Weniger nationale Vermeidung, mehr lokale (regionale) Anpassung
Subsidiarität, fiskalische Äquivalenz, Gemeinschaftsaufgabe

„If something cannot go on forever, it will stop.“ (Herbert Stein)

Hitzewellen, Waldbrände, (Niedrig- und Hoch)Wasser sind „Unannehmlichkeiten“ der letzten Sommer in Europa, auch in Deutschland. Schuld daran sei der Klimawandel. Da ist was dran. Die Kosten sind beträchtlich: Hitzetode, ökonomische Verluste, verbrannte Wälder, zerstörte Häuser, Personenschäden. Wer den Klimawandel nicht jetzt kompromisslos bekämpfe, bereite noch größeren menschlichen, wirtschaftlichen und umweltlichen Katastrophen den Weg. Nicht-Handeln jetzt sei teurer als der Preis für mehr Klimaschutzmaßnahmen später. Vermeidung des Klimawandels ist das eine, Anpassung an den Klimawandel ist das andere. Beides gehört zusammen. Der Schwerpunkt der Klimapolitik lag bisher auf Mitigation. Adaptation spielte eine untergeordnete Rolle. Ist das sinnvoll? Ausbleibende Erfolg der Vermeidung und unausgeschöpfte Potentiale der Anpassung wecken Zweifel.

Warum Vermeidung auf absehbare Zeit nicht hilft

Seit Ende der 80er, Anfang der 90er Jahre ist Klimapolitik ein fester Bestandteil internationaler Politik. Mit dem Klimaabkommen von Paris von 2015 verpflichteten sich (fast) alle Staaten auf Klimaziele. Wirklich erfolgreich war die Politik bisher nicht. Die Emissionen weltweit steigen weiter, die angestrebten Temperaturziele können nicht mehr erreicht werden. Zwar senken die EU und einige Industrieländer die Emissionen, China und Indien erhöhen sie aber weiter. Die USA machen politisch nicht mehr mit. Ihre Emissionen steigen neuerdings wieder an. Damit ist das Grundproblem der Klimapolitik offensichtlich: Klimaschutz ist ein globales öffentliches Gut. Es bestehen große Anreize, sich klimapolitisch als Trittbrettfahrer zu verhalten. Die Kosten tragen die Klimasenker, die Nutzen verteilen sich weltweit. Solange die Weltpolitik keine Mittel zur klimapolitischen Kooperation findet, wird das auch so bleiben.

Eine Politik der Vermeidung wird die nächsten Jahrzehnte nicht helfen, die „Unannehmlichkeiten des Sommers“ zu verringern. Tatsächlich wird Mitigation die Probleme noch verschärfen. Das „grüne“ Paradoxon trägt dazu bei, dass eine emissionsmindernde Politik von Staaten, wie die der EU, die Anreize fossilreicher Länder stärkt, kurz- und mittelfristig ihre Förderung zu erhöhen. Und die klimapolitischen „Musterschüler“ zahlen einen hohen Preis. Mit ihrer Politik der Vermeidung untergraben sie ihre eigene internationale Wettbewerbsfähigkeit. Die hohen Kosten der Transformation verstärken den negativen Effekt noch. Eine flächendeckende Deindustrialisierung kostet Arbeitsplätze und Wohlstand. Für ihren kostspieligen Einsatz bekommen diese Länder (fast) nichts. Das weltweite Klima nimmt kaum Notiz davon. Es ist nur eine Frage der Zeit, bis sie ihre Klimapolitik der Vermeidung aufgeben werden.

Selbst wenn sich die Weltpolitik doch noch besinnen sollte und ihre klimapolitische Handlungsblockade bald aufgäbe, wäre auf absehbare Zeit nicht damit zu rechnen, dass die „Unannehmlichkeiten des Sommers“ weniger würden. Das Klima reagiert sehr träge auf weniger Treibhausgase. Die Erwärmung der Atmosphäre und des Meeres baut sich nur langsam ab. Das Ergebnis ist dazu regional noch unterschiedlich. Die Vorteile einer effektiven Mitigation sind räumlich und zeitlich diffus und über Generationen verteilt. Das alles braucht nicht Jahre, es benötigt viele Jahrzehnte. Der Bremsweg des Klimawandels ist lang. Die Pfadabhängigkeit des Klimas verhindert selbst bei erfolgreicher Mitigation, dass Hitzewellen, (Hoch- und Niedrig)Wasser und Waldbrände im Sommer bald nicht mehr so oft und weniger intensiv auftreten. Bürger und Politik sollten sich darauf einstellen, dass sie auf absehbare Zeit damit leben müssen.

Weshalb Anpassung mehr Aufmerksamkeit braucht

Eine wirksame Klimapolitik hat zwei Arme. Mit einem wird versucht, klimatische Anpassungslasten zu verringern (Mitigation), mit dem anderen soll die Anpassungskapazität an den Klimawandel erhöht werden (Adaptation). Beide gehören zusammen. Die Auflösung von weltweiten klimapolitischen Handlungsblockaden hat zweifellos Priorität, um Anpassungslasten zu verringern. Wenn es allerdings nicht gelingt, sie aufzulösen und trotz des massiven Einsatzes von Ressourcen die Anpassungslasten zu verringern, sollten die knappen Mittel dort eingesetzt werden, wo sie größere Erträge abwerfen, bei der Erhöhung der Anpassungskapazität. Da jeder Euro nur einmal ausgegeben werden kann, schränkt der erfolglose Versuch, weltweite Klimaschäden zu vermeiden, die Möglichkeiten der Gesellschaften ein, sich besser an die Folgen des Klimawandels, wie Hitzewellen, (Niedrig- und Hoch)Wasser, Waldbrände, anzupassen.

Der Schwerpunkt der deutschen (europäischen) Klimapolitik muss unter den weltweiten Handlungsblockaden verlagert werden, weniger erfolglose Vermeidung, mehr erfolgversprechende Adaptation. Klimaanpassung ist keine primäre Aufgabe des Staates. Sie ist kein reines öffentliches Gut, vielmehr ein „Mischgut“. Anders als die globale Vermeidung (Mitigation) ist Klimaanpassung vor allem ein privates Gut. Das gilt für alle drei „Unannehmlichkeiten des Sommers“ (Hitze, Wasser, Waldbrände). Es schützt individuell abgrenzbare Vermögenswerte (Hitzeschutz, Schutz gegen Starkregen, Totholzbeseitigung). Ein kleinerer Teil der Klimaanpassung hat den Charakter eines öffentlichen Gutes, meist lokaler Natur (Klub-Gut). Nutzen und Kosten fallen primär vor Ort an (Stadtgrün, Entsiegelung, lokales Starkregenmanagement, Schwammstadt-Infrastruktur). Ein noch kleinerer Teil hat über-regionale Bezüge (Grundwassermanagement, Frühwarnsysteme, überregionaler Hochwasserschutz).

Die Politik der Vermeidung von Klimaschäden (Mitigation) hat ein schwer lösbares Kollektivgut-Problem. Das ist bei einer Politik der Anpassung an das Klima (Adaptation) anders. Sie ist anreizkompatibler. Kosten und Nutzen der Aktivitäten der Anpassung sind individuell besser zurechenbar, fallen räumlich weniger auseinander und sind nicht so stark zeitversetzt. Vorteilhaft ist auch, dass sie sich stärker an den unterschiedlichen Präferenzen und Gegebenheiten vor Ort orientieren können. Die Gefahr ist geringer, dass bei Extremereignissen (Hitze, Wasser, Brände) klimapolitisch flexibler agieren können. Das alles spricht dafür, dass Adaptation eher akzeptiert und weniger Trittbrett gefahren wird. Da die meisten Anpassungen den Charakter eines privaten Gutes haben, sind sie effizienter. Auch bei lokalen öffentlichen Gütern sind die Streuverluste von Kosten und Nutzen noch überschaubar. Das Kollektivgut-Problem nimmt allerdings zu, wenn inter-regionale Spillovers zunehmen. Die Gefahr ineffizienter Lösungen wächst.

Warum wettbewerblicher Föderalismus eine größere Rolle spielen muss

Alle Politik, auch die deutsche, hat gegenüber den Wählern die Pflicht, knappe Ressourcen möglichst effizient einzusetzen. Das gilt auch für die Klimapolitik. Die Politik der Vermeidung (Mitigation) erfüllt gegenwärtig diese Bedingung nicht. Sie verschwendet Ressourcen und tut (fast) nichts für das (Welt)Klima. Eine Politik der Anpassung (Adaptation) ist besser. Sie kann die Effizienz-Bedingung aber nur erfüllen, wenn sie drei Prinzipien einhält: Subsidiarität, Konnexität und fiskalische Äquivalenz. Das Subsidiaritäts-Prinzip kommt aus der katholischen Soziallehre. Es besagt: „Was der Einzelne oder die kleinere Gemeinschaft aus eigener Kraft leisten kann, darf ihm/ihr nicht von einer übergeordneten Instanz entzogen werden.“ (Quadragesimo anno, 1931). Die Anpassung sollte zuerst und vorrangig dort erfolgen, wo das Wissen über die Notwendigkeit am größten und Nutzen und Erträge der Maßnahmen möglichst eng beieinander liegen.

In allen drei Bereichen der „Unannehmlichkeiten des Sommers“ (Hitze, Wasser, Brände) kann das Subsidiaritätsprinzip eine Richtschnur sein. Zuerst muss der Einzelne handeln. Er kann sich in vielen Feldern sowohl bei Hitze (Sonnenschutz, Dämmung, Verhalten etc.), bei Wasser (Zisternen, Dachbegrünung, Sicherung gegen Starkregen etc.), bei Waldbränden (Totholzbeseitigung, Schutzabstände von Gebäuden an Waldrändern etc.) anpassen. Die lokale Ebene hat auf anderen Feldern bei Hitze (Entsiegelung, Kaltluftschneisen, Beschattung öffentlicher Plätze, Stadtbegrünung etc.), bei Wasser (Schwammstadt-Konzepte, Rückhaltebecken etc.), bei Waldbränden (Umbau zu Mischwäldern, Einrichtung von Pufferzonen, lokale Löschwasserinfrastruktur etc.) komparative Vorteile bei der Anpassung. Regionale und überregionale Aktivitäten machen unter dem Aspekt der Subsidiarität wesentlich seltener Sinn. Vor allem bei Wasser (Hochwasserschutz, Küstenschutz, Großdeiche etc.) und (Wald)Bränden (koordinierte Brandbekämpfung, Luftunterstützung bei Großbränden etc.) können sie hilfreich sein. Das hat mit der größeren räumlichen Reichweite in diesen Bereichen zu tun.

Die Botschaft des Prinzips der Subsidiarität ist klar: Anpassung ist zuerst eine Aufgabe des Einzelnen, erst dann eine lokale und regionale Aufgabe, eine Gemeinschaftsaufgabe nur am Rand. Subsidiarität wirkt aber nur, wenn sie um Konnexität („Wer bestellt, bezahlt.“) und fiskalische Äquivalenz ergänzt wird. Einfach gesagt: Wer von der Anpassung profitiert, soll über sie entscheiden und sie auch finanzieren. Idealerweise wird sie durch direkte Demokratie unterstützt (Werner W. Pommerehne). Überregionale Spillovers werden durch Kooperation (Zweckverbände, Staatsverträge), nicht durch Zentralisierung (Gemeinschaftsaufgabe) gesteuert. Aufgabenbezogene Kooperation geht vor zentralistischer „Eingemeindung“ (Werner W. Pommerehne). Es entstehen Anreize zur klimapolitischen Eigenvorsorge, mehr Übernahme von Verantwortung, stärkere Berücksichtigung dezentraler Präferenzen, ein effizienterer Einsatz knapper Mittel. Kurz und gut: Eine so organisierte Klimapolitik der Anpassung ist anreizkompatibler, allokativ effizienter und klimapolitischer verantwortlicher als eine nationale Klimapolitik der Vermeidung.

Weshalb eine Gemeinschaftsaufgabe „Klimaanpassung“ ein Fehler wäre

Die „Unannehmlichkeiten des Sommers“ haben die (richtige) Erkenntnis gefördert, es müsse mehr für eine bessere Klimaanpassung getan werden. Das ist aber teuer. Lobbyisten (Umweltverbände, kommunale Spitzenverbände, Deutscher Städte- und Gemeindebund) und Teile der Fachpolitik fordern eine verfassungsrechtlich verankerte Gemeinschaftsaufgabe „Klimaanpassung“. Das ist das Gegenteil von mehr Subsidiarität, Konnexität und fiskalischer Äquivalenz in der effizienten Klimapolitik der Anpassung. Die Gründe für diese Forderung sind nicht neu: Einige Kommunen werden finanziell überfordert, bisherige Hilfen von Bund und Ländern sind befristet und unbeständig, es fehlt an Planungssicherheit, die Kommunen haben nicht die persönlichen und administrativen Kapazitäten, das Bundesklimaanpassungsgesetz weist den Kommunen zwar bisher die Aufgabe zu, Anpassungskonzepte zu erstellen, finanziert diese Verpflichtungen aber nicht, bestehende ungleiche Lebensverhältnisse werden noch größer.

Gemeinschaftsaufgaben stehen seit langem in der Kritik, prominent in der Föderalismusreform I schon im Jahr 2006. Kritisiert wird vor allem dreierlei: Sie verletzen zum einen die fiskalische Äquivalenz. Mischfinanzierungen entkoppeln Nutzen und Kosten. Zentrale Fördertöpfe schwächen private und kommunale eigene Risikovorsorge (moral hazard). Gemeinschaftsaufgaben senken zum anderen die Preise für die lokale Anpassung. Die Nachfrage nach solchen Maßnahmen steigt künstlich an. Die Kofinanzierung durch Bund und Länder fördert die Überversorgung mit ineffizienten Projekten. Schließlich begünstigen drittens unklare Verantwortungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen oft Fehlentscheidungen („organisierte Verantwortungslosigkeit“). Die Transparenz lässt sehr zu wünschen übrig, Behörden und Bürokratien wachsen, die Kostendisziplin sinkt, lokale Präferenzunterschiede werden eingeebnet. Das alles sind typische Merkmale einer „Politikverflechtungsfalle“ (Fritz Scharpf).

Trotz berechtigter Kritik an einer GA „Klimaanpassung“ bleiben die Probleme mangelnder Finanzkraft von Kommunen. Viele können lokale Aufgaben nicht so ohne weiteres stemmen. Der Preis zentraler Fördertöpfe von Bund und Ländern (GA) ist zu hoch. Kommunale Eigenfinanzen zu stärken, ist sinnvoller. Das kann einmal über eine Reform der vertikalen Steuerverteilung geschehen. Kommunen und Ländern muss ein höherer Anteil am gesamtstaatlichen Steueraufkommen, etwa an der Umsatzsteuer, zugewiesen werden. Es ist aber auch denkbar, den Kommunen einen eigenen Hebesatz auf die Einkommensteuer einzuräumen. Wie man es auch dreht und wendet, trotz Maßnahmen auf der Einnahmeseite bleiben finanzielle Disparitäten der Kommunen. Notwendig ist deshalb auch eine Reform des kommunalen (wettbewerbsschädlichen) Finanzausgleichs. Das alles ist (ordnungs)politisch vermintes Gelände. Es ist aber allemal besser als eine effizienzverschlingende GA „Klimaanpassung“.

Fazit

Was nicht mehr funktioniert, kommt zu einem Ende. Diese einfache Einsicht formulierte Herbert Stein. Er war Ökonom und Berater mehrerer US-Präsidenten. „Unannehmlichkeiten des Sommers“ (Hitzewellen, Wasserknappheit, Waldbrände) geben Anlaß, die bisherige Klimapolitik zu überdenken. Die nationale Klimapolitik der Vermeidung ist nackt (Des Kaisers neue Kleider). Außer (hohen) Spesen ist nichts gewesen. Die Klimapolitik muss neu austariert werden. Das Gewicht der Vermeidung muss verringert, die Bedeutung der Anpassung erhöht werden. Klimaanpassung ist vor allem eine private Aufgabe. Wo sie staatliche Hilfe braucht, sollte sie vor allem lokal und regional organisiert werden. Gefragt ist mehr (dezentraler) wettbewerblicher Föderalismus. Adaptation, Subsidiarität, Konnexität und fiskalische Äquivalenz passen gut zusammen. Das sehen nicht alle so. Sie wollen noch mehr (ineffiziente) nationale Klimavermeidung und eine (neue) zentralistische Gemeinschaftsaufgabe „Klimaanpassung“. Das ist überholtes altes Denken. Es hilft weder dem Klima noch ist sie eine kostenminimale Strategie der Klimaanpassung.  

Podcast zum Thema:

Hitzewelle und Klimapolitik. Anpassung an den Klimawandel

Dr. Jörn Quitzau (Bergos AG) und Prof. Dr. Norbert Berthold (JMU) im Gespräch.

Hitzewelle und Klimaschutzziele. Kühlen Kopf bewahren

Dr. Jörn Quitzau (Bergos AG) im Gespräch mit Prof. Dr. Manuel Frondel (RWI)

Blog-Beiträge zum Thema:

Norbert Berthold (JMU, 2026): Wärme, Wasser, Waldbrände. In der Klimapolitik wird die Anpassung vernachlässigt

Norbert Berthold (JMU, 2026): Industrie und Klima. Eine verhängnisvolle (deutsche) Beziehung?

Norbert Berthold (JMU, 2026): Die (deutsche) Energiewende. Macht oder ökonomisches Gesetz?

Norbert Berthold (JMU, 2025): Klima im Wandel. Wende in der (europäischen) Klimapolitik?