Lobbying im Sport auf kommunaler Ebene

I.

Mit unterschiedlichen Vorstößen wird versucht, das Phänomen Lobbying in der Bundesrepublik einzuhegen. Nun muß man sich freilich zurückhalten, Lobbying durch organisierte Interessen von vornherein vollständig als negativ zu beurteilen, zumal staatliches Handeln bestimmter Informationen etwa über die Auswirkungen desselben bedarf, die freilich nur von entsprechenden Interessengruppen vermittelt werden können, was unmittelbarer Ausfluß der Dezentralität des Wissens ist (Hayek 1945).  Daß diese weitergereichten Informationen selektiver Natur sind, dürfte allerdings auch klar sein. Während das Fehlverhalten und die bisweilen kriminelle Energie einzelner Abgeordneter im Rahmen der sog. Maskenaffäre in der öffentlichen Meinung schnell auf strukturelle Probleme in bestimmten Parteien zurückgeführt wird, wird meist ausgeblendet, daß das Phänomen des Lobbyings unmittelbares Resultat der parlamentarischen Demokratie und dem dort vorzufindenden politischen Prozeß ist (Daumann 1999; Daumann und Follert 2020a).

Einem Bereich, in dem Lobbying eine große Rolle spielt, stellt der Sport dar. Dies wird beispielsweise daran ersichtlich, daß im Zuge der COVID-19-Pandemie der organisierte Sport durch die Bundesländer über die regulären Hilfsprogramme hinaus mit Sonderprogrammen finanziell unterstützt wird (BStMI 2020; Hessisches Ministerium des Innern und für Sport 2020; Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen 2020; Senatsverwaltung für Inneres und Sport des Landes Berlin 2020; Daumann und Follert 2020b). Dies wirft freilich die Frage auf, warum der organisierte Sport als Ausnahmebereich behandelt wird. In diesem Zusammenhang soll das Einwirken des organisierten Sports auf der Ebene der Kommunen etwas näher betrachtet werden.

Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll, sich ein Bild von der deutschen Sportpolitik zu machen: Die Sportpolitik beruht in der Bundesrepublik auf drei wesentlichen Grundsätzen (BMI 2020a; Daumann 2019):

• der Autonomie des Sports, d. h., die Organisationen des Sports sollen unabhängig von staatlicher Einflussnahme eigene Ziele definieren und umsetzen können.
• der Subsidiarität der Sportförderung, d. h., erst wenn die Finanzkraft der Organisationen des Sports nicht mehr ausreicht, um ihre selbstgewählten Aufgaben umzusetzen, kann eine staatliche Unterstützung eingefordert werden.
• der partnerschaftlichen Zusammenarbeit von Sport und Staat, d. h., staatliche Eingriffe in den Sportbereich sind mit den unabhängigen Organisationen des Sports zu koordinieren.

Allerdings bleibt die Zielsetzung der staatlichen Sportpolitik etwas nebulös und läßt sich am ehesten wie folgt umreißen: (1) das sog. Gemeinwohl soll durch den Sport gefördert werden, und (2) es soll eine Grundversorgung der Bevölkerung mit Sport bereitgestellt werden (Langer 2006, S. 181). Um diese Ziele zu realisieren, betreibt der „Staat“ eine ausgeprägte Sportförderpolitik (Daumann 2019, S. 310 ff.), die sich dadurch auszeichnet, daß ein Großteil der dafür zur Verfügung gestellten Ressourcen auf kommunaler Ebene eingesetzt wird: So haben die Gemeinden mit fast 80% der sportspezifischen Ausgaben die prominente Rolle inne; auf die Länder entfallen etwa 16% und auf den Bund etwa 4% (Daumann 2019, S. 313). Allerdings unterscheidet sich die Sportförderung auf Ebene der Kommunen sehr stark. So werden etwa der Bau und die Unterhaltung von Sportstätten und die Anschaffung von Sportgeräten in den Vereinen finanziell durch die Kommunen unterstützt. Zudem geben Kommunen oftmals Defizitgarantien ab und übernehmen Ausfallbürgschaften, um die Existenz regionaler Vereine abzusichern.

Um die Verhältnisse hier einschätzen zu können, ist es hilfreich, sich die Strukturen des organisierten Sports in Deutschland vor Augen zu führen. Dieser ist hierarchisch organisiert; an der Spitze steht der Deutsche Olympische Sportbund (DOSB), der sich als Dachorganisation und oberster Repräsentant des Sports in Deutschland und als zuständiger Kooperationspartner für staatliche Organisationen auf nationaler und internationaler Ebene (siehe § 2 und 3 Satzung des DOSB) versteht. Dem DOSB gehören etwa 100 Mitgliedsorganisationen an, zu denen 16 Landessportbünde bzw. -verbände, 65 Spitzensportverbände und 20 Sportverbände mit besonderen Aufgaben zählen. Der DOSB nimmt für sich in Anspruch, 27 Millionen Mitgliedschaften und 90.000 Turn- und Sportvereine zu repräsentieren (DOSB 2021). Die nationalen Spitzenverbände wie etwa der DFB oder der Deutsche Leichtathletik-Verband sind die Dachorganisationen der jeweiligen Sportart; ihre Mitglieder sind wiederum die Landesverbände, in denen die Sportvereine organisiert sind.

Neben dieser fachsportlichen Organisation gibt es noch eine regionale Organisationsstruktur. So existieren auf Ebene der Bundesländer Landessportbünde, die als Repräsentanten der Belange des Sports der Bundesländer auftreten und zu deren Mitgliedern wiederum Kreissportbünde und Stadtsportbünde zählen, die sich selbst als Vertreter der entsprechenden sportlichen Aktivitäten auf dieser Ebene interpretieren. Die Sportvereine selbst bieten wiederum ihren Mitgliedern die Möglichkeit, Sport auszuüben.

Betrachtet man nun die Rolle der kommunalen Sportbünde, also der Stadtsport- und Kreissportbünde näher, so zeigt sich, daß diese neben anderen Leistungen das öffentliche Gut der Interessenvertretung gegenüber der Kommunalpolitik produzieren (Haberecht & Daumann 2019). Zudem übernehmen sie oftmals im Bereich der Vergabe von öffentlichen Sportanlagen staatliche Aufgaben. Dafür kommen sie und auch die Sportvereine in den Genuß von staatlichen Realsubventionen (etwa in Form der Zurverfügungstellung von Sportanlagen) und von Finanzsubventionen. Freilich zeigt sich auch eine enge personelle Verflechtung: Oftmals wirken haupt- und ehrenamtliche Sportfunktionäre in den relevanten staatlichen Entscheidungsgremien wie etwa den Sportausschüssen der kommunalen Parlamente mit. Manchmal sind sogar politische Funktionsträger zugleich Ehrenamtliche der Sportbünde.

Da die Interessen des organisierten Sports auf kommunaler Ebene offenbar nicht in dem Sinne konfliktfähig sind, dass eine kollektive Leistungsverweigerung derselben sich zum Nachteil von Verantwortlichen in Politik und Verwaltung auswirken kann, wählen kommunale Sportbünde direkte Strategiemuster, um ihre Interessen durchzusetzen. Das heißt, sie nehmen unmittelbar Einfluß auf Politik und Verwaltung. Vorrangiges Ziel ist dabei eine Beeinflussung der finanziell unterfütterten Sportförderung der Kommunen, der Nutzung der Sportstätten durch die Vereine sowie der Sportstättenentwicklungsplanung.

Es zeigt sich aber auch, daß die Konkurrenz um öffentliche Mittel offenbar zu einer Intensivierung des Verteilungswettbewerbs geführt hat und zunehmend auch indirekte Strategien von den Sportbünden eingesetzt werden, um ihre Interessen durchzusetzen. Vorrangig finden diese Anwendung bei politischen Entscheidungen, die den Betrieb der Sportvereine erheblich tangieren wie etwa bei einer sehr starken Erhöhung von Nutzungsgebühren oder der Beschlagnahmung von Sportstätten. Als indirekte Mechanismen kommen dabei Online-Petitionen, Einwohneranträge, aktive Pressearbeit etc. zum Einsatz.

Ist die Mitgliedschaft in den kommunalen Sportbünden freiwillig, so erfordert eine erfolgreiche Interessenvertretung der Sportbünde im kommunalen politischen Prozess, daß den Mitgliedern selektive Anreize geboten werden, um die Mitgliedschaft attraktiv auszugestalten und das Kollektivgut Interessenvertretung produzieren zu können. Es zeigt sich daher, daß erfolgreiche Sportbünde ihren Mitgliedern zugleich eine breite Palette an Dienstleistungen anbieten.

Untersuchungen ergeben (Haberecht & Daumann 20129), daß bei der Interessenvertretung erfolgreiche Sportbünde insbesondere über qualitativ hochwertige personelle Ressourcen verfügen, die langfristig eingebunden sind und damit Beziehungskapital (Netzwerke) aufbauen können. Freilich spielen auch ausreichende finanzielle und strukturelle Ressourcen eine entsprechende Rolle. Nun ist es so, daß manche kommunalen Sportbünde in finanzielle Kalamitäten geraten. Daher setzen erfolgreiche kommunale Sportbünde darauf, alternative Finanzierungsquellen zu erschließen und neue Partnerschaften einzugehen.

Allerdings läßt sich feststellen, daß die Rolle, die die kommunalen Sportbünde bei der Vertretung der Interessen im politischen Prozess einnehmen, zwischen den einzelnen Bundesländern erheblich variiert, da sie unter lokal sehr unterschiedlich ausgeprägten Rahmenbedingungen agieren müssen.

Damit kann man folgende Schlußfolgerung ziehen: Auf kommunaler Ebene intervenieren die kommunalen Sportbünde erheblich in den politischen Entscheidungsprozeß. Die hier festzustellende intensive neokorporatistisch anmutende Verflechtung zwischen den Sportorganisationen und den kommunalen politischen Entscheidungsträgern vereinfacht die Durchsetzung originärer Interessen des Sports im politischen Prozess sehr stark. Lobbying im Sport auf kommunaler Ebene ist also sehr erfolgreich. Allerdings wird durch die zunehmende neokorporatistische Verflechtung zwischen den Sportorganisationen und der kommunalen staatlichen Ebene die als Monstranz hochgehaltene „Autonomie des Sports“ zunehmend ausgehöhlt. In zunehmendem Maße findet sich der organisierte Sport daher in einer „common-agency“ zwischen der politischen Sphäre und seinen Mitgliedern wieder, wie Emrich, Koch und Antonj (2014) am Beispiel Rheinland-Pfalz verdeutlichen. Insofern besteht zunehmend die Gefahr, dass von politischen Akteuren forcierte sozialpolitische Projekte auf den Sport ausgelagert werden. Wird das Budget nicht in gleichem Maße erhöht, geht dies c.p. zulasten der originären Aufgaben des Sports.

II.

Es kann also diagnostiziert werden, daß die neokorporatistische Verflechtung zwischen Sport und Staat ein fruchtbarer Nährboden für Lobbying im Sport ist, wodurch diesem z.T. erhebliche Sondervorteile zukommen, die anderen Bereichen nicht zuteil werden. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, wie eine Korrektur dieser – zumindest aus ordnungsökonomischer Sicht – unbefriedigenden Situation erreicht werden kann. Eine Korrektur des politischen Prozesses in diesem Bereich könnte sich im wesentlichen zweier Ansatzpunkte bedienen (Daumann 2018; 2018b), nämlich der Schaffung von Transparenz und der Nutzung direkt-demokratischer Elemente (zu weiteren Maßnahmen siehe den Überblick bei Daumann 1999).

Die Zielsetzung transparenzschaffender Maßnahmen besteht darin, Informationen über Kosten und Nutzen des betreffenden Vorhabens sowie über die dadurch begünstigten und benachteiligten Gruppen leichter zugänglich zu machen. Auf diese Weise würde die Sensibilität erhöht und die Durchsetzung umstrittener Projekte erheblich erschwert (Daumann 2018b). Gleichwohl stößt die Wirksamkeit transparenzschaffender Maßnahmen an Grenzen: So sind die Instrumente, um prospektiv Kosten und Nutzen eines Vorhabens zu ermitteln, von begrenzter Qualität. Zudem werden oftmals die Kosten auf die Ebene der Bundesländer oder des Bundes verschoben, da diese mit zahlreichen Förderprogrammen der Kommune beispringen.

Mit Hilfe von direkt-demokratischen Elemente lassen sich die Entscheidungen, die sich auf bestimmte Einzelmaßnahmen beziehen, herbeiführen. Damit wird die sachliche Undifferenziertheit der Wahl in indirekten Demokratien aufgelöst (Daumann 1999). Der Wähler stimmt nun nicht mehr über das gesamte Bündel ab, sondern kann sich bei den zur Entscheidung anstehenden Projekten gänzlich an seinen diesbezüglichen Präferenzen orientieren. Freilich haben direkt-demokratische Elemente ebenfalls Schwächen: So stellt sich zuerst die Frage, wer über ein bestimmtes staatliches Vorhaben überhaupt abstimmen sollte. In der Regel wird man vermuten, dass dies die Betroffenen sein sollten, also diejenigen, die den Nutzen und/oder die Kosten haben. Eine derartige Abgrenzung ist jedoch nicht einfach, da Kosten teilweise unmerklich weitergereicht werden können. Wenn beispielsweise in einer Thüringer Großstadt ein Fußballstadion mit öffentlichen Mitteln finanziert werden soll, die teilweise aus den Töpfen des Freistaats stammen, stellt sich die Frage, ob dann lediglich die Bewohner dieser Großstadt darüber abzustimmen haben oder aber sämtliche Einwohner dieses Bundeslandes, da sie mit ihrem Steueraufkommen den Bau erst ermöglichen. Aufgrund des Länderfinanzausgleichs stellt sich gar die Frage, ob nicht alle Einwohner der Bundesrepublik darüber abstimmen sollten. Ein weiteres Problem stellt die rationale Ignoranz des Wählers dar. So werden sich Wähler bei der Informationsbeschaffung zurückhalten, da sie davon ausgehen müssen, dass sie mit ihrer Stimme die Wahl kaum beeinflussen können. Zumal sich bestimmte Wählergruppen leichter mobilisieren lassen und andere sich an leicht aufnehmbaren undifferenzierten Wahlparolen ausrichten, könnten hierbei Ergebnisse auftreten, die dem Willen der Mehrheit nicht entsprechen.

Obgleich nun beide Maßnahmenbündel ihre Schwächen aufweisen, wären sie doch zumindest ansatzweise geeignet, den Einfluß von Interessengruppen im Sport auf kommunaler Ebene zurückzudrängen und damit staatliche Maßnahmen zu erschweren, die eine unsachgemäße Begünstigung partikularer Interessen im Sport zum Gegenstand haben.

Literatur

Bayerisches Staatsministerium des Innern. 2020. Sportminister Herrmann – Unterstützung der bayerischen Sport- und Schützenvereine in der Corona-Krise.  Sportminister Herrmann – Unterstützung der bayerischen Sport- und Schützenvereine in der Corona-Krise – Bayerisches Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration (bayern.de). Zugegriffen am 18. März 2021

Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) 2020a. Sportpolitik.  https://www.bmi.bund.de/DE/themen/sport/sportfoerderung/sportpolitik/sportpolitik-node.html. Zugegriffen am 6. März 2021.

Daumann, F. 1999. Interessenverbände im politischen Prozess: Eine Analyse auf Grundlage der Neuen Politischen Ökonomie, Tübingen: Mohr.

Daumann, F. 2018. A Model Based on the Theory of Evolution as a Means of Explaining the Political Process in Democracies. International Journal of Managerial Studies and Research 6(4): 31–43.

Daumann, F. 2018b. Sportpolitik in indirekten Demokratien. In Ordnungspolitisch stets auf Kurs, Hrsg. N. Kosturkova und J. Rieger, 243 – 247. München: Verlag Franz Vahlen:

Daumann, F. 2019. Grundlagen der Sportökonomie, 3. Aufl., München: UVK.

Daumann, F. und Follert, F. 2020a. COVID-19 and Rent-Seeking Competition: Some Insights from Germany. New Perspectives on Political Economy 16(1-2), 52-69.

Daumann, F. und Follert, F. 2020a. Der organisierte Sport in der „Corona“-Krise. Der Staat als Helfer in der Not? Wirtschaftliche Freiheit vom 14. Juni 2020.

Deutscher Olympischer Sportbund. 2021. Das ist der DOSB. https://www.dosb.de/ueber-uns#akkordeon-1031. Zugegriffen am 6. März 2021.

Emrich, E., Koch, M. und Antonj, P. 2014. Eine Bestandsaufnahme für die Gegenwart: Zum Verhältnis von Sport und Politik in der Region Rheinland-Pfalz, Diskussionspapier des Europäischen Instituts für Sozioökonomie Nr. 7.

Haberecht, C. und F. Daumann. 2019. Kommunale Sportbünde als sportpolitische Akteure. Sport und Gesellschaft 16:1–31.

Hayek, F.A. 1945. The Use of Knowledge in Society. American Economic Review 35(4), 519-530.

Hessisches Ministerium des Innern und für Sport.2020. Corona-Hilfe für Sportvereine. https://innen.hessen.de/sport/corona-hilfe-fuer-sportvereine. Zugegriffen am 15. Mai 2020.

Langer, M. 2006. Öffentliche Förderung des Sports: Eine ordnungspolitische Analyse. Berlin: Duncker & Humblot.

Senatsverwaltung für Inneres und Sport des Landes Berlin. 2020. Rettungsschirm Sportvereine. https://www.berlin.de/buergeraktiv/informieren/corona-hilfe/hilfsprogramme/artikel.974479.php. Zugegriffen am 21. März 2021.

Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen 2020. „Soforthilfe Sport“ für notleidende Sportvereine in der Corona-Krise. https://www.land.nrw/de/pressemitteilung/soforthilfe-sport-fuer-notleidende-sportvereine-der-corona-krise. Zugegriffen am 15. Mai 2020.