Zollfreiheit ist auch keine Lösung

Ehe er den Gipfel der sieben führenden Industrienationen (G7) im kanadischen La Malbaie mit einem Tweet nachträglich sprengte, hat US-Präsident Donald Trump noch schnell einen Vorschlag in die Diskussion über die zukünftige Welt- oder zumindest G7-Handelsordnung eingebracht: „Null Zölle, null Handelsbarrieren, null Subventionen“. Vor Kurzem legte dann der US-Botschafter in Deutschland, Richard Grenell, mit dem Angebot, bei Automobilen alle Zollschranken fallen zu lassen, nach, und auch danach kochte das Thema immer mal wieder hoch, zuletzt beim Treffen der G20-Finanzminister und -Notenbankchefs. Manch ein deutscher Kommentator und Ökonom nahm die Nullzollidee mit Sympathie auf, denn muss der völlige Freihandel nicht das ultimative Ziel jeder Exportnation, auf jeden Fall aber ein paradiesisches Umfeld für einen Exportweltmeister sein? Warum also nicht den Streit mit Donald Trump dadurch überwinden, dass man vom jetzigen Handelsregime direkt in die Zollfreiheit springt? Was auf den ersten Blick charmant klingen mag, ist jedoch naives Wunschdenken, das weder umsetzbar noch zwingend erstrebenswert ist.

Die zentrale Institution im Welthandelssystem ist heutzutage – und immer noch! – die Welthandelsorganisation WTO, deren Ziele in der Präambel der WTO-Übereinkunft wie folgt beschrieben werden: die Vertragsparteien richten

„ihre Handels- und Wirtschaftsbeziehungen auf die Erhöhung des Lebensstandards, auf die Verwirklichung der Vollbeschäftigung, auf einen ständigen Zuwachs des Realeinkommens und der effektiven Nachfrage auf hohem Niveau sowie auf die Steigerung der Produktion und des Handels mit Waren und Dienstleistungen (…), wobei gleichzeitig die optimale Erschließung der Ressourcen der Welt im Einklang mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung möglich sein soll (…)“.

Bei der Umsetzung dieser Ziele bedürfe es positiver Bemühungen, „damit die Entwicklungsländer, insbesondere die am wenigsten entwickelten unter ihnen, einen Anteil am Wachstum des internationalen Handels erreichen, der den Erfordernissen ihrer wirtschaftlichen Entwicklung entspricht“; zudem solle ein „integriertes, funktionsfähigeres und dauerhafteres multilaterales Handelssystem“ etabliert werden. Der wichtigste Absatz beschreibt jedoch die konkrete Handelspolitik und die Frage, wie diese die angestrebten Ziele erreichen könne, nämlich

„in dem Wunsch, zur Verwirklichung dieser Ziele durch den Abschluss von Vereinbarungen beizutragen, die auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen auf einen wesentlichen Abbau der Zölle und anderer Handelsschranken sowie auf die Beseitigung der Diskriminierung in den internationalen Handelsbeziehungen abzielen“.

Das Wort „Freihandel“ kommt in dem gesamten Abkommen über die Gründung der WTO nicht vor (außer wenn sehr gelegentlich und in einem anderen Sinnzusammenhang von Freihandelszonen die Rede ist). Tatsächlich strebt die WTO selber keinen Freihandel an, sondern nur einen „wesentlichen Abbau der Zölle“ auf der Grundlage von Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen. Der Grund hierfür ist einfach: Freihandel per se ist keine besonders hervorzuhebende Errungenschaft – er kann, muss aber nicht erreicht werden. Tatsächlich zeigen die realen Ergebnisse der vergangenen Welthandelsrunden, aber auch die aktuellen Entwicklungen u.a. in den USA, dass die Mitgliedsstaaten der WTO bzw. ihre Bevölkerungen und Regierungen kein besonderes Interesse an Nullzöllen haben. Die Zölle vor allem im Warenverkehr zwischen den Industrienationen sind niedrig, aber nicht null, und bisher konnte man damit offenbar recht gut leben. Derweil stehen große Handelsabkommen wie CETA, TTIP und TTP, die Handelsbarrieren in der Zukunft in erheblichem Maße reduziert hätten, auf der Kippe. Und eben jener selbst ernannte Zollfreiheitsanhänger Donald Trump glaubt, Importzölle auf Aluminium und Stahl erheben zu müssen, um eine vermeintliche unfaire Behandlung der USA im globalen Handel beseitigen zu können, die dazu geführt habe, dass Arbeitsplätze in Amerika verloren gegangen seien.

Es ist nicht leicht, sich einen Reim auf die Widersprüchlichkeiten der Trump-Administration zu machen, und dennoch gibt das amerikanische Verhalten einen Fingerzeig, warum Zollfreiheit keine relevante Handlungsoption ist. Hierzu muss man sich von allzu simplen Vorstellungen einer Außenhandelstheorie abwenden, in der eine Regierung lediglich die Maximierung der gesamtgesellschaftlichen Konsummöglichkeiten im Auge hat und in der Freihandel dann für eine umfassende internationale Arbeitsteilung sorgt, die – national wie international – allokative Effizienz erzeugt. Realistischer dürfte es sein, sich Regierungen vorzustellen, die sich beispielsweise auch um Arbeitsplätze und Verteilungsfragen sorgen, die also distributive Erwägungen berücksichtigen. Für Ökonomen mag diese Sichtweise unattraktiv klingen, aber in der politökonomischen Realität ist Freihandel durch diese Betrachtungsweise keine wirkliche Option.

Man stelle sich vor, Donald Trump würde die Zölle für Aluminium und Stahl auf null setzen und die EU, Japan und China würden sich dieser Maßnahme anschließen. Was wäre die Konsequenz? Die amerikanische Aluminium- und Stahlindustrie würde unter noch heftigeren Wettbewerbsdruck geraten als sie ohnehin schon ist; erhebliche Arbeitsplatzverluste wären die wahrscheinliche Folge. Dies wäre das Gegenteil dessen, was der amerikanische Präsident den heimischen Arbeitern in diesen Branchen versprochen hatte – für den so sehr nach Beliebtheit heischenden Trump sicherlich keine verlockende Aussicht. Insofern ist der Vorschlag der Zollfreiheit nur eine Nebelkerze.

Auch die vermeintliche Ungerechtigkeit bei den Importzöllen auf Automobilen – die USA erheben 2,5%, die Europäer 10% auf gegenseitige Importe – fällt bei Licht betrachtet schnell in sich zusammen. Es glaube doch niemand, dass die USA in früheren Welthandelsrunden keine Gegenleistungen für den schlechteren Marktzugang in Europa bekommen haben. Die Amerikaner dürften sehr genau gewusst haben, dass sich amerikanische Autos in Europa nicht gut verkaufen. Warum also niedrige Zölle für unverkäufliche Automobile, wenn es in anderen, wirklich exportstarken Sektoren viel mehr zu holen gibt? Neu einzuführende Nullzölle auf Automobilexporte nach Europa müsste die amerikanische Regierung zudem teuer bezahlen, weil sie andere Märkte für Importe aus Europa, China und Japan öffnen müsste. Warum sonst sollten diese Länder sich sonst auf einen „Deal“ mit den USA einlassen?

Worum es seit jeher in den Welthandelsrunden geht und ging, ist eine Optimierung nationaler Interessen, und diese bestehen immer aus mindestens zwei Komponenten: der ökonomischen und der politischen. Regierungen streben ökonomische Vorteile aus zusätzlichen Handel an, müssen aber zugleich den innenpolitischen Konsens (oder ihre Wiederwahl) im Auge behalten. Daher werden sie bei dem einen Zugeständnis etwas großzügiger und bei dem anderen zurückhaltender sein. Hier und da werden auch „rote Linien“ gezogen. Da am Ende einer Handelsrunde alle Beteiligten gewonnen haben müssen, damit es zu einer Einigung kommt, müssen die Zölle notwendigerweise differenziert sein. Gänzlich ohne Zölle ist dies nicht möglich, was im Umkehrschluss aber auch bedeutet, dass Handelsabkommen für die Beteiligten unattraktiv werden, wenn sie zu viel innenpolitischen (und ggf. auch ökonomischen) Schaden erwarten lassen. Aus einer allokativen Perspektive wäre eine freiwillige Nichtbeteiligung von Ländern am Welthandel, die aus dieser Gemengelage folgt, sogar kontraproduktiv. Wohlfahrtsstiftender Handel käme nicht zustande, weil es kein gleichberechtigtes Geben und Nehmen gibt – eine Verhandlungslogik, die dem „Dealmaker“ Trump fremd zu sein scheint.

Letztlich sorgen also positive, differenzierte Zölle auf niedrigem Niveau dafür, dass sich möglichst viele Länder relativ gleichberechtigt und zum gegenseitigen Nutzen am Welthandel beteiligen können. Aus Sicht der WTO ist dies der erstrebenswerte Zustand. Donald Trumps Vorschlag für Nullzölle, selbst wenn sie nur zwischen den stärksten Wirtschaftsnationen geplant sind, führt daher in die Irre. Weder berücksichtigt er die negativen Rückwirkungen auf diejenigen Sektoren seines eigenen Landes, denen die globale Konkurrenz bereits jetzt besonders heftig zusetzt, noch schätzt er das Interesse der restlichen Länder, sich in schwachen Sektoren einer starken amerikanischen Konkurrenz auszusetzen, richtig ein. Insofern wird der Vorschlag auch durch Wiederholung oder Drohungen von amerikanischen Regierungsvertretern und Ministern nicht erfolgversprechender. Er ist eine Totgeburt, die jedoch die Gefahr in sich trägt, die Fortführung der so wichtigen laufenden multilateralen Welthandelsrunde (Doha-Runde) weiter zu behindern.