannt geworden und begründet zu einem großen Teil den Bereich des Verbraucherschutzes. Tatsächlich wird durch Marken, Siegel und Zertifizierungen gegen die Informationsasymmetrie angegangen, allerdings ist es durchaus wahrscheinlich, dass es hier trotzdem zu Informationslagen kommt, die nicht hinreichend sind und einen Spielraum für Markteingriffe im Sinne des Abbaus dieser Asymmetrien lassen.

Darüber hinaus hat die Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Fläche mit einer Vielzahl positiver und negativer Externalitäten zu tun.[4] D.h., vereinfacht gesagt, die Produktion der Landwirte wirkt sich sowohl positiv, als auch negativ auf den Nutzen von Dritten aus. Die bewirtschaftete Fläche kann so positiv, wie negativ auf das Landschaftsbild wirken, sich positiv oder negativ auf gewünschte oder unerwünschte Insekten- oder Wildtierpopulation auswirken und sicherlich kann eine mehr oder weniger intensive Nutzung einen Einfluss auf Grundwasserqualitäten haben. Dies alles kann nach der klassischen Marktversagenstheorie Eingriffe begründen. Es ist jedoch wichtig, dass hier die jeweiligen Probleme effizient und zielgerichtet angegangen werden. D.h., es muss zuerst einmal eindeutig bestimmt werden, wie welche Externalitäten auftreten und wie man eine effiziente Lösung dieser Probleme gewährleisten kann. Diese Theorien begründen kurzgesagt nicht irgendeinen Eingriff, weil der Markt nicht funktioniert und man besser staatliche faire Preise setzt, sondern einen zielgerichteten Eingriff, der Fehlanreize zielgerichtet korrigiert.

So ist der Markt für Lebensmittel mitnichten frei von Markteingriffen. Ein großer Teil des EU Haushaltes wird für Subventionen des Landwirtschaftssektors verwand.[5] Dies bedeutet, dass durch diese Subventionen Strukturen gefestigt werden, die nicht zwingend kompatibel mit einem effizienten Markt sind. D.h., dass jede Veränderung, die im politischen Raum geschieht, zur Folge hat, dass geschützte Strukturen geändert werden. Die Produktion wird auf andere – politisch gewollte – Bereiche ausgerichtet. Marktwirtschaftliche Mechanismen werden eben ausgeschaltet. Es setzt sich nicht das effizienteste Unternehmen, das Kundenbedürfnisse effizient und korrekt bedient, durch, sondern die Unternehmen, die politische Entscheidungen am ehesten antizipieren. Ein gutes Beispiel ist der Milchmarkt. Hier wurden zuerst Quotierungen der Mengen durchgeführt und schlussendlich diese Quotierungen aufgehoben.[6] Es ist kein Wunder, dass diese Veränderungen zuerst Strukturen schaffen, die ineffizient sind und dann bei Aufhebung zu starken Verwerfungen für alle Beteiligten führen. Dieses Beispiel ist dabei sinnbildlich für eine Vielzahl von Eingriffen, die immer wieder zu Veränderungen der Rahmenbedingungen führen und dann natürlich zu Unmut bei betroffenen Landwirten führen. Das bedeutet aber eben nicht, dass der Markt nicht reguliert werden sollte. Tatsächlich werden viele regulatorische Eingriffe auch sinnvoll sein. Es ist allerdings wichtig, dass diese gut begründet und zielgerichtet Problembereiche der Märkte angehen und die ökonomisch begründeten Marktversagensbereiche korrigieren.

Als Verbindung der Produktion durch Landwirte steht der oftmals kritisierte Handel. Hier wird insbesondere das Maß an Verhandlungsmacht, das hier als Nachfragemacht deklariert wird, kritisiert. Kunden würden die Produkte zu billig erhalten, Landwirte bekämen keine Luft zum Atmen und müssten alles konsequent als billig und ggf. minderwertig anbieten. Dieser hier schemenhaft skizzierten Argumentationskette muss man verschiedene Punkte entgegenstellen. Tatsächlich gibt es verschiedene wettbewerbliche Schadenstheorien im Bereich der Nachfragemacht, die jedoch bisher nur schwerlich empirisch verifiziert worden sind. [7] D.h., es könnte sein, dass diese Nachfragemacht Konzentration im Handel reduziert oder auch Produktvielfallt reduziert. Die Annahme aber, Landwirte würden bei weniger Nachfragemacht höhere Renditen gerne in glücklichere Tiere, weniger Chemie und somit schlussendlich weniger Ertrag investieren, scheint jedoch sehr optimistisch, insb. für solche Unternehmen, die an der Schwelle zwischen Überleben und Schließung stehen. Dies bedeutet auch nicht, dass es kein wettbewerbsrechtliches Eingriffspotential gibt, sondern nur, dass es hinreichend durch tatsächliche Schadenstheorien, für die es hinreichende Belege geben muss, begründet sein muss.

In der Gesamtschau ergeben sich im Agrarsektor eine Vielzahl großer Problembereiche. Kunden können sich nicht immer darauf verlassen, dass sie die Qualitäten, die sie wollen, auch erhalten und es kann zu Marktzusammenbrüchen kommen. Hier müssen ggf. neben private Zertifizierungen auch staatliche Qualitätssicherungsmaßnahmen eingreifen. D.h. z.B. eine klare Kennzeichnung der jeweiligen Produkte. Bereiche der Externalitäten müssen klar definiert werden und konsequent und zielgerichtet angegangen werden. Wo Landwirte durch Handel einen Beitrag fürs Gemeinwohl erbringen, kann man Kompensation zahlen. Da, wo sie allgemeine Ressourcen verbrauchen (wie z. B. das Grundwasser belasten), müssen sie Kompensationen zahlen, oder durch Regulierung dabei eingeschränkt werden. Wichtig ist es, dass man die richtigen Anreize schafft, sodass Märkte effizient funktionieren. Dort, wo man bestimmtes Verhalten als Gesellschaft aus moralischen Gründen nicht akzeptieren möchte, wie z.B. beim Tierwohl, sollte man diese Praktiken mindestens transparent machen und im Sinne der Verringerung von Informationsasymmetrien agieren, oder eben wirksame Standards setzen. Man sollte nicht darauf hoffen, dass Landwirte, die höhere Gewinne erzielen, auf diese verzichten und selbstlos in das Wohl der Tiere investieren.

Wenn man Marktversagenstatbestände jedoch korrigiert hat, wird man sich damit auseinandersetzen müssen, dass es nicht Ziel von Politik sein sollte, ineffiziente Strukturen zu erhalten oder bestimmte Strukturen als erwünscht zu deklarieren. Eine effiziente Regulierung und eine Beschränkung auf tatsächliche Problembereiche wird dazu führen, dass sich neue Strukturen bilden. Es wird zu Verlierern und Gewinnern kommen. Viele Landwirte werden ihre Betriebe so nicht weiterführen können. Das wird für die einzelnen Betroffenen kein Leichtes sein. Ebenso wenig, wie es für Arbeiter leicht ist, ihren Arbeitsplatz zu verlieren, wenn sich Strukturen wandeln. Diese Sorgen sollten auch ernst genommen werden. Ob es jedoch fairer ist, dass sich die Betroffenen im Rahmen funktionierender Märkte, bei denen eingegriffen wird um Marktversagen möglichst zielgenau anzugehen, selbst behaupten können, oder, dass ihr Schicksal von politischen Großwetterlagen, Stärke aktueller Proteste, oder den letzten Wahlergebnissen abhängt, mag schlussendlich jeder selbst entscheiden.

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[1] Siehe hierzu auch https://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/aldi-lidl-merkel-1.4772017 [letzter download 31.01.2020]

[2] Siehe hierzu z. B. https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/ordnungspolitik-der-handel-reagiert-empoert-auf-forderungen-nach-mindestpreisen-fuer-lebensmittel/25491534.html?ticket=ST-500302-2hfjtdcQsV7GrxJcSy6Y-ap3  [letzter download 31.01.2020]

[3] Vgl. Akerlof George A., The Market for Lemons: Quality Uncertantiy and the Market Mechanism, in: Quarterly Journal of Economics Band 84, Nr.3, 1970, S. 488-500

[4] Vgl. für eine Lehrbuchbeschreibung von Externalitäten Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, Mankiw N. Gregory, Kapitel 11, Schäffer-Poeschel, Auflage 6, 2016)

[5] Siehe hierzu z.B. im Finanzbericht der Europäischen Kommission https://ec.europa.eu/budget/library/biblio/publications/2018/financial-report_en.pdf [letzter download 31.01.2020]

[6] Siehe hierzu z.B. Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft https://www.bmel.de/DE/Landwirtschaft/Agrarpolitik/1_EU-Marktregelungen/_Texte/Entwicklungen_am_deutschen_Milchmarkt.html [letzter download 31.01.2020]

[7] Siehe hierzu Monopolkomission, Hauptgutachten XIX (2010/2011), Nomos-Verlag, 2012, Kapitel 5, https://www.monopolkommission.de/images/PDF/HG/HG19/5_Kapitel_HG_19.pdf [letzter download 31.01.2020]