Gastbeitrag Neues aus dem Kieler Subventionsbericht 2024

Nachdem am 30. September 2024 in diesem Blog bereits über wichtige Fakten zur Finanzhilfepolitik des Bundes im Jahr 2024 berichtet worden ist, ist der Kieler Subventionsbericht 2024, auf dem dieser vorab veröffentlichte Aufsatz basierte, jetzt am 20. März 2025 erschienen. Er trägt den Untertitel „Hohe Subventionen trotz Haushaltsengpässen“. Mit dem Erscheinen des Kieler Subventionsberichts 2024 ist diese langjährige Reihe des Instituts für Weltwirtschaft (IfW) eingestellt worden. Das gilt auch für den Kieler Bundesausgabenmonitor.

Der jüngst veröffentlichte Kieler Subventionsbericht 2024 ist ein wichtiges Informationsinstrument für Öffentlichkeit, Politik und Verwaltung. Er gibt – zusammen mit dem Kieler Bundesausgabenmonitor 2024 – den politisch Verantwortlichen Anhaltspunkte, wo im Bundeshaushalt bei knappen Mitteln der Rotstift angesetzt werden kann. Während der Kieler Subventionsbericht nur die Finanzhilfen des Bundes und seiner Nebenhaushalte und die Steuervergünstigungen auflistet, enthält der Bundesausgabenmonitor alle Ausgaben des Bundes. Sie sind nach funktionalen Gesichtspunkten gegliedert und erleichtern die grobe Beurteilung der volkswirtschaftlichen Wertigkeit einer Ausgabe. Der Kieler Subventionsbericht enthält auch eine vorsichtige Schätzung des gesamten Subventionsvolumens in Deutschland, soweit dieses messbar ist. Freilich ist das nur die Spitze des Eisbergs.

Den im Kieler Subventionsbericht 2024 erfassten Finanzhilfedaten des Bundes, die im Focus der Analyse stehen, liegen für die Jahre 2023 und 2024 die im Bundeshaushaltsplan 2024 veröffentlichten Sollwerte zugrunde, für die Jahre zuvor die Ist-Zahlen aus den Bundeshaushaltsrechnungen. Dabei sind die Finanzhilfen der in Anlagen zum Bundeshaushaltsplan dokumentierten Sonderhaushalte einbezogen. In das amtlich ausgewiesene Ausgabevolumen des Bundes gehen sie nicht ein. Darüber hinaus sind die Steuervergünstigungen berücksichtigt, wobei sich der Kieler Subventionsbericht hierbei an den Angaben im amtlichen Subventionsbericht der Bundesregierung orientiert. Beim ausgewiesenen Subventionsvolumen für Deutschland sind zusätzlich die Finanzhilfen der Länder und Gemeinden, jene der Bundesagentur für Arbeit, die Marktordnungsausgaben der EU sowie die Subventionsäquivalente der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) einbezogen. Für die Finanzhilfen der Länder und Gemeinden wurde ein Schätzwert angesetzt, da eine Totalerhebung durch das IfW letztmals für das Jahr 2015 vorgenommen worden ist. Seither wurde die Annahme zugrunde gelegt, dass sich die Finanzhilfen der nachgelagerten Gebietskörperschaften im Gleichschritt mit den Gesamtausgaben entwickelten.

Was sind nun die wichtigsten Befunde des Kieler Subventionsberichts 2024?

Das für das Jahr 2024 ermittelte gesamte Subventionsvolumen in Deutschland bezifferte sich auf 285,3 Mrd. Euro. Die Subventionsquote, also das Verhältnis von Subventionen zum Bruttoinlandsprodukt (BIP), betrug rund 6,6 Prozent, was dem Ist-Wert von 2022 entsprach und um einen Prozentpunkt über dem Wert von 2015 lag. Im Jahr 2000 hatte die Quote schon einmal 7,0 Prozent betragen, danach setzte aber ein Rückgang ein. Insofern zeigt die Subventionsentwicklung während der vergangenen 25 Jahre eine Art V-Kurve, der Rückgang der früheren Jahre wurde fast vollständig wieder aufgeholt. Dabei waren die Finanzhilfen des Bundes der Treiber beim Anstieg. Insofern stand die Subventionsvergabe wieder hoch im Kurs der Bundesregierung.
Was die Steuervergünstigungen der Gebietskörperschaften betrifft, so summierten sie sich im Jahr 2024 auf 74,8 Mrd. Euro nach 77,6 Mrd. Euro im Jahr 2023 und 85,5 Mrd. Euro im Jahr 2022. Die Relation der Steuervergünstigungen zum BIP ging für die drei genannten Jahre von 2,2 über 1,9 auf 1,7 Prozent zurück. Der Rückgang seit 2022 relativiert sich jedoch dadurch, dass die hohe Summe in 2022 durch zwei Sondereffekte geprägt war – durch eine übermäßig hohe Vergünstigung bei der Tonnagebesteuerung in der Seeschifffahrt und durch den einmaligen Tankrabatt.
Die fünf wichtigsten Posten unter den Steuervergünstigungen umfassten im Jahr 2024: 40,6 Mrd. Euro bzw. 54,3 Prozent der Steuerausfälle oder beinahe 0,95 Prozent in Relation zum BIP. Es waren dies (i) die Umsatzsteuerbefreiung der Sozialversicherungsträger, Krankenhäuser, für ärztlichen Leistungen u. ä. (21 Mrd. Euro), (ii) die Entfernungspauschale (6,2 Mrd. Euro), (iii) der Abzug der Kirchensteuer als Sonderausgabe (4,6 Mrd. Euro), (iv) der Erbschaftsteuerfreibetrag und die Erbschaftsteuerminderung beim Übergang von Betriebsvermögen an Unternehmensnachfolger (4,5 Mrd. Euro) und (v) der ermäßigte Umsatzsteuersatz für kulturelle und unterhaltende Leistungen (4,3 Mrd. Euro).
Für die Finanzhilfen des Bundes sind im Bundeshaushalt 2024 insgesamt 127,3 Mrd. Euro veranschlagt, was 3,0 Prozent vom BIP entspricht. Das ist zwar ein deutlicher Rückgang gegenüber dem Vorjahressollwert von 154,8 Mrd. Euro, dessen Relation zum BIP 3,7 Prozent betrug. Dies liegt aber im Wesentlichen daran, dass nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts Anpassungen vorgenommen werden mussten. So gab es 2024 keine Finanzhilfen mehr aus dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds und aus dem Sondervermögen „digitale Infrastruktur“. Dafür nahmen aber die übrigen Finanzhilfen zu. Eliminiert man die für das Jahr 2023 vorgesehenen Zahlungen aus diesen Fonds in Höhe von insgesamt 42,6 Mrd. Euro, so errechnet sich auch von 2023 auf 2024 ein Anstieg der Bundesfinanzhilfen um 27,5 Mrd. Euro. Der Subventionstrend war also ungebrochen.
Verglichen mit den Istwerten von 2022 waren die für 2024 veranschlagten Finanzhilfen des Bundes um beinahe 42 Mrd. Euro höher. Das war auch vor dem Hintergrund der eingetretenen Geldentwertung eine Erhöhung: Im Gegensatz zu den Steuervergünstigungen hat es bei den Finanzhilfen des Bundes einen deutlichen Anstieg der Finanzhilfequote (Finanzhilfen in Relation zum BIP) gegeben. Von 2,2 Prozent im Jahr 2022 nahm sie auf 3,0 Prozent im Jahr 2024 zu, während sie 2023 selbst nach den Anpassungen durch den Nachtragshaushalt sogar auf 3,7 Prozent steigen sollte.
In längerfristiger Sicht gab es nach den Höchstständen der Finanzhilfen im Jahr 2010, als noch die Maßnahmen zur Dämpfung der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise den Haushalt prägten, einen leichten Rückgang von 49,6 Mrd. Euro – das waren seinerzeit 1,9 Prozent des BIP – bis zum Jahr 2015 auf 45 Mrd. Euro, was 1,5 Prozent des BIP entsprach. Seither ist die Finanzhilfequote aber kontinuierlich gestiegen.
Die starke Zunahme der Bundesfinanzhilfen muss in der gegenwärtigen Situation umso bedenklicher erscheinen, als die Verwendungskonkurrenz um öffentliche Mittel wegen des Ukrainekrieges und der Bedrohung durch Putins Russland weiter gestiegen ist. Eigentlich wären höhere Verteidigungsausgaben ebenso angezeigt wie höhere Ausgaben für die innere Sicherheit, von Forschungs- und Bildungsausgaben abgesehen. In dieser Situation wäre schon eine konstante Subventionsquote, also die Relation von Subventionen zum BIP, problematisch. Dennoch ist es verwunderlich, dass in der politischen Diskussion über Finanzierungen für notwendigere Ausgabensteigerungen für diese Zwecke höchstens die relativ hohen Sozialausgaben des Bundes genannt werden, die stark gestiegenen Finanzhilfen des Bundes aber kaum. Offenbar ist man seitens der Politik zu sehr von einer positiven Wirkung von Subventionen überzeugt.
Die Finanzhilfen des Bundes und seiner Sonderhaushalte sind stark konzentriert. Auf die fünf gewichtigsten Posten entfielen im Jahr 2024: 49,1 Prozent des Finanzhilfevolumens des Bundes bzw. 1,5 Prozent des BIPs. Die bedeutsamsten Einzelpositionen waren: (i) die Förderung von Maßnahmen der Energieeffizienz und erneuerbarer Energien im Gebäudebereich (16,7 Mrd. Euro), (ii) die Abgeltung versicherungsfremder Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung (14,5 Mrd. Euro), (iii) die Zuweisungen an die Länder für den Schienenpersonennahverkehr (Regionalisierungs-mittel, 13,2 Mrd. Euro), (iv) die Zuschüsse zur Entlastung beim Strompreis (10,6 Mrd. Euro) und (v) der Infrastrukturbeitrag des Bundes für die Erhaltung der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes (7,48 Mrd. Euro). Die Zuschüsse zur Entlastung beim Strompreis sind Nachfolger der EEG-Umlage.
Der Bund leistete Finanzhilfen in immer stärkerem Maße aus Neben- oder Schattenhaushalten, den sogenannten „Sondervermögen“, was bereits vom Bundesrechnungshof gerügt worden ist: Im Jahr 2000 sind noch 98,7 Prozent der Bundesfinanzhilfen direkt aus dem Bundeshaushalt gezahlt worden und nur 1,3 Prozent aus dem Nebenhaushalt der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). 2022 betrug den Anteil der Finanzhilfen der Sonderhaushalte schon 26,9 Prozent des gesamten Finanzhilfevolumens. Im Jahr 2023 sollten sogar 49,6 Prozent der Finanzhilfeaktivitäten des Bundes über Sondervermögen abgewickelt werden, die im Urteil des Bundesrechnungshofes besser als „Sonderschulden“ bezeichnet werden sollten. Im Jahr 2024 ist dann wegen des vom Bundesverfassungsgericht erzwungenen Wegfalls von Finanzhilfen aus dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds der Wert auf 37,2 Prozent gesunken.
Vier Fünftel der Finanzhilfen des Bundes im Jahr 2024 konnten nicht den zukunftsorientierten Kategorien „Zuschüsse an Unternehmen zur Forschungsförderung“ und „Zuschüsse an Unternehmen mit Infrastrukturcharakter“ zugeordnet werden. Sie haben somit konsumtiven Charakter oder dienen der Strukturkonservierung oder anderen Zielen der Subventionspolitik. Angesichts dieses Befundes verwundert es nicht, dass eine volkswirtschaftliche Rendite der Subventionspolitik nicht erkennbar ist.
Wie hypertrophiert die Finanzhilfen des Bundes sind, sieht man am Vergleich mit anderen Ausgabearten. Im Jahr 2024 waren die Finanzhilfen des Bundes mehr als neunmal so hoch sein wie seine Ausgaben für Grundlagenforschung an Institutionen außerhalb des Unternehmenssektors. Ferner waren sie mehr als sechzehnmal so hoch wie Bildungsausgaben, die der Bund tätigt. Sie sind zudem dreimal so hoch, wie die künftighin über Steuern zu finanzierenden Verteidigungsausgaben.
Die Zunahme der Finanzhilfen im Jahr 2024 gegenüber 2022 liegt vor allem an der Expansion der Ausgabensubventionen, die der Klima- und Transformationsfonds leistet: 2022 waren es noch 13,1 Mrd. Euro, der Sollwert für 2023 betrug 34,0 Mrd. Euro und für 2024 waren 41,9 Mrd. Euro geplant. Das entspricht 2022: 0,33 Prozent, 2023: 0,81 Prozent und 2024: 0,97 Prozent vom BIP.
Der Schwerpunkt der Vergabe von Finanzhilfen durch den Bund liegt damit seit 2022 eindeutig bei der Umweltpolitik und der rationellen Energieverwendung: Für dieses Subventionsziel sollen 2024 insgesamt 42,6 Mrd. Euro bzw. 33,5 Prozent der Bundesfinanzhilfen oder fast 1 Prozent in Relation zum BIP verausgabt werden. Dieser Bereich hat den Sektor Verkehr als bisherigen Spitzenreiter abgelöst, der im Jahr 2024 mit 38,0 Mrd. Euro bzw. 29,8 Prozent der Bundesfinanzhilfen oder 0,88 Prozent in Relation zum BIP auf dem zweiten Platz der Liste der geförderten Sektoren bzw. Subventionsziele lag. Beide Finanzhilfe-Zielsetzungen kamen auf über 63 Prozent der Summe der Bundesfinanzhilfen.
Auch wenn neuere Studien ergeben haben, dass einige Umwelt- und Energiesubventionen in isolierter Betrachtung tatsächlich zu einer Verringerung des Ausstoßes von Treibhausgasen führen können, so steht doch mit einer CO₂-Bepreisung ein geeigneteres Instrument zur Internalisierung externer Schäden zur Verfügung, das auch vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesfinanzministerium empfohlen wird. Politische Widerstände ließen sich durch gezielte Energietransfers an ärmere Haushalte minimieren, was wohl deutlich billiger käme. Offenbar bestehen aber in der Politik ein generelles Misstrauen gegenüber diesem Lösungsansatz und ein Glaube an eine überlegene Gestaltungsfähigkeit durch Subventionen. Freilich ist die Subventionspolitik nicht in sich konsistent, sondern widersprüchlich, was die vielen umweltschädlichen Subventionen zeigen.
Zweiter Treibsatz der Bundesfinanzhilfen sind die Verkehrssubventionen. Sie sollen im Jahr 2024 gegenüber dem Vorjahr um 25 Prozent zunehmen. Dies liegt hauptsächlich an den Zuschüssen an die Deutsche Bahn AG. Die Finanzhilfen in den Sektor Schienenverkehr machten im Jahr 59 Prozent der Verkehrsfinanzhilfen aus. Dieser Anteil ist von ursprünglich 40 Prozent im Jahr 2000 und 50 Prozent im Jahr 2015 auf den aktuellen Wert gestiegen. Wenn man nur die gesamte Periode ab 2015 betrachtet, dann hat der Bund in dieser Zeit fast 102 Mrd. Euro in das deutsche Eisenbahnwesen gesteckt. Für 2024 waren 22,4 Mrd. Euro an Zuschüssen insbesondere für die Sanierung des maroden Schienennetzes vorgesehen. In den Jahren zuvor waren es zwischen knapp 12 und 16 Mrd. Euro pro Jahr gewesen. Dabei sind verstärkt mit sogenannten Eigenkapitalzuführungen Defizite aufgrund von Missmanagement und Organisationsmängeln kaschiert worden.
Die Netto-Finanzschulden der Deutschen Bahn AG lagen Ende des Jahres 2023 bei rund 34 Mrd. Euro (Statista Research Department 2024). Diese Zahl taucht in keiner Anlage des Bundeshaushalts auf, wohl aber schuldenfinanzierte Sonder“vermögen“. Im Jahr 2023 hat die Deutsche Bahn AG 2 Mrd. Euro verloren (Wirtschaftswoche online 2024). Ohne die Quersubventionierung durch die profitable Logistiktochtergesellschaft Schenker wären es gar 3,1 Mrd. Euro gewesen (Verkehrsrundschau online vom 21.3.2024) Den einzig rentablen Geschäftszweig, die Tochter Schenker, hat die Deutsche Bahn AG vergangenes Jahr an ein dänisches Unternehmen verkauft, weil der Liquiditätszufluss in Höhe von 14,3 Mrd. Euro (Süddeutsche Zeitung vom 13. September 2024) dringend vonnöten war, um die Bilanz zu schönen. Über der Deutschen Bahn AG schwebt zudem das Damoklesschwert einer 7 Mrd. Euro Forderung in Verbindung mit Stuttgart 21 aufgrund eines Urteils des Verwaltungsgerichts Stuttgart (Süddeutsche Zeitung vom 7. Mai 2024). Strukturreformen, die der Bundesrechnungshof in den Jahren 2019 und 2023 angemahnt hatte, erscheinen unumgänglich.

LITERATUR

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