„Wir können nicht beides haben, ein ETS und eine für den Weltmarkt produzierende Industrie“ (Arthur Bodramy)

(Industrielle) Produktion beeinflusst das weltweite Klima negativ. Ein schneller Klimawandel schadet Wirtschaft und Gesellschaft. Die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt wäre höher, wenn es gelänge, die negativen externen Effekte zu internalisieren. Diese Aufgabe überfordert den Markt, der Staat muss helfen. Die klimapolitische (deutsche und europäische) Erfahrung zeigt allerdings, die Politik handhabt das Problem miserabel. Bisher hat sie Hunderte Milliarden an Euros verbrannt. Dem weltweiten Klima hat es (fast) nicht geholfen. Die Risiken und Nebenwirkungen sind erheblich. Zumindest die (deutsche) Industrie kämpft um’s Überleben. Die Wohlfahrtsverluste sind hoch. Gibt es bessere Wege, den Zielkonflikt zwischen Klima und Industrie zu entschärfen?

ETS im Zielkonflikt

In einer Welt, in der alle Länder den Klimaschutz gleich ernst nehmen, kann es sinnvoll sein, die negativen externen Effekte ohne „Wenn und Aber“ zu internalisieren. Der Goldstandard unter den Instrumenten wäre ein weltweites Emissionshandelssystem. Es ist das kostengünstigste Mittel, CO2 zu internalisieren. Überall wären die Regeln gleich. Die Wettbewerbsverzerrungen hielten sich in Grenzen. Der industrielle Sektor in einem Land müsste nicht befürchten, klimapolitisch unter die Räder zu kommen.

Nur: Die Welt ist nicht so. Wichtige Emissionsländer, wie China, Indien und die USA machen nicht mit. Die einen, wie China, camouflieren ihre emissionsstarke Klimapolitik, andere, wie die USA, wenden sich offen gegen jede Art von Klimapolitik, wieder andere, wie Indien, machen weiter wie bisher. In einer solchen Welt der Trittbrettfahrer ist der nationale (europäische) Versuch, C02 zu internalisieren, für den eigenen industriellen Sektor selbstmörderisch. Davon kann die deutsche Industrie ein Lied singen.

Deutschland geht klimapolitisch einen Sonderweg. Es betreibt neben der europäischen Klimapolitik noch eine nationale mit eigenem ETS, Subventionen und Ordnungsrecht. Deutschland setzt strengere nationale Klimaziele, einen früheren Neutralitätstermin (Netto-Null: 2045) und detaillierte sektorale Verpflichtungen. Das alles hilft dem Klima nicht. Es führt zu Doppelregulierungen (EU, national), Wettbewerbsnachteilen, Produktionsverlagerungen (auch in der EU) und verstärkt die De-Industrialisierung. Das ist ein teurer Alleingang ohne nennenswerten Klimaeffekt.

Entweder-oder

Was ist zu tun? Die Diskussion verläuft in Extremen. Einige fordern, an den einmal vereinbarten Klimazielen festzuhalten, koste es, was es wolle. Das gilt etwa für das „grüne“ Deutschland. Andere fordern, die Klimaziele aufzugeben. Das hieße für Europa konkret, das bisherige Emissionshandelssystem (ETS1) abzuschaffen und ein neues für Gebäude und Verkehr (ETS2) nicht einzuführen. In einer Welt von Zielkonflikten sollte es aber kein „entweder oder“, sondern nur ein „sowohl als auch“ geben. Das gilt auch für den Zielkonflikt zwischen industrieller Produktion und weltweitem Klimaschutz

Die „Entweder-oder-Strategie“ ist nicht zielführend. Zieht die EU das ETS1 ohne „Wenn und Aber“ durch, zerstört sie die eigene Industrie. Schafft sie das ETS ab, kann zweierlei passieren: Behält sie das Klimaziel und den Zeitplan bei, ersetzt sie die C02-Abgabe durch Subventionen und Ordnungsrecht (Achim Wambach). Der Staat müsste wissen, welche Technologien zu fördern oder zu verbieten sind. Die Steuern steigen, die (klimapolitischen) Regulierungen nehmen zu, die Kosten explodieren. Für die Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Industrie ist nichts gewonnen, im Gegenteil. Dem Klima nützt es (fast) nichts. Der ökonomische Amoklauf geht weiter.

Gibt Europa dagegen das Klimaziel auf, stärkt es zwar seine Industrie im internationalen Wettbewerb, beschleunigt aber den schädlichen weltweiten Klimawandel, wenn auch nicht gerade viel. Direkt ist der nationale Einfluss auf den weltweiten Klimawandel gering. Indirekt hat die europäische Klimapolitik möglicherweise einen Einfluss, weil die Anreize europäischer Unternehmen sinken, klimafreundlichere Innovationen auf den Weg zu bringen. Die Aufgabe der Klimaziele hilft der europäischen (deutschen) Industrie. Der negative Einfluss auf das weltweite Klima ist eher klein.

Sowohl-als-auch

Sinnvoller ist eine „sowohl als auch-Strategie“. Die Industrie muss mehr Zeit haben, sich an die Klimapolitik anzupassen, ansonsten ist ein abrupter sektoraler industrieller Strömungsabriss unvermeidlich. Ein erster (ideale) Weg wäre, das ETS weltweit einzuführen. Das ist (gefährliches) Wunschdenken. Das klimapolitische Kooperations-Dilemma lässt sich nur schwer beseitigen. Bleibt Europa auf dem bisherigen klimapolitischen Weg, ohne dass der Rest der Welt mitzieht, fährt sie die eigene Industrie an die Wand. Gegenwärtig wirkt der C02-Preis wie eine Steuer. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit unserer Unternehmen sinkt weiter, dem weltweiten Klima ist (fast) nicht geholfen.

Ein zweiter Weg ist, die Industrie temporär von (steigenden) C02-Preisen zu entlasten. Die weitere Ausgabe kostenloser Emissionszertifikaten über 2034 hinaus wäre eine Möglichkeit. Davon würde vor allem Deutschland mit seinem übermäßig großen Industriesektor profitieren. Eine Subventionierung der (energieintensiven) Industrie, etwa über einen Industriestrompreis, wäre eine andere. In beiden Fällen entstehen erhebliche fiskalische Lasten. Die Steuern steigen jetzt oder später, wenn die Subventionen kreditär finanziert werden. Der Anreiz, nach klimafreundlicheren Produktionsbedingungen zu suchen, ginge zurück. Das ist ein weiterer Nachteil dieses Weges.

Einen dritten Weg versucht die EU gegenwärtig, mit dem neu installierten Grenzausgleichsmechanismus (CBAM) zu gehen. Er soll die sukzessiv auslaufenden kostenlos ausgegebenen Zertifikate ersetzen, um die Wettbewerbsposition der europäischen Industrie zu stabilisieren. Im günstigsten Fall schützt aber der CBAM europäische Unternehmen vor klimaunfreundlicheren Importen, nicht aber klimafreundlichere europäische Exporteure auf den Weltmärkten. Der CBAM verschärft deren Schwierigkeiten. Ein noch größeres Problem ist die zu erwartende „vergeltende“ Handelspolitik nicht-europäischer Staaten. Donald Trump wetzt schon die zollpolitischen Messer.

Klimaziele modifizieren

Ein vierter Weg wäre, die Klimaziele zeitlich zu strecken. Denkbar ist auch, die europäische Klimapolitik an der weniger strengen internationalen zu orientieren („reziproke“ Klimaziele) oder das ETS 1 temporär auszusetzen (Georgia Meloni). Alle drei würden der Industrie eine Atempause verschaffen. Der Prozess der De-Industrialisierung würde abgebremst und auf der Zeitachse verlängert. Die CO2-Preis-Belastung der Unternehmen würde sinken. Ihre Wettbewerbsfähigkeit stiege. Das ist der Vorteil. Allerdings gingen die Anreize der Unternehmen zurück, nach Verfahren zu suchen, klimafreundlicher zu produzieren. Das ist der Nachteil dieses Weges.

Ein längerer Anpassungsprozess der Industrie an höhere C02-Preise hätte den wichtigen Vorteil, dass die Politik den trade-off zwischen der Verringerung der C02-Lasten (Mitigation) und der Anpassung an den Klimawandel (Adaption) neu und besser austarieren könnte. Es ist nicht ausgemacht, dass die gegenwärtige Konzentration auf die Vermeidung von Lasten die bessere Alternative ist. Eine Kombination aus beidem ist sinnvoller, manchmal ist die Adaption der Mitigation sogar überlegen (hier). Das weltweite Kooperations-Dilemma der Klimapolitik ließe sich so leichter in den Griff bekommen.

Der Zielkonflikt zwischen wettbewerbsfähiger Industrie und wirksamen Klimaschutz ist nur schwer lösbar. Eine rigorose Mitigation-Strategie zerstört wegen des weltweiten Kooperations-Dilemmas die heimische (europäische) Industrie. Kosten und Erträge der Vermeidung von C02 fallen zeitlich (Kosten jetzt, Erträge später) und räumlich (Europa, Welt) auseinander. Eine Adaptions-Strategie verringert das industrielle Zerstörungspotential. Sie ist lokal umsetzbar, kosteneffizienter, die Vorteile fallen rasch an. Weltweites Trittbrettfahren wird unattraktiver, der Zielkonflikt – Industrie versus Klima – entschärft. Notwendig ist ein „sowohl-als-auch“ von Migitation und Adaption.

Fazit

Vieles spricht dafür, (klima)technologischer Fortschritt ist der „game changer“. Alles andere ist sündhaft teure klimapolitische Folklore mit beträchtlichem industriellen Zerstörungspotential. Er entschärft den Zielkonflikt – Klima versus Industrie – und verringert das Koordinations-Dilemma. Wenn neue Technologien klimafreundlichere Lösungen wirtschaftlicher machen, besteht ein Anreiz, sie einzusetzen, unabhängig davon was andere klimapolitisch tun. Bis dahin ist es aber noch ein langer, steiniger Weg. Sinnvoll wäre heute auf einen Energie-Mix aus (grundlastfähiger) Gas- und Atomenergie und (flatterhafter) erneuerbarer Energie zu setzen und Mitigation und Adaption klimapolitisch neu auszutarieren. Das täte Industrie und Klima auch in einer nicht-kooperativen Welt gut. Gelingt das nicht, steht der europäische Zertifikatehandel auf dem Spiel. Georgia Meloni ist bereit.

Literatur

Matthew G. Burgess, Patrick T. Brown, Matthew E. Kahn and Roger Pielke Jr.: The economics of climate adaptation optimism (hier)

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