Boomer in der Kritik
Nachhaltigkeitsfaktor, Bestandsrenten und „progressive“ Entgeltpunkte

„In die Irre geht die Mehrheit des Rats mit dem Vorschlag, Geld zwischen Rentnern umzuverteilen. … Für die Sicherung gegen Armut ist das Steuersystem zuständig, zudem signalisieren niedrige Renten nicht stets Bedürftigkeit. … Schließlich steckt die Rentenpolitik in der Sackgasse, weil sie sich zu oft von Umverteilungswünschen leiten ließ.“ (Heike Göbel)

Die Boomer haben einen schlechten Ruf. Immer auf der Jagd nach Konsum, unerschütterlich im Glauben an mehr Wachstum, verschwenderisch im Umgang mit Ressourcen, klimaschädlich und umweltbelastend im täglichen Verhalten sind nur einige Vorwürfe. Diese Generation habe zwar nicht alles, aber vieles falsch gemacht. Kurz und gut: Sie lebe auf Kosten künftiger Generationen. Diese „selbstsüchtige“ Generation gehe nun nach und nach in Rente. Die Kosten für andere Generationen würden offensichtlich. Das demographische Verhalten der Boomer treibe sie nach oben. Sie hätten zu wenig Kinder in die Welt gesetzt. Und sie hätten auch noch das Glück eines immer längeren Lebens. Das tue den Systemen der Sozialen Sicherung nicht gut, vor allem wenn sie umlagefinanziert sind. Und das sind sie alle. Besonders die Gesetzliche Rentenversicherung werde leiden. Sie werde künftig von einer finanziellen Notlage in die nächste taumeln. Das sieht auch der Sachverständigenrat in seinem neusten Gutachten so (hier). Das lange Rentenkapital ist implizit eine harte Kritik am generativen Verhalten der Generation der Boomer. Die Schlussfolgerung liegt auf der Hand: Haben die Boomer die demographischen Lasten verursacht, sollen sie sie auch tragen. Die Vorschläge zur Reform des Nachhaltigkeitsfaktors, die Anpassung der Bestandsrenten mit der Inflation, ein progressives Entgeltpunkte-System zielen in eine Richtung: Die demographische Last soll verursacheradäquat den (reicheren) Boomer angelasten werden, das Rentenniveau weiter sinken. Ganz so einfach ist die Sache allerdings nicht.

Korrektur des Nachhaltigkeitsfaktors

Die umlagefinanzierte Gesetzliche Rentenversicherung steckt in Schwierigkeiten. Vor allem die demographische Entwicklung setzt ihr zu. Es ist nicht nur die geringe Fertilitätsrate, auch die längere Lebenserwartung schafft für alle umlagefinanzierten Systeme der Sozialen Sicherung demographische Probleme. Es ist Konsens, die niedrige Geburtenrate den Boomer zuzurechnen. Die Fakten sind eindeutig. Dass die Menschen immer länger leben, ist ihnen allerdings wohl kaum exklusiv „anzulasten“. Es sind wirtschaftliche und gesellschaftliche Faktoren, wie ein höherer Wohlstand, eine gesündere Lebensweise, weniger Umweltbelastungen, eine bessere Gesundheitsvorsorge und anderes mehr, die diese Entwicklung begünstigen. Neben der „doppelten Alterung“ dürfen aber auch die umverteilungspolitischen Lasten, die der Rentenversicherung von der Politik aufgebürdet wurden, nicht unterschätzt werden. Die Rente mit 63 und die Mütterrente sind nur die Spitze des Eisberges aus neuerer Zeit. Es ist nicht zu bestreiten, auch die Boomer waren an dieser Umverteilung interessiert. Allein dafür verantwortlich sind sie allerdings nicht. Es besteht ein breiter gesellschaftlicher Konsens über die versicherungsfremden Leistungen. Noch decken die Bundeszuschüsse sie weitgehend ab. Defizite in der GRV entstehen nicht. Das kann aber nicht so bleiben (hier).

Auf das demographische Problem hat die Politik schon mit einem höheren Renteneintrittsalter von 67 Jahren und dem Nachhaltigkeitsfaktor geantwortet. Mit dem Nachhaltigkeitsfaktor werden 25 % der „doppelten Alterung“ den Rentnern angelastet. Die Rente mit 67 verringert die Lasten, die aus einer längeren Lebenserwartung erwachsen. Eine adäquate Anpassung des Renteneintrittsalter an die „fernere“ Lebenserwartung würde diese Variante der „doppelten Alterung“ finanzneutral lösen. Der Sachverständigenrat schlägt vor, den Anteil der Rentner (Alpha) im Nachhaltigkeitsfaktor künftig zu verdoppeln. Das sei nur recht und billig. Schließlich seien es die Boomer, die diese Entwicklung mit einer zu geringen Fertilitätsrate verursacht hätten. Das stimmt zwar. Die umlagefinanzierte Alterssicherung ist aber an dieser Entwicklung nicht ganz unschuldig. Von den beiden notwendigen Leistungen der Erwerbstätigen, Beiträge und Kinder, verlangt sie nur die finanziellen Beiträge. Damit verursacht sie ein „demographisches moral hazard“ der Erwerbstätigen, auch der Boomer. Sie schwächt die Anreize, eine ausreichende Zahl von Kindern in die Welt zu setzen. Kein Wunder, dass umlagefinanzierte Alterssicherungssysteme inhärent instabil sind. Werden die demographischen Lasten nicht neu verteilt, befürchtet der Rat, dass nicht nur das Rentenniveau unter 43 % sinkt, auch die Armutsgefährdungsquote im Alter steigt weiter an. Das gelte es zu verhindern.

Anpassung der Bestandsrenten

Der inter-generative Verteilungskampf zwischen Erwerbstätigen und (Boomer)Rentnern ist nicht nur ein Kampf um das Alpha im Nachhaltigkeitsfaktor. Er zeigt sich auch im Vorschlag, Zugangs- und Bestandsrenten unterschiedlich anzupassen. Bisher werden sowohl Zugangs- als auch Bestandsrenten an die Lohnentwicklung gekoppelt. Der Vorschlag des Sachverständigenrates sieht vor, die Wertentwicklung der Rentenansprüche (Zugangsrenten) künftig zwar weiter an die nominelle Lohnentwicklung zu knüpfen, die Renten (Bestandsrenten) aber nur noch mit der Inflationsrate anzupassen. Das würde zu empfindlichen Einkommenseinbußen bei den Rentnern führen. Es träfe die Boomer hart. Die (Nominal)Löhne entwickeln sich mit dem Wachstum der Arbeitsproduktivität, der Inflationsrate und manchmal auch einer Umverteilungskomponente. Orientieren sich allerdings die Rentenzuwächse nur an der Inflationsrate fallen sie geringer aus als bei einer Anpassung über die (Nominal)Löhne. Die Rentner erhalten nur noch einen Kaufkraftausgleich, würden aber vom Produktivitätsfortschritt abgekoppelt. Damit folgen die Bestandsrenten nicht mehr der Entwicklung des allgemeinen Lebensstandards. Sie würden zwar nominell weiter steigen, real würden sie aber stagnieren. Eine Teilhabe der Rentner am wirtschaftlichen Wachstum wäre nicht mehr möglich, das Sicherungsniveau der Rentner (Rentenniveau) würde weiter sinken, die Gefahr steigender Altersarmut zunehmen.

Das träfe die Bestandsrenten aller künftigen Generationen, zuerst aber vor allem die (Boomer)Rentner. Ob die Anpassung der Bestandsrenten allein an die Inflation demographisch verursacheradäquat wäre, ist umstritten. Danach wären stagnierende Renten der Preis, den Boomer für ihr generatives („Fehl“)Verhalten zahlen müssten. Die differenzierte Anpassung von Zugangs- und Bestandsrenten geht demographisch zwar in die richtige Richtung, ist individuell aber sehr undifferenziert. Es wäre wie Akupunktur mit der Gabel. Die unterschiedliche Behandlung von Zugangs- und Bestandsrenten ist aber auch distributiv problematisch. Je länger die Renten bezogen werden, desto schlechter ist die relative Position der Bestands- zu den Zugangsrentnern. Das Gefühl der „älteren“ Boomer nimmt zu, benachteiligt zu werden. Ihr Widerstand gegen eine solche Lösung wächst. Und noch etwas ist distributiv ein Sprengsatz. „Ärmere“ Rentner leiden bei einer Anpassung mit den Inflationsraten stärker als „reichere“. Inflation trifft „Ärmere“ stärker als „Reichere“. Das gilt auch für Rentner. Bei einer Lohnanpassung werden sie teilweise kompensiert, weil sich das höhere Wachstum der Produktivität der „reicheren“ Erwerbstätigen in höheren durchschnittlichen Löhnen und damit Anpassungssätzen für alle Renten niederschlagen. Diese Kompensation entfällt für die Bestandsrentner bei einer Inflationsanpassung. Das Armutsrisiko der Boomer im Alter steigt. Auch deshalb haben sich einige Länder für eine Mischung aus Lohn- und Inflationsanpassung der Bestandsrenten entschieden.

System „progressiver“ Entgeltpunkte

Ein höheres Alpha im Nachhaltigkeitsfaktor und neue Regeln für Bestandsrenten würde die Boomer teuer zu stehen kommen. Sollten diese Vorschläge umgesetzt werden, müssten sie einen größeren Teil der demographischen Lasten tragen, die Erwerbstätigen einen geringeren. Das Rentenniveau würde noch stärker sinken, die Beitragssätze weniger stark steigen. Das ist der inter-generative Aspekt der Hiobs-Botschaften für die Boomer. Mit dem Vorschlag eines Systems „progressiver“ Entgeltpunkte schlägt der Sachverständigenrat aber auch vor, die demographischen Lasten zwischen den Boomer anders zu verteilen. Die „reicheren“ Rentner sollen mehr demographische Lasten schultern, die „ärmeren“ Rentner sollen weniger tragen. Das ist das intra-generative (inter-personelle) Element der neuen demographischen Lastenverteilung unter den Boomer. Der Rat schlägt vor, den „reicheren“ Rentnern einen Teil ihrer Entgeltpunkte wegzunehmen und sie den „ärmeren“ Rentnern gutzuschreiben. Wer mehr eingezahlt hat, soll Ansprüche zugunsten derer verlieren, die weniger geleistet haben (Heike Göbel). Der Wert gleicher Beiträge in die Rentenkasse wäre künftig unterschiedlich viel wert. Das Ziel eines solchen Systems „progressiver“ Entgeltpunkte ist inter-personelle Verteilungspolitik in der GRV. Mit der Umverteilung individueller Entgeltpunkte soll Altersarmut verringert werden. 

Die Kritik an der Umverteilung in der GRV ist nicht neu. Sie trifft auch für das System „progressiver“ Entgeltpunkte zu. Es ist nicht zieladäquat. Die Streueffekte sind erheblich. Umverteilt wird mit der Gießkanne. Auf individuelle Bedürftigkeit wird nicht geprüft. Damit profitieren nicht nur arme Rentner von der Umverteilung. Problematisch ist auch, dass die Beiträge der „reicheren“ Beitragszahler weniger als Versicherungsprämie und stärker als Steuer wahrgenommen werden. Die Anreize auf das Arbeitsangebot sind negativ, die GRV wird weniger akzeptiert, die Tendenzen zur „Abwanderung“ aus der GRV werden verstärkt. Es spricht vieles dafür, Altersarmut nicht über eine Umverteilung in der GRV zu bekämpfen. Der bessere Ort ist das Steuer-Transfer-System. Vielleicht erhoffen sich die Verfechter eines Systems „progressiver“ Entgeltpunkte aber auch eine „gerechtere“ Verteilung der demographischen Lasten. Das ist dann denkbar, wenn „reichere“ Rentner weniger Kinder als „ärmere“ haben. Die Empirie deutete lange Zeit darauf hin, dass es so etwas wie ein ökonomisch-demographisches Paradoxon gebe. Höhere Einkommen und höhere Bildung gingen Hand in Hand mit einer geringeren Fertilität. Neuste Untersuchungen deuten nun aber auf etwas anderes hin (hier). Mit dem individuellen Einkommen steigt auch die Zahl der Kinder. Das Instrument „progressiver“ Entgeltpunkte wäre nicht nur distributiv ineffizient, es wäre auch demographisch kontraproduktiv.

Demographie und Demokratie

Die umlagefinanzierte Alterssicherung schiebt einen Berg impliziter Schulden vor sich her. Der demographische Wandel trägt mit dazu bei, dass der GRV keine rosige Zukunft prognostiziert wird. Einen großen Teil des Schlamassels haben die Boomer verursacht. Die geringe Fertilität geht auf ihre Kappe. Das institutionelle Design der GRV hat es allerdings erleichtert, die eigene Rente auch auf den Kindern anderer Leute aufzubauen. Demographischem Trittbrettfahrer-Verhalten wurde Tür und Tor geöffnet. Das alles spricht dafür, die Boomer zur Kasse zu bitten. Wer gestern weniger Kinder groß gezogen hat, erhält heute und morgen weniger Rente. Ganz so einfach ist es allerdings nicht. Die Boomer haben nicht nur demographische Lasten produziert. Durch ihr generatives Verhalten haben sie auch einen signifikanten Beitrag zu höherem Wohlstand geleistet. Gary S. Becker, der amerikanische Nobelpreisträger, hat auf den negativen Zusammenhang von Quantität und Qualität der Kinder hingewiesen (hier). Die Boomer haben zwar weniger Kinder in die Welt gesetzt. Sie haben aber mehr in die Ausbildung der Kinder und verstärkt in Realkapital und technischen Fortschritt investiert. Das Ergebnis waren höhere Produktivitäten und ein höherer Wohlstand für (fast) alle. Das generative Verhalten der Boomer ist für die GRV ambivalent. Weniger Kinder machen es zwar schwerer, das relative Sicherungsniveau der Rentner (Rentenniveau) aufrechtzuerhalten. Es wird weiter sinken. Die geringere Fertilität der Boomer hat aber den Lebensstandard aller erhöht, auch der Rentner (Rentenhöhe). Wächst die Produktivität weiter, werden Arbeitseinkommen und Renten auch künftig steigen. Das demographische Verursacher-Prinzip, das nur auf die Zahl der Kinder schaut, greift zu kurz. Hätten wir eine kapitalfundierte Alterssicherung wäre die rentenpolitische Ambivalenz des demographischen Wandels (geringere Fertilität und höhere Lebenserwartung) nebensächlich.

Die Rolle der Boomer im demographischen Wandel ist also ambivalent. Ihr generatives Verhalten ist ein Risiko für die umlagefinanzierte Alterssicherung aber auch eine Chance auf einen höheren Wohlstand für alle, Erwerbstätige und Rentner. Über die Größenordnungen besteht Unklarheit. Allerdings: Der demographische Schlamassel für die umlagefinanzierte GRV ist angerichtet. Er muss beseitigt werden, möglichst schnell. Erwerbstätige und Rentner müssen die Lasten schultern. Eine Reform gegen die Interessen der Boomer ist allerdings nicht möglich. Sie haben im politischen Prozess eine starke Position. Die Politik hat wenige Anreize, rentenpolitische Entscheidungen gegen die Boomer zu treffen. Der Medianwähler ist schon heute älter als 55 Jahre. Und er wird jeden Tag älter. Tatsächlich ist der Einfluss der Boomer im demokratischen Wahlprozess sogar noch stärker. Ältere gehen eher zur Wahl als Jüngere. Chancenlos sind kompromissfähige rentenpolitische Reformen der GRV allerdings dennoch nicht. Auch die Boomer haben Kinder und Enkel, wenn auch immer weniger. Deren Interessen sind ihnen nicht gleichgültig. Und sie müssen die Jüngeren bei der Stange halten. Schließlich finanzieren diese ihre Renten. Kündigen die Jüngeren den „Generationenvertrag“ auf, ist die Rente der Boomer das Papier nicht wert, auf dem sie steht. Sie könnten aus der umlagefinanzierten GRV „abwandern“. Allerdings sind die Möglichkeiten begrenzt. Das Land massenhaft zu verlassen, ist eine nicht sehr realistische Alternative. Bleiben sie aber hier, sind die Möglichkeiten des „exit“ aus der GRV beschränkt, zumindest solange die meisten Erwerbstätigen zwangsweise Mitglied in der GRV sind (Veronika Grimm). Alles in allem: Den Generationen bleibt gar nichts anderes übrig als sich auf einen Kompromiss zu einigen. Das fiele ihnen umso leichter, wenn inter-generative (Verteilungs-)Regeln nur mit qualifizierten Mehrheiten geändert werden könnten. Binden (rentenpolitische) Entscheidungen die Generationen für viele Jahrzehnte, verhalten sich die Akteure oft quasi-altruistisch (Berthold/Külp, 1984). Bei Verfassungsentscheidungen über Verteilungsfragen besteht die Tendenz, in den individuellen Überlegungen auch die Verteilungsfolgen für andere in einer für diese günstigen Weise zu berücksichtigen. Nachhaltige Reformen in der GRV würden eher möglich.

Fazit

Die Boomer stehen in der Kritik. Ihnen wird vorgeworfen, ihre Altersrente auch auf den Kindern anderer Leute aufzubauen. Da ist was dran. Systeme umlagefinanzierter Alterssicherungen sind anfällig für demographischen Wandel. Und der ist in vollem Gang. Höhere Frauenlöhne und eine steigende Erwerbstätigkeit der Frauen haben mit dazu beigetragen, das generative Verhalten der Boomer zu verändern. Die Fertilität ging zurück. Das institutionelle Arrangement der GRV trug dazu bei, die Geburtenrate weiter zu verringern. Die Anreize sind so gesetzt, dass es sich lohnt, demographisch Trittbrett zu fahren. Die Boomer sind für viele die Auslöser der Krise der umlagefinanzierten Alterssicherung. Tatsächlich haben sie aber mit ihrem Verhalten, auch dem generativen, mit für einen höheren materiellen Wohlstand (fast) aller gesorgt. Die wirtschaftliche Basis wurde gestärkt, höhere Renten wurden erst möglich. Bei einer kapitalfundierte Alterssicherung wäre die rentenpolitische Ambivalenz der Demographie nebensächlich. Bei einem umlagefinanzierten System ist sie es nicht. Es muss politisch nach Lösungen gesucht werden, demographische Lasten inter-generativ „gerecht“ zu verteilen. Damit spielt die rentenpolitische Ambivalenz des generativen Verhaltens der Boomer eine wichtige Rolle. Fühlen sie sich im inter-generativen Verteilungskonflikt benachteiligt, werden sie ihre „quasi“ Veto-Position im demokratischen Reformprozess ausspielen. Zu reformieren gibt es in der GRV vieles. Inter-personelle verteilungspolitische Lasten sollten in das Steuer-Transfer-System ausgelagert, die demographischen Lasten einer höheren Lebenserwartung mit einer dynamischen Altersgrenze verringert und die Auswirkungen einer geringeren Fertilität über einen um die rentenpolitische Ambivalenz des generativen Verhaltens nachjustierten Nachhaltigkeitsfaktor inter-generativ „gerechter“ verteilt werden. Wird die Alterssicherung stärker kapitalfundiert, lassen sich die (demographischen) Lasten leichter tragen (hier). Das alles muss im Konsens der Generationen geschehen. Die Chancen, dass es gelingt, sind – trotz aller Schwierigkeiten – so schlecht nicht. (Verteilungspolitische) Irrwege à la SVR sollte man aber meiden.

Literatur

Norbert Berthold und Bernhard Külp (1984), Regelgebundene Rentenanpassung als Mittel zur langfristigen Sanierung der Gesetzlichen Rentenversicherung. Berlin

Podcast zum Thema:

Rentenreform à la Sachverständigenrat: Verteilungspolitische Vorschläge führen in die Irre

Prof. Dr. Norbert Berthold (JMU Würzburg) im Gespräch mit Prof. Dr. Bernd Raffelhüschen (ALU Freiburg)