Ein Ministerpräsident sieht schwarz
Hessen unter Roland Koch

„Wir sind die Fleißigsten, die Kreativsten und die Intelligentesten überhaupt. Und das werden wir Hessen uns auch von niemandem nehmen lassen.“ (Roland Koch)

Am 31. August 2010 ist es soweit. Roland Koch tritt als Ministerpräsident des Landes Hessen zurück. Als er am 25. Mai 2010 ankündigte, sein Amt aufzugeben, war die Überraschung groß. Viele bilanzierten die Ära Koch politisch. Was fehlt, ist eine ökonomische Bilanz. Eine solche Schlussrechnung geht über Streitthemen (Jugendkriminalität, Hartz IV) und Vorzeigeprojekte (Frankfurter Flughafen, Schuldenbremse) hinaus. In seiner Regierungserklärung vom April 1999 hat der damals jüngste Ministerpräsident das unbefriedigende Abschneiden des Landes Hessen in den Ranglisten der Bundesländer angeprangert. An seiner Absicht, Hessens Position im Wettbewerb mit den anderen Bundesländern zu stärken, muss er sich elf Jahre danach messen lassen.

Ein umfassendes Bild der wirtschaftlichen Entwicklung Hessens während der elfjährigen Regierungszeit von Roland Koch geben die Ergebnisse unseres Bundesländer-Rankings. Seit 2001 untersuchen wir regelmäßig, wie sich die Bundesländer im nationalen Wettbewerb relativ zueinander behaupten. Wir unterscheiden zwischen einem Aktivitätsindex, der angibt, wie aktiv die Länder ihre Standortqualität gestalten, und einem Erfolgsindex, der abbildet, wie erfolgreich sie dabei sind.

Die Standortattraktivität eines Landes lässt sich an den Einkommenschancen (BIP pro Kopf und Wirtschaftswachstum), der Beschäftigungssituation (Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit) und der Sicherheitslage (soziale Sicherheit als Transferempfänger je Einwohner und innere Sicherheit als nicht aufgeklärte Straftaten je Einwohner) messen. Für diese drei Bereiche werden mit Daten seit der Wiedervereinigung jeweils Erfolg und Aktivitäten ermittelt. Um zufällige Einflüsse zu vermeiden, wird die Datenreihe durch Drei-Jahres-Durchschnitte geglättet. Es werden nicht einzelne Jahre miteinander verglichen, sondern aufeinanderfolgende Zeiträume. Die letzte Studie endet mit dem Jahr 2008.

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Das rot-grüne Erbe

Seit der deutschen Wiedervereinigung wurde die wirtschaftliche Struktur Hessens stetig leistungsfähiger. Hessen stand lange an der Spitze des Strukturwandels in Deutschland. Das Gewicht des verarbeitenden Gewerbes sank früher, das der Dienstleistungen stieg früher als in allen anderen Bundesländern. In Hessen hat sich schneller eine insgesamt höher spezialisierte und qualifikatorisch anspruchsvollere Produktionsstruktur herausgebildet. Es ist nicht nur zu einem Anziehungspunkt für ausländische Direktinvestitionen geworden, sondern auch zu einer wichtigen Stütze des föderalen Finanzausgleichs.

Vor Roland Koch belegte Hessen beim Erfolgsindex Platz 4. Die für ein Flächenland hohe Wirtschaftsleistung (Bruttoinlandsprodukt 1999: 30.800 Euro pro Kopf, Länderdurchschnitt 24.100 Euro) sowie die robuste Wirtschaftsdynamik (Wachstumsrate 1991-1999: durchschnittlich 2 % jährlich, Länderdurchschnitt 1,7 %) schlugen sich in einer guten Position im Bereich „Einkommen“ nieder. In den ersten beiden Untersuchungsperioden (1992-1996 und 1996-1998) belegte Hessen hier nach Hamburg den zweiten Platz.

Doch nicht überall war die sozialdemokratische Parole der 90er Jahre „Hessen vorn“ mit Inhalt gefüllt. Mit einer Erwerbstätigenquote, die unter der von Bayern und Baden-Württemberg lag, schöpfte das Land sein Potential nicht aus. Die Arbeitslosigkeit erreichte 1996 ihren bisherigen Höchststand von 11,6 % und konnte bis 1999 nur geringfügig reduziert werden. Die Jugendarbeitslosigkeit lag deutlich über der allgemeinen Erwerbslosigkeit. So reichte es für Hessen in den ersten Untersuchungsperioden im Bereich „Beschäftigung“ lediglich für Rang 5.

Die eigentliche Schwachstelle Hessens lag aber im Bereich „Sicherheit“. Hier war das Land unter Hans Eichel weit abgeschlagen auf den Plätzen 11 (1992-1996) und 10 (1996-1998). Grund dafür war einerseits die für erfolgreiche Flächenländer ungewöhnlich niedrige Aufklärungsquote. Andererseits hat der umfassende Strukturwandel der hessischen Wirtschaft (Rationalisierungen im verarbeitenden Gewerbe) die Sozialstrukturen angespannt und einen Anstieg des Anteils von Transferempfängern an der Bevölkerung zur Folge gehabt.

Auch beim Aktivitätsindex nahm Hessen den vierten Platz ein. Baustellen gab es dennoch reichlich. Die Probleme reichten vom Unterrichtsausfall und geringen Bildungsausgaben bis zu einem maroden Haushalt und stockenden Infrastrukturprojekten. Gegenüber der ersten Aktivitätsperiode 1991-1995, in der die Pro-Kopf-Verschuldung mit 2.727 Euro überdurchschnittlich hoch war (Rang 8), machte Hessen bis zur Periode 1997-1999 zwar vier Rangplätze wett. Auch wuchsen die Landesschulden weniger stark als in den anderen Bundesländern. 1999 hatte Hessen aber rund 2,5 Mal höhere Schulden als in Bayern zu schultern (3.500 Euro). Dementsprechend schwach war auch die Investitionstätigkeit des Landes. Im Zeitraum 1997-1999 belegte Hessen den kläglichen Rang 16 bei den öffentlichen Investitionen. Kein Wunder, dass das Land nicht unbedingt den Ruf einer innovativen, aufstrebenden Zukunftsregion hatte.

Mission: Raus aus dem Mittelmaß

Nur wer eine Vision hat, kann etwas bewegen. Roland Koch hat erkannt, dass ein „Weiter so“ in Hessen nicht ausreicht, wenn er das Land aus dem Mittelmaß führen will. An ehrgeizigen Projekten und Reformvorschlägen hat es ihm nie gefehlt. Doch das allein ist noch keine Erfolgsgarantie. Die Entwicklung des Erfolgsindizes während Kochs Amtszeit scheint eine deutliche Sprache zu sprechen: Hessen konnte sich gegen die beiden südlichen Bundesländer sowie die Elb-Metropole nicht durchsetzen. Ein schwacher Trost ist, dass das Land seit zehn Jahren immerhin zu den besten Vier gehört.

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Was der Erfolgsindex auf den ersten Blick nicht zeigt, ist die Entwicklung der Länder in den drei Bereichen „Einkommen“, „Beschäftigung“ und „Sicherheit“. An der jeweiligen Rangveränderung lässt sich erkennen, dass Hessen nicht überall erfolgreich war. Eine klar negative Tendenz ist im Bereich „Einkommen“ zu erkennen. Hier verlor das Land seit der Periode 2000-2002 zwei Rangplätze. Dies ist auf die geringe wirtschaftliche Dynamik zurückzuführen. Während Hessen das höchste BIP pro Kopf aller Flächenländer aufweist und im gesamtdeutschen Vergleich nur von Hamburg und Bremen geschlagen wird (Rang 3 in jeder betrachteten Periode), fiel das wirtschaftliche Wachstum oft unterdurchschnittlich aus. Belegte das Land 2000-2002 beim Wirtschaftswachstum noch den dritten Rangplatz, reichte es in der aktuellen Periode nur für Platz 13.

Im Bereich „Beschäftigung“ fällt die Bilanz dagegen etwas besser aus. Auch hier kann sich Hessen allerdings gegenüber den süddeutschen Bundesländern Bayern und Baden-Württemberg nicht durchsetzen. Doch es konnte zumindest einen Rangplatz gutmachen. Der vierte Platz ist vor allem auf die geringen Arbeitslosenzahlen zurückzuführen, die seit 2005 rückläufig waren. Auch bei der Erwerbstätigkeit konnte das Land überdurchschnittliche Ergebnisse erzielen.

Wirkliche Aufbruchsstimmung herrschte jedoch nur im Bereich „Sicherheit“. In der aktuellen Periode hat Hessen den 4. Platz erreicht, was einem spektakulären Aufstieg gleichkommt. Beachtliche Fortschritte hat das Land sowohl bei der sozialen als auch bei der inneren Sicherheit gemacht. In Kochs Amtszeit konnte Hessen beim Indikator »Transferempfängeranteil« relativ zu den anderen Bundesländern deutlich aufholen (von Rang 10 auf Rang 4). Im Kampf für Recht und Ordnung hat das Land ebenfalls gepunktet: Gemessen an den nicht aufgeklärten Straftaten je Einwohner schaffte es Hessen von Platz 8 auf den überdurchschnittlichen Platz 6.

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Versprochen – gehalten?

Für die wirtschaftliche Performance der Bundesländer sind nicht nur welt- und bundesweite makroökonomische Trends verantwortlich. Auch die Länder selbst  haben es in der Hand, durch gezielten Einfluss auf wichtige Determinanten ihre Wettbewerbsposition spürbar zu verbessern. Diese Stellschrauben (sog. Wirkungsfaktoren) werden in unserer Studie mittels eines ökonometrischen Schätzverfahrens ermittelt. Auf Grundlage dieser Ergebnisse bestimmen wir dann, wie aktiv die Länder die Handlungsparameter auf den drei wichtigsten Feldern „Einkommen“, „Beschäftigung“ und „Sicherheit“ beeinflussen. Der Aktivitätsindex fasst die Aktivitäten der Länder in allen drei Bereichen zusammen. In den Koch-Jahren konnte Hessen beim Aktivitätsindex vom vierten auf den dritten Platz vorrücken.

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Ein genauerer Blick auf die Aktivitätsentwicklung in den einzelnen Bereichen verdeutlicht allerdings, dass Hessen seine Anstrengungen nur in den beiden Bereichen „Beschäftigung“ und „Sicherheit“ ausgebaut hat. Unter Roland Koch hat Hessen auf beiden Feldern einen Rangplatz gut gemacht. Im Bereich „Einkommen“ scheint sich das Land dagegen auf seinen Erfolgen auszuruhen.

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Was für jedermann gilt, trifft auch für die Landesregierungen zu: Geringe finanzielle Spielräume schränken die Handlungsfähigkeit massiv ein. Ist die Staatskasse leer, fällt es jedem Land schwer, die nötigen Zukunftsinvestitionen zu tätigen. Um nicht in eine so prekäre Lage zu geraten, hat Roland Koch gleich zu Beginn seiner Amtszeit eine grundlegende Haushaltkonsolidierung ausgerufen. Zum obersten Ziel hatte er einen mittelfristig ausgeglichenen Haushalt erklärt.

Im Rahmen von groß angelegten Projekten („Zukunftsoffensive Hessen“, „Operation Sichere Zukunft“) wurden einschneidende Sparmaßnahmen durchgeführt. So wurden etwa im Landesbesitz befindliche Gebäude und Grundstücke verkauft und Landesbeteiligungen veräußert. In einer Privatisierungswelle gingen u.a. die erste Justizvollzugsanstalt sowie die erste Uni-Klinik in private Hand.

Das Ergebnis war aber kaum zufriedenstellend. Unter Koch wuchsen Hessens Pro-Kopf-Schulden zwar langsamer als im Länderdurchschnitt. Sie sind aber nach wie vor um ein Vielfaches höher als in Bayern, Sachsen und Baden-Württemberg. Angesichts dieser Situation konnten die Investitionsausgaben je Einwohner kaum ausgebaut werden. Hier liegt Hessen nach wie vor auf einem der hinteren Ränge (aktuell Rang 13).

Da er aus Hessen keinen haushaltspolitischen Musterschüler machen konnte, wurde Roland Koch von der Opposition immer wieder heftig kritisiert. Andere würdigten allerdings Koch für seine Verdienste um den Abbau überflüssiger Bürokratie. Durch eine grundlegende Verwaltungsreform konnten Personalkosten gesenkt und Strukturen effizienter organisiert werden. Der öffentliche Dienst ist in Hessen wesentlich schlanker geworden als in anderen Bundesländern (aktuell Rang 3 bei der öffentlichen Beschäftigung je Einwohner).

Neben einer wirksamen Haushaltspolitik wurde dem Dreiklang Bildung, Arbeit und innere Sicherheit bereits in der ersten Regierungserklärung im Jahre 1999 eine zentrale Bedeutung eingeräumt. Hessen sollte zum Bildungsland erster Klasse werden, die hessischen Schulen und Hochschulen sollten an die Spitze kommen und die jungen Menschen in Hessen die besten Zukunftschancen erhalten. Genügend Arbeitsplätze sollte es im Land geben, genau wie dauerhaft neue Perspektiven für Langzeitarbeitslose.

Wer Bildung großschreibt und die notwenigen Mittel in dieses Ressort lenkt, kann später bei Jobvermittlung und Armutsbekämpfung sparen. Untätig sind die Regierungen unter Koch auch auf diesem Gebiet eindeutig nicht geblieben. Die Anstrengungen reichten von der „Unterrichtsgarantie plus“ über die Offensive „Hauptrollen in Hessen zu vergeben“ bis hin zu einer Novelle des Hochschulgesetzes. Hessen kann sich über einen gesunkenen Anteil von Absolventen freuen, die ohne einen Abschluss die Schule verlassen. Doch werden im Land immer noch relativ wenige Unterrichtsstunden je Schüler erteilt (Rang 10). Auch schneidet das Land beim Schulleistungsvergleich PISA nur mittelmäßig ab. Das inzwischen wieder gebührenfreie Studium zieht zwar viele Abiturienten nach Hessen (nach den Stadtstaaten auf Rang 4 bei der Studienanfängerquote), obwohl es zwischen Rhein und Rhön trotz LOEWE und HEUREKA noch keine einzige Eliteuniversität gibt. Zwar gibt das Land überdurchschnittlich viel für Hochschulen (Rang 2) sowie Forschung und Entwicklung aus (Rang 5 nach den Stadtstaaten und Sachsen). Aber der nicht unumstrittene Modernisierungskurs insbesondere im Schulbildungsbereich muss erst noch Früchte tragen. Somit ist Hessens selbstgesteckte Ziel, „Bildungsland Nr. 1“ zu werden, derzeit noch nicht in Reichweite. Es ist noch viel zu tun.

Ganz anders ist dagegen die Performance des Landes im Bereich „Sicherheit“, Hessens einstiger Achillesferse. Roland Koch hat in seiner ersten Regierungserklärung angekündigt, die innere Sicherheit verbessern zu wollen, damit die Menschen in Hessen ohne Angst vor Kriminalität leben können. Wegen seiner späteren Äußerungen über junge ausländische Kriminelle sowie der vorgeschlagenen Sechs-Punkte-Strategie zur Bekämpfung der Jugendkriminalität, hat er viel Unmut auf sich gezogen. Unser Ranking zeigt aber deutlich, dass die Bemühungen der Landesregierung in diesem Bereich den erhofften Erfolg herbeigeführt haben. Dennoch bleiben für Nachfolger Volker Bouffier noch genügend Hausaufgaben zu erledigen. So gehört die Verfahrensdauer der Strafgerichtsbarkeit zu den längsten bundesweit.

Im Bereich des Sozialen haben die Hessen eine Vorreiterrolle eingenommen. Roland Koch war einer der entschiedensten Treiber, die aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland dezentraler zu gestalten. Die Verankerung der Optionskommunen im Grundgesetz ist ein wichtiger Erfolg für einen stärker wettbewerblichen Föderalismus in Deutschland. Die Optionskommunen, von denen es in Hessen besonders viele gibt, betreuen Langzeitarbeitslose in eigener Regie. Auch hat es Hessen geschafft, die Vermittlungseffizienz am Arbeitsmarkt sowie die Ausbildungsplatzsituation zu verbessern. Roland Kochs Versprechen, für ein soziales Hessen zu sorgen, scheint eingelöst worden zu sein.

Fazit

Nicht ganz so schlecht, aber auch nicht an der Spitze: Aus diesem Zustand wollte Roland Koch Hessen führen. Mut und Sachverstand haben ihm für sein Vorhaben nicht gefehlt. Und doch hat er nicht immer ins Schwarze getroffen. Eine echte hessische Erfolgsgeschichte lässt noch auf sich warten. Roland Koch hat viel bewegt, aber auch genügend Baustellen für seinen Nachfolger übrig gelassen. Volker Bouffier ist gut beraten, den Kurs dezentralerer Verwaltungsorganisationen weiter zu verfolgen und die angestoßenen Maßnahmen der Deregulierung zu forcieren. So kann die Stellung der relativ finanzkräftigen Kommunen weiter gestärkt und die Konkurrenzfähigkeit des Landes durch die Ausnutzung neuer Potentiale verbessert werden.

Eine Stärken-Schwächen-Analyse zeigt, auf welchen Feldern Hessen besser ist als die bundesdeutsche Konkurrenz. Sie zeigt aber auch, wo Handlungsbedarf besteht, um nicht weiter ins Hintertreffen zu geraten. Dabei bedeutet ein positiver (negativer) Wert in der Abbildung, dass das Land besser (schlechter) als der Länderdurchschnitt abschneidet. Als wesentlicher landesspezifischer Wettbewerbsvorteil sticht die gut ausgebaute Verkehrsinfrastruktur heraus. Dafür hat sich Roland Koch besonders stark eingesetzt in der tiefen Überzeugung, dass ein best- und schnellstmöglicher Ausbau der Verkehrsinfrastruktur einen wesentlichen Beitrag für wirtschaftliches Wachstum und für die Schaffung neuer Arbeitsplätze leisten kann.

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Zu den künftigen Herausforderungen gehört neben einer zügigen und sozial verträglichen Haushaltskonsolidierung auch die Stärkung der Innovationskraft der hessischen Wirtschaft. Unsere 2009 veröffentlichte Innovationsstudie deckt in Hessen einige Defizite auf. So ist das Forschungssystem für die Landesgröße nicht nur eher klein und stark konzentriert, sondern auch relativ wenig mit der Wirtschaft verflochten. Darüber hinaus gilt es, die Bedingungen für Unternehmertum zu verbessern, sowie die Kernaufgaben als Staat im Innovationsprozess stärker wahrzunehmen. Um es in Roland Kochs Worten auszudrücken: „Wir setzen auf einen Staat, der […] seine originären Aufgaben […] verantwortungsvoll übernimmt, der sich aber ansonsten eher zurücknimmt und zu privater Initiative ermutigt.“

Hinweis: Nadya Kosturkova ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Wirtschaftsordnung und Sozialpolitik der Julius-Maximilians-Universität Würzburg.