Gefahrenwahrnehmung und politische Entscheidungen

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„But the worst disease here is not radiation sickness […]. The truth is that the fear of Chernobyl has done much more damage than Chernobyl itself.” (Richard Wilson, zitiert in Specter 1996)

Energiepolitik: Der Ausstieg vom Ausstieg?

Am 31. Januar 2020 titelte das Nachrichtenmagazin Spiegel „CDU prüft Rückkehr zur Atomkraft“ (https://www.spiegel.de/politik/deutschland/cdu-offen-fuer-atomkraft-und-gentechnik-a-00000000-0002-0001-0000-000169240272). Wenngleich es als fraglich erscheint, ob die Partei diese Entscheidung tatsächlich vollzieht, so öffnet zumindest das wirtschaftspolitische Lager innerhalb der Partei die Debatte. Es wäre also der „Ausstieg vom Ausstieg“, sodass die energiepolitischen Entscheidungen der vergangenen Jahre immer mehr einer Lotterie gleichen. Der politisch interessierte Betrachter fragt sich zunehmend, ob hier ein planvolles Kalkül oder ein zunehmend chaotisches Entscheiden die für eine Industrienation existenzielle Energiepolitik bestimmt. Der plötzliche Richtungswechsel nach der tragischen Katastrophe im japanischen Fukushima im Jahre 2011 ist ein interessantes Beispiel für eine politisch-ökonomische Betrachtung anhand der Erkenntnisse der Risikoforschung.

Erkenntnisse der Risikoforschung

In seinem Buch „Responding to Community Outrage: Strategies for Effective Risk Communication” definiert der Experte für Risikokommunikation Peter Sandman (2012) Risiko (R) als Funktion aus Gefahr und Empörung. Sandman baut sein einfaches Konzept auf der experimentellen Studie von Fischhoff et al. (1978) (sog. „psychometric model“) auf (etwa Sjöberg 2000).

R(G,E)                                                                                                                                             (1)

Gefahr (G) und Empörung (E) sind nach Sandman (2012) additiv verbunden, sodass sich folgende Gleichung ergibt:

R = G + E                                                                                                                                (2)

Da Sandman ein praxisorientierter Berater ist, und zudem auf einem Konzept der psychologischen Forschung aufsetzt, liegen terminologische Unterschiede zu den etablierten ökonomischen Konzepten vor. An dieser Stelle sei daher aus ökonomischer Sicht auf folgendes hingewiesen: Um nicht mit der grundlegenden Definition von „Uncertainty“ und „Risk“, die insbesondere von Frank H. Knight (1921) vorgenommen wurde, in Konflikt zu geraten, definieren wir die individuell wahrgenommene, d.h. subjektive Gefahr (G_w) als Funktion der Unsicherheit (U) und der Empörung (E). Dass der Risikobegriff hier keine Anwendung findet, liegt schlicht daran, dass es für die hier betrachtete Situation keine objektiven Wahrscheinlichkeiten gibt, mit deren Hilfe das Risiko eines Atomunfalls beschrieben werden könnte. Dies vorausgesetzt ergibt sich der folgende Zusammenhang:

G_w = U + E                                                                                                                                                          (3)

Entscheidend an Sandmans Kalkül ist jedoch nicht die Abgrenzung der Begriffe Risiko und Unsicherheit, sondern vielmehr die Berücksichtigung der Empörung. Was Individuen als Gefahr wahrnehmen, ist also neben der allgegenwärtigen Unsicherheit auch durch die individuellen Vorstellungen und Konzepte, die einem Menschen innewohnen, determiniert (etwa Renner und Gamp 2014).  Das zugegebenermaßen sehr rudimentäre Modell Sandmans wird auch von Levitt und Dubner (2007) zur Erläuterung der unterschiedlichen Wahrnehmung von Schwimmbädern und Schusswaffen zu Rate gezogen. Während die Wahrscheinlichkeit für ein Kind, in einem Schwimmbad zu sterben, wesentlich höher sei, als durch eine Schusswaffe zu Tode zu kommen, würde letzteres als größere Gefahr wahrgenommen (Levitt und Dubner 2007). Fischhoff et al. zeigten bereits (1981), dass Individuen die Wahrscheinlichkeit seltener, aber spektakulärer Todesursachen systematisch überschätzten. In seinem Bestseller „Schnelles Denken, Langsames Denken“ beschreibt Kahneman (2011) diesen Effekt am Beispiel der Häufigkeit von Selbstmordattentaten in israelischen Bussen. So sei es zwischen 12/2000 und 9/2004 zu 236 Todesopfern gekommen, während in Israel etwa 1,3 Mio. Passagiere täglich den Bus nutzten. Dennoch wurde die Gefahr seitens der Bevölkerung als sehr bedrohlich wahrgenommen. Es stellt sich nun die Frage, wie sich die bislang unbestimmte Variable E zusammensetzt. Slovic (1987) definiert verschiedene Einflussfaktoren, die sich auf die wahrgenommene Gefahr auswirken (siehe auch Holtgrave und Weber 1993)

• Die Freiwilligkeit der Situation (f).
• Die Schrecklichkeit der Konsequenzen der Situation (s).
• Die Kontrolle, die ein Individuum über die Konsequenzen hat (k).
• Das Wissen, das eine Person über die Situation hat (w).
• Das Katastrophenpotential (p).
• Die Neuartigkeit der Situation (n)
• Die Gleichheit mit der die Konsequenzen verteilt sind (g).

Wir könnten die von Sandman beschriebene Empörung somit wie folgt definieren:

E = E(f,s,k,w,p,n,g)                                                                                                                 (4)

Nach Jungermann und Slovic (1993) sind insbesondere die Schrecklichkeit und das Wissen entscheidende Determinanten der wahrgenommenen Gefahr. Schwarzer und Renner (1997) führen das Beispiel an, dass viele Menschen der Meinung seien, dass die Todesrate bei Unfällen mit jener im Falle von Krankheiten vergleichbar sei. Insgesamt lässt sich die Beobachtung in den von der modernen Verhaltensforschung festgestellten entscheidungstheoretischen Anomalie einordnen, wonach Individuen Informationen, die ihnen leichter im Gedächtnis bleiben, intensiver wahrnehmen und anders bewerten als weniger auffällige Informationen (etwa Tversky und Kahnemann 1974). Gemäß der Einschätzung Sandmans (2012) kann diese (verzerrte) Wahrnehmung darauf zurückgeführt werden, dass Individuen, Gefahren, welche sich ihrer unmittelbaren Kontrolle entziehen, als höher bewerten, was sich auch beim Vergleich des Fliegens mit dem Autofahren zeigt.

Politische Entscheidungen und öffentliche Empörung

Das Konzept Sandmans eignet sich möglicherweise auch, um das Handeln der Regierung zu erklären, das von außen Betrachtet oft als „irrational“ erscheint. Nach Downs (1957) sind Politiker in erster Linie an der Maximierung ihrer Wählerstimmen, verbunden mit dem Ziel, möglichst lange im Amt zu bleiben und Annehmlichkeiten zu konsumieren interessiert. Aufgrund der Rahmenbedinungen des politischen Prozesses wird die Regierung eines demokratischen Staates (wir wollen diese hier der Einfachheit halber als anthropomorphe Handlungseinheit betrachten) somit Maßnahmen zur Gewinnung von Wählerstimmen einsetzen, die (1) das Aggregat etwaig sich als benachteiligt fühlende Minderheiten, (2) die von einzelnen Wählergruppen empfundene Höhe der Benachteiligung oder (3) zumindest die Transparenz der Benachteiligungswirkungen minimieren (Daumann 1999, S. 146f.). Der „Empörung“ im Sandman’schen Konzept kommt damit für das Handeln der Regierung eine besondere Bedeutung zu: Es ist unerlässlich für die Regierung, die öffentliche Empörung (E_ö) zu antizipieren, um ein zu großes Aggregat an benachteiligten Minderheiten zu vermeiden. Die Antizipation der öfentlichen Empörung ist also eine wesentliche Determinante bei der Gewinnung von Wählerstimmen und der Absicherung der Wiederwahl. Für die Regierung lässt sich damit folgender Zusammenhang annehmen:

G_w = U + E_ö                                                                                                                                                                 (5)

Bei Betrachtung der tragischen Fukushima-Katastrophe des Jahres 2011 ist es naheliegend, dass sich die Rahmenbedingungen, die die Unsicherheit über ein Ereignis ähnlicher Art in Deutschland durch den GAU in Japan nicht geändert hat. Insbesondere die geographische Situation Japans mit den damit verbundenen Gefahren ist nicht mit der hiesigen zu vergleichen. Diese Parameter haben sich auch nach dem Unfall 2011 nicht geändert. Dennoch entschied die damalige Bundesregierung entgegen ihrer vorherigen Erwägungen, aus der Kernkraft auszusteigen. Geht man vereinfachend von dem Kalkül Sandmans aus, muss sich also der Faktor E_ö erhöht haben. Verglichen mit dem Atomunfall in Tschernobyl im Jahre 1987 dürfte die mediale Aufmerksamkeit 2011 deutlich größer gewesen sein. Die weite Verbreitung des Internets und eine zunehmende Bedeutung der sozialen Medien dürfte diese Aufmerksamkeit und die daraus resultierende Empörung noch potenziert haben. Dass das öffentliche Interesse an der Thematik „Kernenergie“ durch die schreckliche Katastrophe in Japan zunahm, indizieren auch die Zahlen des Analysewerkzeugs „google trends“ für die Suchanfragen in Deutschland nach dem Stichwort „Kernenergie“, die im März 2011 einen deutlich erkennbaren Ausreißer beobachten lassen, was die folgende Abbildung verdeutlicht:

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Einen ähnlichen Anstieg der Suchanfragen fanden auch Renner und Gamp (2014) bezogen auf den Ausbruch der sog. Legionärskrankheit im Sommer 2013 in Warstein.

Welche sozialen Auswirkungen eine (verzerrte) Gefahrenwahrnehmung Einzelner oder ganzer Bevölkerungsteile nach sich ziehen kann, zeigt sich beispielsweise auch in der aktuellen Krise in Form von Hamsterkäufen von Toilettenpapier. Neben der makroökonomischen Begleitung derartiger Krisen sollte sich daher auch die moderne Verhaltensökonomik in die mediale Diskussion einbringen. Insbesondere müssten hier Erkenntnisse gewonnen werden, die es ermöglichen, derartige Rahmenbedingungen für das Regierungshandeln zu schaffen, dass ein rationales und unaufgeregtes Piecemeal Engineering (Popper 1945) – also sukzessive unter Beachtung sämtlicher Haupt- und Nebenwirkungen korrigierbare Verbesserungsschritte – möglich ist.

Literatur:

Daumann, Frank (1999), Interessenverbände im politischen Prozeß, Tübingen: Mohr Siebeck.

Downs, Anthony (1957), An Economic Theory of Democracy, New York: Harper.

Fischhoff, Baruch, Slovic, Paul, Lichtenstein, Sarah, Read, Stephen, Combs, Barbara (1978), How Safe is Safe Enough? A Psychometric Study of Attitudes Towards Technological Risks and Benefits. Policy Sciences 9, S. 127–152.

Fischhoff, Baruch, Lichtenstein, Sarah, Slovic, Paul, Derby, Stephen L., Keeney, Ralph (1981), Acceptable Risk, Cambridge: Univ. Press. Die Psychologie der Kognition und Evaluation von Risiko, in: G. Bachmann (Hrsg.), Risiko und Gesellschaft, Opladen: Westdeutscher Verlag: S. 167–207.

Holtgrave, David R. und Weber, Elke U. (1993), Dimensions of Risk Persception for Financial and Health Risks. Risk Analysis 13, S. 553–558.

Jungermann, Helmut und Slovic, Paul (1993), Die Psychologie der Kognition und Evaluation von Risiko, in: G. Bachmann (Hrsg.), Risiko und Gesellschaft, 2. Aufl., Opladen: Westdeutscher Verlag, S. 167–207.

Kahneman, Daniel (2011), Schnelles Denken, Langsames Denken, 11. Aufl., München: Siedler Verlag.

Knight, Frank H. (1921), Risk, Uncertainty and Profit, Boston und New York: Houghten Mifflin Company.

Levitt, Steven D., Dubner, Stephen J. (2007), Freakonomics. Überraschende Antworten auf alltägliche Lebensfragen, 2. Aufl., München: Goldmann.

Popper, Karl R. (1945), The Open Society and Its Enemies, Part 1: The Spell of Plato, London: Routledge.

Renner, Britta und Gamp, Martina (2014), Krisen- und Risikokommunikation. Prävention und Gesundheitsförderung 9, S. 230–238.

Schwarzer, Ralf, Renner, Britta (1997), Risikoeinschätzung und Optimismus, in: R. Schwarzer (Hrsg.), Gesundheitspsychologie, Göttingen: Hofgrefe, S. 43–66.

Sandman, Peter M. (2012), Responding to Community Outrage: Strategies for Effective Risk Communication, American Industrial Hygiene Association.

Sjöberg, Lennart (2000), Factors of Risk Perception. Risk Analysis 20, S. 1–11.

Slovic, Paul (1987), Perception of Risk. Science 236, S. 280–285.

Specter, Michael (1996), 10 Years Later, Through Fear, Chernobyl Still Kills in Belarus. The New York Times vom 31. März 1996. https://www.nytimes.com/1996/03/31/world/wasted-land-special-report-10-years-later-through-fear-chernobyl-still-kills.html

Tversky, Amos und Kahneman, Daniel (1974), Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases. Science 185, S. 1124–1131.