Reform der Schuldenbremse!?

Die derzeit diskutierte Reform der Schuldenbremse soll dem Staat zusätzliche Mittel für Investitionen zur Verfügung stellen. Das klingt gut, ist aber mit Tücken verbunden. Denn selbst eine Regel, die Kredite oberhalb des Deckels der Schuldenbremse allein für investive Zwecke erlaubt, kann leicht und völlig legal umgangen werden, was kaum zu verhindern ist. Hierzu bedarf es nicht einmal trickreicher Umbenennungen konsumtiver in investive Ausgaben. Im Übrigen gilt, dass die Schuldenbremse bindendes Verfassungsrecht darstellt, was in der aktuellen Diskussion nicht immer ernst genug genommen wird.

1 Konsumtive Ausgaben, investive Ausgaben und politischer Wettbewerb

Der politische Wettbewerb bringt bevorzugt konsumtive Ausgaben und Subventionen zur Geltung und führt zu einer tendenziellen Vernachlässigung von staatlichen Investitionen. Dieser Befund gilt nicht allein für Deutschland, und er ist theoretisch und empirisch gut belegt. Der Fairness halber sei gesagt, dass man dabei ohne Schuldzuweisungen zum Beispiel derart auskommt, dass Politiker nur auf Wählerstimmen schielten (nach wem, wenn nicht nach uns Wählern sollen sich Politiker in einer Demokratie denn bitte sonst richten?). Die Gründe für dieses Verhalten sind ohnehin komplexer und vor allem auch keineswegs auf Demokratien beschränkt. Statt sie also zu beklagen, gilt es, intelligente Regeln zu setzen, um die Folgen der zugrundeliegenden Anreize zu begrenzen. Aber hier wird es kompliziert.

Zu den konsumtiven Ausgaben gehören die Sozialausgaben. Sie sind von fast allen von uns gewollt, und wenn das nicht so wäre, würde uns immer noch das Grundgesetz darauf verpflichten. Es kommt daher schon lange nicht mehr auf das „ob“ an, sondern auf das „wie“ – auch wenn es wiederum die politischen Anreize sind, die dafür sorgen, dass man dem politischen Gegner lieber den rechten Willen zum „ob“ abspricht, als sich mit dem mühsamen „wie“ auseinanderzusetzen. Dennoch rät uns die ökonomische Vernunft, gerade diese Frage zu stellen, und zwar so: Wie kann ich mit jedem sozialpolitisch verausgabten Euro den größten sozialpolitischen Effekt erzielen? Hier ist eigentlich immer Luft nach oben, und daher rät uns ökonomische Vernunft vor allem auch dazu, stets zuerst nach Verbesserungen dieser Art zu fahnden, bevor man mangelnde Effektivität mit zusätzlichem Geld zuwirft.

Ebenfalls zu den konsumtiven Ausgaben gehören die Subventionen, wenngleich die politischen Anreize auch hier zum Verschleiern der wahren Verhältnisse motivieren – in diesem Falle, indem man allerlei Subventionen als Investition in die Zukunft verkauft. Zwar lässt sich leicht zeigen, dass Subventionen keineswegs immer schädlich sind und in Ausnahmefällen sogar wohlfahrtsfördernd sein können. Daher mag man es für wissenschaftlich redlicher halten, Subventionen nicht mehr in der Form unter Generalverdacht zu stellen, in der das ältere Generationen wirtschaftswissenschaftlicher Politikberater noch getan hatten. Politisch kann das aber zur Folge haben, dass einem Subventionsrausch wie jenem, den die Politik seit der Corona-Krise erfasst hat, kaum noch jemand Einhalt gebietet. Inzwischen scheint mancher Politiker bereits sich selbst und anderen weiszumachen wollen, dass es ohne Subventionen überhaupt keine Investitionen und damit auch keine Industrieentwicklung geben könne – was nun ganz sicher Unfug ist.

Ganz ähnlich wie mit den Subventionen verhält es sich mit den Staatsschulden. Denn auch deren Wirkung ist alles andere als simpel, und nicht einmal das Narrativ (ohne diesen Begriff kommt man irgendwie nicht mehr aus…) über die finanziellen Lasten, die man künftigen Generationen damit aufbürde, ist uneingeschränkt richtig. In der Tat: Je länger man sich damit beschäftigt, desto unsinniger muss einem das Lastenverschiebungsargument vorkommen. Daher ist es auch kein Wunder, dass sich selbst die Zeitschrift „The Economist“, die nicht eben für marktwirtschaftsfeindliche Argumentationen bekannt ist, ziemlich regelmäßig über die Besessenheit der Deutschen bezüglich ausgeglichener Staatshaushalte lustig macht. Auch hier mag sich daher kaum noch jemand im Lager dogmatischer Prediger wiederfinden, und dafür darf man ja Verständnis haben. Aber auch hier ist die Geschichte damit noch lange nicht zu Ende erzählt, denn aus dem Zweifel am Lastenverschiebungsargument folgt noch lange nicht sein Gegenteil, und es gibt auch jenseits dieses Arguments sehr gute, wenn nicht zwingende Gründe, Staatsschulden Grenzen zu setzen.

Und damit sind wir bei der Schuldenbremse. Auch sie ist nicht allein in der Politik umstritten, sondern auch in der Wissenschaft. Wer sie befürwortet, zieht gern und zurecht die beschriebenen Effekte des politischen Wettbewerbs heran. Wer dagegen ihre Reform befürwortet, relativiert ebenfalls nicht ganz zu Unrecht das Lastenverschiebungsargument und verweist zudem gern auf den unbestritten drängenden Bedarf an staatlichen Investitionen. Tatsächlich zeigen Studien, dass Schuldenbremsen tendenziell dazu führen, dass die Politik die Investitionsausgaben statt der konsumtiven Ausgaben einschränkt, und der Anreiz dazu wird noch durch die Tatsache verstärkt, dass viele konsumtive Ausgaben längst rechtlich so gebunden sind, dass man sie auf absehbare Zeit gar nicht senken kann. Was fangen wir also damit an?

2 Schulden und Investitionen

Zunächst einmal gibt es viele bestätigende Hinweise darauf, dass wir in den vergangenen gut anderthalb Jahrzehnten alles andere als ein staatliches Einnahmenproblem hatten. Daran beißt die Maus keinen Faden ab. So stieg das Bruttoinlandsprodukt nominal (nur das ist hier wichtig) seit 2006 um knapp 63 Prozent, während die Steuereinnahmen um gut 81 Prozent zulegten. Zugleich fielen aufgrund der Kapitalmarktentwicklung die Zinsausgaben von knapp 65 Mrd. € pro Jahr auf nur noch 27 Mrd. €. Allein diese Differenz hat im letzten Jahr 38 Mrd. € zusätzlicher Mittel für den Staat freigesetzt – und nur in diesem Jahr.

Der Fairness halber muss immerhin gesagt werden, dass die Bruttoinvestitionen in Prozent der Steuereinnahmen in diesem Zeitraum nicht gesunken sind. Zugleich ist aber die Staatskonsumquote laut Sachverständigenrat von 18,3 auf annähernd 22 Prozent gestiegen, und zwar ziemlich kontinuierlich. Und hier spielt die Musik, zumindest zum Teil. Der andere Teil offenbart sich uns, wenn wir den Blick weiter zurück schweifen lassen, denn Bruttoinvestitionen enthalten alles das, was an Aufwendungen getrieben werden musse, um den Verschleiß der staatlichen Infrastruktur aufzufangen; und nur das, was darüber hinaus investiert wird, baut die Infrastruktur weiter aus. Um zu sehen, dass das seit langem nicht mehr reicht, muss man nicht einmal Statistiken wälzen, sondern sich nur unsere Schulen, Universitäten, Brücken und so vieles andere mehr anschauen. Dass das alles so verkommen ist, passt zur langfristigen Entwicklung der Bruttoinvestitionen. Die betrugen zu Beginn der 1970er Jahre noch annähernd fünf Prozent des Bruttoinlandsprodukts und liegen heute bei gut 2,5 Prozent, das ist fast die Hälfte. In Einheiten unseres heutigen Bruttoinlandsprodukts ist das eine Differenz von rund 80 Mrd. €. Pro Jahr! Man stelle sich unsere Schulen, Universitäten, unsere Verkehrsinfrastruktur und alles das einmal unter der Bedingung vor, dass wir die Investitionsquote der frühen 1970er Jahre beibehalten hätten. Es braucht kaum mehr, um zu sehen, dass Politiker aller Parteien die konsumtiven Ausgaben bevorzugen, während die investiven hauptsächlich in schönen Sonntagsreden eine Rolle spielen.

Gibt es Hoffnung, dass wir zu einer regen staatlichen Investitionstätigkeit zurückkämen, wenn wir die Schuldenbremse lockerten? Die gibt es nur, wenn wir damit zugleich jene Mechanismen unter Kontrolle brächten, die mit zuverlässiger Regelmäßigkeit dazu führen, dass zusätzliche Mittel ziemlich konsequent in die staatlichen Konsumausgaben geführt werden – ganz ungeachtet aller Wahlkampfreden über Zukunftsinvestitionen und vor allem natürlich über den überragenden Stellenwert der Investition in die Bildung unserer Kinder, von denen wir ja angeblich keines zurücklassen.  

Höhere Investitionen werden wir aber durch eine bloße Lockerung der Schuldenbremse nur schwerlich in Gang setzen, wenn überhaupt. Wer es dennoch glauben will, möge bedenken: Im Jahre 1970 betrug die Staatsschuldenquote 18,6 Prozent, während wie gesagt die staatliche Investitionsquote bei knapp 5 Prozent lag. Bis heute ist die Staatsschuldenquote auf 66,1 Prozent gestiegen, während sich die staatliche Investitionsquote auf 2,5 Prozent fast halbiert hat.

Vor diesem Hintergrund muss ein eher naives Szenario vor Augen haben, wer glaubt, durch eine bloße Lockerung der Schuldenbremse die staatliche Investitionstätigkeit anregen zu können. Ein solcherlei naives Szenario ist in der obigen Grafik dargestellt. In der Grafik erlaubt eine Lockerung der Schuldenbremse zusätzliche Kreditaufnahme im Vergleich zur aktuellen Situation, und in Szenario I geht das alles brav in die Investitionen. So stellt man sich das allenthalben vor. Aber es ist wohl doch zu schön, um wahr zu sein.

3 Die Logik der Bürokratie

Wer nun aber glaubt, man könne Szenario I von seiner Naivität befreien, indem man zusätzliche Kreditaufnahme im Rahmen einer gelockerten Schuldenbremse rechtlich an den Zweck der Finanzierung staatlicher Investitionen bindet, irrt schon gleich wieder. Denn um eine solche Regel wirkungslos werden zu lassen, bedarf es nicht einmal einer kreativen Umbenennung von konsumtive in investive Zwecke.

Wer immer einmal in einer staatlichen Bürokratie – oder auch einer großen Unternehmensbürokratie – gearbeitet hat, kennt im Prinzip den Mechanismus, der solche Vorkehrungen von vornherein ins Leere laufen lassen kann – ohne kreative Umbenennungen und ohne jede halblegale Trickserei.

Ein Beispiel: In einer Behörde, die ihre Mittel bisher zu gleichen Teilen für Zweck I und Zweck K verwendet hat, wird ein neuer Fördertopf bereitgestellt und an eine strikte und unmissverständliche Regel gebunden, die da lautet: Mittel aus dem Fördertopf dürfen nur für Zweck I ausgegeben werden, nicht für Zweck K. Ziel ist, dass sich das Verhältnis der Aufgaben unserer Behörde hin zu Zweck I verschiebt. Was aber, wenn man in der Behörde der Meinung ist, man benötige (mindestens) gleichviel zusätzliche Mittel für Zweck K wie für Zweck I? Kein Problem: Man bucht die bisherigen Ausgaben für den Zweck I auf den Fördertopf um und verteilt außerhalb des Fördertopfes die Mittel gerade so, wie man es für richtig hält.

Natürlich versuchen übergeordnete Behörden und Politiker, solche Umbuchungen zu unterbinden, aber das gelingt maximal so lange, wie bisherige Mittel zum Zweck I außerhalb des Fördertopfes noch verplant und entsprechend dokumentiert sind. Alles, was danach kommt, ist kaum kontrollierbar; und so trudeln sogar von der Behördenleitung oft schon kurz nach Einführung solcher Fördertöpfe mehr oder weniger offizielle Aufforderungen ein, wonach Ausgaben zum Zweck I möglichst ausschließlich (z.B. bis Jahresende) aus dem Fördertopf zu finanzieren seien, damit genügend Spielraum für Zweck-K-Aufgaben bleibt. Wer es versäumt, hieran fleißig mitzuarbeiten, riskiert, fortan als verschlafener Mitarbeiter wahrgenommen zu werden, dem die Umwidmerei lediglich zu mühselig war und der auf diese Weise eine mögliche Knappheit von K-Mitteln (mit-)verursacht hat. Und wer sich in seiner (vermeintlichen) Verschlafenheit dann auch noch auf den Geist des Fördertopfes beruft, erntet bestenfalls mildes Lächeln. So einer kann kein guter Mitarbeiter sein.

Denn die ganze Praxis ist in keiner Weise illegal, und aus der Perspektive einer einzelnen Behörde ist sie sogar vernünftig. Schließlich hat die Politik nicht einmal einen Anreiz, den großen Aufwand zu treiben, der nötig wäre, um so etwas zu unterbinden. Das muss sie auch nicht, denn auch so kann sie wahrheitsgemäß für sich in Anspruch nehmen, den Fördertopf allein für Zweck I geschaffen und bereitgestellt zu haben und es sogar unterbunden zu haben, auch nur einen einzigen Euro des Fördertopfes für den K-Zweck zu verwenden. Formal ist daran kein Funken Unwahrheit.

Kombinieren wir diese Einsichten nun mit der eingangs erwähnten Neigung zu konsumtiven Staatsausgaben, mit der seit Anfang der 1970er Jahre steigende Schuldenquote und mit der seither sinkenden staatlichen Investitionsquote, dann wird das Szenario II unserer Graphik das wahrscheinlichere. Es lässt uns erwarten, dass Investitionen nach einer Lockerung der Schuldenbremse in genau jenen Bereich verschoben werden, der zum Zwecke der Investitionen aus zusätzlichen Schulden finanziert werden darf. Das wiederum schafft zusätzlichen Spielraum für konsumtive Ausgaben und Subventionen unter dem Deckel der Schuldenbremse, und der Druck auf die Politiker, diesen Spielraum für konsumtive Zwecke zu nutzen, wird hoch sein. Wie in unserem Bürokratiebeispiel wäre das auch völlig legal und erforderte nicht einmal die häufiger befürchtete Umbenennung von konsumtiven in investive Ausgaben.

4 Reform oder keine Reform?

Über eine Reform der Schuldenbremse kann man dennoch reden, aber wenn sie solche Effekte nicht berücksichtigt, wird sie zwar höhere Schulden, aber kaum höheren Investitionen erzeugen. Daher sollte eine Reform nicht (allein) die Frage adressieren, wie man der Politik zusätzliche finanzielle Mittel zur Verfügung stellt, sondern dies mit einem Mechanismus verbinden, der die Politik dazu zwingt, diese Mittel allein für investive Zwecke zu verwenden; oder sie von dem öffentlichen Druck befreit, sie für konsumtive Zwecke auszugeben. Bevor das aber geschehen ist, führt jede Lockerung der Schuldenbremse ziemlich zielgerichtet ins Szenario II. Denn die ersten Lobbyisten stehen schon bereit, um uns weiszumachen, dass man unter Investitionen höhere Gehälter, mehr Subventionen oder sonstige Zuwendungen zu verstehen hat.

Selbst, wenn es gelingt, eine Reform zu konzipieren, die das verhindert, sollte man über neue Mittel erst reden, man sich zuvor bemüht hat, Effizienzreserven zu mobilisieren, durch Subventionsabbau zum Beispiel, und durch Sozialreformen, die nicht weniger sozial, dafür aber weniger ineffizient sind.

Beim jetzigen Stand der Diskussion sind wir von alledem aber noch weit entfernt, und im Eifer des Gefechts scheinen manche Beteiligte gar vergessen zu haben, dass es sich bei der Schuldenbremse um Verfassungsrecht handelt. Das kann man zwar ändern, wenn man die aus guten Gründen hohen Hürden dazu überwindet, aber bis dahin hat die Schuldenbremse im Art. 109 des Grundgesetzes ebenso nach Buchstaben und Geist respektiert zu werden wie alle anderen Verfassungsregeln auch.

Das scheint nicht immer allen klar zu sein. Denn munter hört und liest man Empfehlungen darüber, mit welchen Tricks man diese Regel für 2024 und vielleicht sogar darüber hinaus umgehen könne, so als wäre deren Einhaltung optional und eigentlich ohnehin nur für haushaltspolitische Hardliner (vulgo: „Konservative“) gedacht. In diesem Sinne häufen sich derzeit die mahnenden Hinweise darauf, dass wir doch wohl genügend Krisen hätten, um zumindest eine davon mit ein bisschen Kreativität für die Rechtfertigung einer abermaligen Aussetzung der Schuldenbremse nutzen zu können.

Die Ausnahmeregel von der Schuldenbremse ist aber nach dem Willen des Gesetzgebers an harte Kriterien gebunden. Sie soll einerseits dazu dienen, Spielraum für eine kurzfristige und vorübergehende Kreditaufnahme zu schaffen, um damit die womöglich fatale Abwärtsspirale eines konjunkturellen Abschwungs zu durchbrechen. Eine solche haben wir aber nicht. Daher bezieht man sich auf „außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen“ (Art. 109, Abs. 3, Satz 2). Nun entzieht sich die derzeitige Notsituation aber nicht der Kontrolle des Staates, das ist ja gerade das Problem.

Daher werden gern die Kriege in der Ukraine und in Nahost aus dem Hut gezaubert, oder gleich der Klimawandel. Letzterer ist aber eine langfristige Aufgabe und keine aktuelle Notsituation. Der Krieg in Nahost beeinträchtig unseren Haushalt praktisch überhaupt nicht, und selbst jener in der Ukraine beansprucht ihn lediglich in einem Umfang, der nicht entfernt in einem Verhältnis zu den gerade aufgerissenen Haushaltslöchern steht. Am Ende wurde sogar die aktuelle Inflation als Rechtfertigung für eine Aussetzung der Schuldenbremse empfohlen, und spätestens hier dreht sich John Maynard Keynes im Grabe um. Wie man es auch dreht, läuft das alles auf ziemlich windige Tricks hinaus. Bevor man so etwas also öffentlich empfiehlt, mag man mindestens einmal kurz über die Frage nachdenken, warum wohl das Bundesverfassungsgericht genau solcherlei (Verfassungs-)Rechtsbeugungen gerade erst einen Riegel vorgeschoben hatte.