Gastbeitrag:
Regulierung ist ein Krisentreiber

„Die Vorstellung, staatliche Einmischungen seien eine ‚Lösung‘ für wirtschaftliche Probleme, bewirkt in jedem Land Zustände, die zumindest äußerst unbefriedigend und oft geradezu chaotisch sind. Wenn der Staat nicht rechtzeitig damit aufhört, führen solche Eingriffe unvermeidlich zum Sozialismus.“ konstatierte Ludwig von Mises 1959 in Buenos Aires während seiner Vorlesung „Interventionismus“. Dokumentiert in dem Band „Vom Wert der besseren Ideen“ zeigt sie mit großer Klarheit den destruktiven Charakter staatlicher Eingriffe in die spontane Ordnung des Marktes auf.

Der heute praktizierte Interventionismus hat die äußerst unbefriedigenden und teilweise geradezu chaotischen Zustände der aktuellen Weltwirtschaftskrise hervorgerufen. Ziel der jahrzehntelangen staatlichen Eingriffe war es, durch Gebote und vor allem Verbote „von oben“, Eigentümer von Produktionsmitteln und Unternehmer zu zwingen, ihr Kapital, aber auch Arbeit und Boden anders zu verwenden, als sie es sonst tun würden. Grundsätzlich stehen der Regierung dafür zwei Möglichkeiten zur Verfügung: a) Eingriffe in die Preise, wie das der Beitrag „Die Störung des Preissystems hat die Krise verursacht“ thematisiert, während Thorsten Polleit in „Interventionismus ist Destruktivismus“ stärker auf das Geldsystem abzielt, und b) Eingriffe in die Produktion, worauf nachfolgend stärker eingegangen wird. Der Schwerpunkt liegt dabei auf Regierungshandeln in Form von Regulierung. Warum Regulierung? 1. Regulierung ist sehr verbreitet – die Finanzbranche zählt weltweit zu den am stärksten regulierten Bereichen. 2. Die Konsequenzen sind extreme mikroökonomische Verzerrungen, ohne die es keine Weltwirtschaftskrise gegeben hätte. 3. Regulierung führte regelmäßig zu Finanzkrisen, wie Charles Calomiris in Banking Crises Yesterday and Today zeigt, weil sie Risiko fördernde mikroökonomische Regeln und Anreize schufen.

Kontraproduktive Eingriffe

Regulierung ist eine politische Maßnahme gegen unerwünschte Ergebnisse, die Menschen auf Märkten erzielen. Doch in der Regel gilt für derartige Eingriffe, was Arnold Kling unter dem Titel „Not What They Had in Mind: A History of Policies that Produced the Financial Crisis of 2008“ zu Papier brachte. Seine Studie zeichnet den Pfad der jahrzehntelangen interventionistischen US-Wirtschaftspolitik nach und zeigt deren kontraproduktive Folgen auf. Dazu gehören schon in den 1980er Jahren Regulierungsmaßnahmen zur Stabilisierung der infolge der Savings- and Loans-Krise in eine prekäre Lage geratenen US-amerikanischen Finanzmärkte. Diese Krise ging wiederum auf Maßnahmen zurück, die der Finanzierung des Vietnam-Kriegs dienten sowie dem New Deal der Roosevelt-Ära. Für Kling sind die Kapitalregulierungen ausschlaggebender Verursacher der seit Sommer 2007 sichtbaren Turbulenzen, gerade in dem zuvor angedeuteten Sinne, dass (vermeintliche) Lösungen früherer Finanz- und Wirtschaftskrisen die Saat für die aktuelle Krise bilden. Sowohl bei den Marktteilnehmern als auch bei den Regulatoren sei ein nicht tragfähiger Glaube an „Financial engineering“ feststellbar, also die ingenieursmäßige Kunst, durch Entwicklung der richtigen Finanzarchitektur und Drehen der richtigen Stellschrauben ein stabiles, funktionsfähiges Finanzsystem errichten zu können. Die Marktwirtschaft ist jedoch eine spontane Ordnung und folgt den Gesetzen einer „Handelnsordnung“, gerade aber nicht mechanistischen Vorstellungen.

Kling untersucht fünf Politikfelder: Immobilienpolitik, Kapitalregulierungen für Banken, Branchenstruktur und Wettbewerb, ferner autonome Finanzinnovationen und schließlich die Geldpolitik. Dabei zeichnet er jeweils die historische Entwicklung nach, illustriert mit Übersichtsdarstellungen entlang eines Zeitstrahls, und fragt nach Alternativen. Und das Ergebnis? Den Regulatoren fehlte sowohl der Wille als auch die Fähigkeit, Wettbewerb und Wettbewerbsgrenzen im Finanzsektor aufzubauen. Infolgedessen seien Finanzinstitute entstanden, die zu groß wurden, um sie Pleite gehen zu lassen. Zudem hätten die Regulatoren die Risikoneigung von Marktteilnehmern nicht nur geschürt, sondern mit staatlichem Druck überhaupt erst erzeugt. Kling ist ein Insider, hat er doch früher als Ökonom beim Hypothekenfinanzierer Freddie Mac und der US-Zentralbank Fed gearbeitet; heute ist er Mitglied der Mercatus Financial Markets Working Group an der George Mason University.

Künstliche Knappheit und künstlicher Überfluss

Ursachen und Folgen des Interventionismus im Immobiliensektor hat Thomas Sowell leicht verständlich in „The Housing Boom and Bust“ (auch als Video-Interview verfügbar) aufgearbeitet, mit der Quintessenz:. „Märkte können funktionieren, aber nur wenn Politiker das zulassen.“ Politiker in Washington hätten ein nationales Problem lösen wollen, dass es gar nicht gab – eine landesweite Knappheit bezahlbarer Häuser. Erst habe die Regulierung von Boden durch „zoning laws, height restricitions, minimum lot size laws, historical preservation laws, building permit limits and farmland preservation laws“ künstlich Knappheit entstehen lassen und Preise für Land und Häuser in die Höhe getrieben. Dann sollte die Regulierung von Kapital, darunter laxe Standards für die Immobilienkreditvergabe, Subventionen, Staatsgarantien für Kredite, Quoten für die Kreditvergabe an Minderheiten und Zwangsmaßnahmen gegen Unternehmen zur Vergabe günstiger Kredite, Eigentum für jedermann (wieder) bezahlbar machen. Die Politik des billigen Geldes des Federal Reserve Systems habe die Krise beschleunigt. Ubiquitäre Warnungen wurden von Politikern und Regierungsvertretern einfach in den Wind geschlagen.

Krisenursachen haben eins gemeinsam: Regulierung

In der interdisziplinären Zeitschrift für Politik und Gesellschaft Critical Review argumentiert Herausgeber Jeffrey Friedman, die Krise sei die Folge komplexer und ständig wachsender Regulierung, einschließlich der Ratingagenturen. Mit dieser Tatsache sei die Realisierbarkeit des Jahrhunderte alten Versuchs einen Hybrid-Kapitalismus zu kreieren, in dem Regulierung ökonomische Probleme heilen solle, fragwürdig geworden. Viral V. Acharya und Matthew Richardson fragen, warum das Platzen der Immobilienblase das Finanzsystem und nicht nur den Häusermarkt in die Knie gezwungen habe. Als Ursache führen sie zwei Methoden der Banken an: Die Umgehung von Kapitalbedarf-Regulierungen durch außerbilanzielle Veranlagungen und die Reduzierung von erforderlichem Eigenkapital infolge von Regulierungen. Gleichwohl habe die Risikodiversifikation über moderne Finanzprodukte zu einer Konzentration des Risikos in den Banken geführt. Peter J. Wallison sieht in einer obskuren Wohnungspolitik, Steuern und Regulierungen der US-Regierungen die Hauptursache, darunter den Community Reinvestment Act, Fannie Mae und Freddie Mac sowie das komplexe Regulierungsfeld reduzierter Kapitalanforderungen und üblicher Risikoaufschläge für Hauskäufer.

Vater Staat als Bauherr

Gegen vorherrschende Mythen ziehen die beiden Ökonomen Steven Horwitz und Peter Boettke mit einem auch didaktisch ansehnlichen Essay zu Felde. „The House That Unce Sam Built: The Untold Story of the Great Recession of 2008“. Gestützt auf die Österreichische Kapital- und Konjunkturtheorie wird deutlich, dass die Regierungsinterventionen im Häusermarkt bis zur Großen Depression zurückreichen und insbesondere Regulierungen der Clinton-Regierungszeit Krisen treibend wirkten. Einen Produktionseingriff im Sinne von Ludwig von Mises stellen die beiden faktischen „Staatstrusts“ (Governement Sponsored Enterprises – GSE) Fannie Mae und Freddie Mac dar. Die Konzerne haben auf dem zweiten Hypothekenmarkt Kredite gekauft, umgepackt und an Investoren weiterverkauft. Auf diese Weise konnte nahezu jede eigentlich nicht kreditwürdige Person einen Kredit erhalten. 2008 hatten Fannie und Freddie die Hälfte des gesamten Immobilienkreditmarktes an sich gezogen und zugleich eine Reihe risikoreicher Kredite erfunden, für die immer mehr Kreditnehmer gesucht wurden und für die damals absehbar der Steuerzahler haften musste. Gestützt wird diese Sichtweise durch Lawrence H. White, Professor für Wirtschaftsgeschichte an der Universität Missouri, der in einer Krisenanalyse des Cato Instituts vom November 2008 aufzeigt, wie die US-Regierung die Vergabe risikoreicher Hypothekendarlehen auf vielerlei Weise befördert hat.

Horwitz und Boettke weisen zudem darauf hin, dass die AAA-Ratings von einem Regierungskartelle dreier Agenturen stammte (1975 „National Recognized Statistical Rating Organizations“), die keinem Wettbewerb ausgesetzt waren. Die internationale Regulierung beförderte eine Absenkung des Eigenkapitalanteils der Banken (Baseler Abkommen), unter anderem dadurch dass Banken mit Wertpapieren von GSE weniger Eigenkapital vorhalten mussten. Bemerkenswerterweise war die bilanzielle Eigenkapitalquote solange das Niederstwertprinzip des deutschen Handelsgesetzbuches noch galt, deutlich höher als 2008, wie Hans-Werner Sinn in „Kasino-Kapitalismus“ darlegt. Schließlich begünstigte die US-Steuerpolitik Immobilieninvestitionen, zumal Wertsteigerungen bei Häusern nach 1997 nicht besteuert wurden. Horwitz und Boettke folgern in ihrem von Lawrence Reed, Präsident der Foundation for Economic Education, herausgegebenen Essay, dass freie Märkte niemals derart falsche Signale mit solchen desaströsen Folgen hervorgebracht hätten.

Der Staat schürt Risiko

Charles Calomiris, Professor für Finanzinstitutionen an der Columbia University, und Mitglied des Schattenkommittees für Finanzregulierungen, listet im “Econ talk Podcast“ mit Russ Roberts die Fülle staatlicher Wohnungsbaufördermaßnahmen auf, die Finanzinstitutionen zur Übernahme risikoreicher Praktiken im Subprime-Segment verleitet haben, darunter:

– Druck vom Kongress auf die „Staatstrusts“ Fannie Mae und Freddie Mac, Immobilien durch Investitionen in hoch risikoreiche Subprime Hypotheken bezahlbar zu machen,

– Subventionen für die Immobilienkreditvergabe über das Federal Home Loan Bank System an die Mitgliedsinstitutionen,

– Subventionen der Bundesbehörde Federal Housing Administration (FHA) für risikoreiche Leverage-Geschäfte mit Immobilienkrediten.

– Vermittlungsverfahren bei Hypotheken-Zwangsvollstreckungen („mortgage foreclosure mitigation protocols“) der Regierung und der „Staatstrusts“, die seit der Clinton-Administration entwickelt wurden, um die Kosten für Darlehensnehmer zu reduzieren, die ihren Ratenverpflichtungen nicht mehr nachkommen konnten, was die Vergabe weiterer risikoreicher Immobilienkredite befördert hat.

– Die 2006 in Kraft getretenen Gesetze, die Ratingagenturen dazu ermunterten, die Standards für die Verbriefungen von Subprime-Hypotheken abzusenken.

Calomiris urteilt, dass alle zuvor genannten Regulierungen zur Unterschätzung der Subprime-Risiken und zu Moral Hazard verleitet hat. Zugleich beurteilt er das Verhalten der Kongress-Angehörigen in Bezug auf Fannie Mae und Freddie Mac im Rahmen einer „Häuser-für-jedermann-Politik“ als den destruktivsten Einzeleinfluss für die Entstehung der Krise.

Im Podcast thematisieren Roberts und Calomiris zudem die viel zu großzügige Einlagensicherung, die per se Krisen treibend wirkt und in diesem Wissen vor den 1930er Jahren bemerkenswerterweise auch staatlicherseits nicht verfolgt wurde. Calomiris urteilt: „There is no reason in the world to have deposit insurance for small savers“. Stattdessen solle man zu echtem Sparen zurückkehren. Für institutionelle Anleger sei die Einlagensicherung sogar einer der größten Risikotreiber, weil sie den Wettbewerb um die beste Risikodisziplin abwürge, zusätzlich getrieben im Wissen um grenzenlose Bailouts. Statt der Kontrolle durch Kontoinhaber sei man nun allein auf die Regulatoren angewiesen.

Im Übrigen wird die Politik der staatlich geförderten Hypothekendarlehen trotz der Erfahrungen mit den Krisen treibenden Immobiliengeschäften der 1930er, 1980er und 2000er Jahre fortgesetzt. Es bleibt festzuhalten, dass die staatlichen Maßnahmen dazu geführt haben, dass der Wettbewerb genauso wie eine Marktbereinigung aus politischen Gründen, darunter Lobbying und Widerstand der Finanzinstitute, vermieden wurde. Innerhalb von nur 18 Monaten (2007 – 2009) hat die US-Regierung 37 mal in größerem Ausmaß als Reaktion auf die Krise eingegriffen. Korrekturen durch den Marktprozess wurden verhindert und können doch nur aufgeschoben werden. Zugleich tritt immer klarer hervor, dass die Milliarden schweren Konjunkturpakete der prognostizierte Fehlschlag sind (siehe dazu statt anderer John B. Taylor in Economics One).

Ursachen des Regulierungsversagens

Regulierung besteht aus Maßnahmen, die die Eigentums- und Verfügungsrechte einschränken. Punktuelle Interventionen führen regelmäßig zu unbeabsichtigten Resultaten und bewirken vielfach das Gegenteil von dem, was sie bewirken sollten. Darauf haben bereits die Klassiker hingewiesen, darunter Ludwig von Mises, der das Kalkulationsproblem in Abwesenheit von Marktpreisen entdeckte, und Friedrich August von Hayek, der die Rolle des Wissens auf Märkten und die Anmaßung von Wissen zentralplanerischer Sozialingenieure herausgearbeitet hat. Von Henry Hazlitt stammt die prägnante Formel, dass schlechte Wirtschaftspolitik auf Kurzfristigkeit und Sonderinteressen beruht und gute Wirtschaftspolitik auf Langfristigkeit und Allgemeingültigkeit.

Die Erkenntnisse der Public Choice Theorie sowie Bryan Caplans „Mythos des rationalen Wählers“ bekräftigen und erweitern die Erkenntnisse der Klassiker. Die Politische Ökonomie betont, dass Regulierung nicht der erforderlichen Optimierung folgt, sondern einem politischen Prozess, der von Sonderinteressen geleitet wird. Es ist beinahe eine Binsenweisheit, dass die heillose Vermischung von Wirtschaft und Politik den Regulierungsalltag kennzeichnet. Hinzu kommt eine konsequente Unterschätzung des Risikoproblems durch Politiker respektive Regulatoren, die die Risikofeststellung an die falsche Adresse verwiesen haben – ausgerechnet an Finanzinstitute und Ratingagenturen, die völlig andere Interessen verfolgten. Und Basel II war schon deshalb eine Fehlkonstruktion, weil Risiko nicht adäquat gemessen werden konnte und man sich auf bürokratische Ratings und Risikomodelle verließ. Nicholas Taleb hat mit „The Black Swan“ die Problematik populär gemacht.

Auf der individuellen Ebene bildet ein „Neuer Paternalismus“ den Hintergrund für die ausgreifende Bevormundung der Marktteilnehmer. Auf das damit verbundene Wissensproblem aufkeimender behavioristischer Argumentationen weisen jüngst Mario Rizzo und Douglas Whitman hin („The Knowledge Problem of New Paternalism“). Der neue Paternalismus mündet in die Pfade des alten Paternalismus, mit all dessen Unzulänglichkeiten: Die mangelnde Fähigkeit, individuelle Präferenzen identifizieren zu können sowie die ihnen zugrunde liegenden Neigungen – noch dazu in Zeit und Raum sowie notwendigerweise auf der individuellen und der kollektiven Ebene. Außerdem beeinflusst jede politische Regulierung die Handlungen der Menschen in unterschiedlicher Weise. Regulierung scheitert unverändert am Informationsproblem, am „taciten“ Charakter der Informationen und damit der Schwierigkeit, das Wissen überhaupt zu kommunizieren, aufgrund dessen interveniert werden soll. Ohnehin verlassen sich Politiker und Bürokraten erfahrungsgemäß lediglich auf Daumenregeln.

Interventionismus tendiert zur Ausdehnung – Rizzo und Whitman betonen das in ihrem Anschlussartikel „Little Brother is watching you: New Paternalism on the Slippery Slopes“ – und ist stets mit einer Einschränkung der individuellen Autonomie verbunden. Besonders anschaulich hat Ludwig von Mises das am Beispiel der staatlichen Regulierung von Milchpreisen in „Vom Wert der besseren Ideen“ aufgezeigt.

Unverändert kennzeichnen staatliche Eingriffe in den marktwirtschaftlichen Koordinationsprozess die heutige Wirtschaftspolitik – Wirtschaftspolitik stellt geradezu ein Synonym für Interventionismus dar, nicht zuletzt mangels produktiver Ordnungspolitik. Der in die USA emigrierte österreichische Ökonom Fritz Machlup (1902-1983) war überzeugt, dass Wirtschaftspolitik überwiegend Krisen verursachende Politik ist. Wer möchte ihm angesichts dieser Bilanz widersprechen?

Die wesentliche Aufgabe von Ökonomen und Wirtschaftshistorikern ist das Scheitern der Regulierung einschließlich der Gründe in all ihren Facetten für die aktuelle Weltwirtschaftskrise und darüber hinaus der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Regulierung destabilisiert, Regulierung verursacht Krisen. Intentionen und Ergebnisse sind einfach nicht identisch. Positive Ergebnisse intendierten Handelns charakterisieren wir in einer moralischen Bewertung mit dem Begriff der Tugend. Leider fehlt uns ein Pendant für die positiven Ergebnisse unbeabsichtigten Handelns. Gesucht wird eine Alternative zur „unsichtbaren Hand“ und zur „spontanen Ordnung“, denn erfolgreiche Institutionen und positive Ergebnisse sozialer Prozesse sind historisch gerade nicht das Ergebnis menschlicher Absicht, aber menschlichen Handelns.