Euro: 12 Lehren aus der Geschichte – Was hätte man lernen können?

Die aktuellen Entwicklungen rund um den Euro und seine kontrovers eingeschätzten Perspektiven legen es nahe, wieder einmal in die Geschichte zu blicken und dort Erhellung zu suchen.

Hintergrund

Noch vor der Entscheidung über die konkrete Zusammensetzung der Europäischen Währungsunion und noch vor der Konkretisierung vieler Elemente der gemeinsamen Geldordnung war es sehr aufschlussreich, historische Währungsunion zu analysieren und daraus Lehren für das beabsichtigte Euro-Projekt abzuleiten. Dies tat ich 1992 (publiziert als: EINE gemeinsame Währung für Europa. 12 Lehren aus der Geschichte, Innsbruck, unveränderter Nachdruck 2011). Hier sollen nun nicht die analysierten Unionen aus der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts vorgestellt werden,  sondern die Lehren für den Euro, die ich vor zwanzig Jahren daraus gezogen habe. Das Interesse bestand damals in Antworten auf die Fragen, ob aus dem Vergangenen für die Einschätzung der Perspektiven und vor allem für die Ausgestaltung der Euro-Währungsunion etwas gelernt werden könne.

Visionen

Große Visionen dominierten die Vertragsverhandlungen im Vorfeld der historischen Unionen. Sie ließen heterogene – sogar direkt widersprüchliche – Motive für die Unionsgründungen zu. Dies führte in allen Unionen zu Belastungsproben, die ihre Funktionsfähigkeit belasteten. Die einzelnen Vertragspartner orientierten sich an ihren jeweiligen Zielen und private Wirtschaftssubjekte nutzten sich daraus ergebende einzelwirtschaftliche Vorteile.

Lehre 1: Ein politischer Konsens bei Existenz heterogener Interessen fördert monetäre Integrationsschritte und verlagert Konflikte in die Zukunft. Solche Konflikte resultieren vor allem  aus der Verteilung der ökonomischen Wirkungen auf die einzelnen Unionspartner. Im Vorfeld der Unionsgründung sollten also die ökonomisch bedingten Konfliktpotenziale großer Visionen möglichst transparent gemacht werden, um auf Probleme vorbereitet zu sein.        

Interpretationsspielräume

In den historischen Unionen wurden wichtige Details nicht festgelegt oder die Einhaltung nicht geschriebener Regeln wurde als Selbstverständlichkeit eingeschätzt. Auch dies erleichterte den Start, erforderte jedoch später Anpassungen.

Lehre 2: Vertragslücken und Interpretationsspielräume erleichtern den Start einer Währungsunion, erzwingen jedoch Konkretisierungen und Anpassungen zu Zeitpunkten, in denen Verlierer und Gewinner solcher Maßnahmen entstehen und identifizierbar sind. Regeln und die Sanktionen für ihre Verletzung sind vor dem Start zu vereinbaren.  

Effizienzgewinne

Die kleinräumige Organisation des Geldwesens wurde in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zunehmend als Integrations- und Internationalisierungshemmnis für ökonomische Transaktionen eingeschätzt. Die Unionen sollten den Handel erleichtern und eine Wohlstandsmehrung ermöglichen. Diese Zielsetzung bestand neben den politischen Visionen und wurde in der Kommunikation der Integrationsprojekte in den Vordergrund gestellt.

Lehre 3: Im Zuge von Integrationsprojekten dominieren die erwarteten Effizienzgewinne die Entscheidungen sowie die Kommunikation, während die Notwendigkeit der Erfüllung von Voraussetzungen im Hintergrund bleibt, was später zu Problemen der Funktionsfähigkeit führen und die Akzeptanz der Währungsgemeinschaft beeinträchtigen kann. Notwendige Voraussetzungen für das Eintreten der angekündigten Vorteile müssen daher Teil der Informations- und Kommunikationsstrategie sein.  

Ex ante-Konvergenzerfordernisse

Die historischen Unionen  wurden ohne vorbereitende Konvergenzmaßnahmen in Gang gesetzt. Eine ordnungspolitische Konvergenz und die wirtschaftspolitische Enthaltsamkeit des 19. Jahrhunderts sowie nur geringe spezifische Investitionen in das Unionsprojekt ließen dies zu. Im Gefolge von außergewöhnlichen dezentralen Aktivitäten einzelner Partner traten regelmäßig Probleme in den Unionen auf, die alle Unionsmitglieder trafen.

Lehre 4: Heterogene Unionskandidaten mit einem hohen dezentralen Aktivitätsniveau, z.B. in wirtschaftspolitischer Hinsicht, erfordern Konvergenz im Vorfeld dann, wenn nicht davon ausgegangen werden kann, dass sich diese in der Union durch die Wirksamkeit der neuen monetären Rahmenbedingungen herausbildet. Es ist daher notwendig, die Konvergenzvoraussetzungen im Vorfeld zu konkretisieren. 

Spezifische Investitionen

Das Fehlen einer gemeinsamen Zentralbank in den historischen Unionen erleichterte ein dezentral orientiertes Handeln der Mitglieder und vereinfachte die Auflösung der Währungsunionen souveräner Staaten.

Lehre 5: Die dauerhafte Funktionsfähigkeit einer monetären Union erfordert spezifische Investitionen in gemeinsame monetäre Institutionen, vor allem eine gemeinsame Zentralbank. Dies ist eine notwendige, nicht jedoch eine hinreichende Bedingung für die dauerhafte Funktionsfähigkeit einer Währungsunion.

Souveränitätsreste

Nicht alle Einflussfaktoren auf die Währung wurden in den historischen Unionen formell vergemeinschaftet. Immer blieben dezentrale Souveränitätsrechte. Dies waren vor allem die Staatshaushalte sowie die Regelung des Banknotenwesens. Immer erfolgte im Konfliktfall eine konsequente Nutzung im dezentralen Interesse, was die Funktionsfähigkeit der Unionen beeinträchtigte.

Lehre 6: Die Irreversibilität einer Währungsunion benötigt institutionelle Absicherungsmechanismen, wenn der Bestand nicht durch die Qualität der Währung gesichert werden kann. Institutionelle Absicherungsmechanismen erhöhen die Auflösungs- und die Exitkosten. Es ist zu prüfen, welche Absicherungsmechanismen verfügbar sind und welche akzeptiert werden.

Ordnungsinterdependenzen

In den meisten historischen Unionen waren die Geldannahmegemeinschaften keine vollständigen Emissionsgemeinschaften, da die Banknotenemission – die jedoch noch wenig Bedeutung besaß – in der Kompetenz der Mitgliedsstaaten blieb. Monetäre  Ordnungsinterdependenzen wurden also vernachlässigt. Dies führte zu Fehlentwicklungen, da die Notenbanken nach privatwirtschaftlichen Kalkülen arbeiteten und Staaten die Notenprivilegien (Rechte zur Banknotenausgabe) nach fiskalischen oder politischen Kriterien vergaben.

Lehre 7: Die Funktionsfähigkeit monetärer Unionen hängt von der vollständigen Zentralisierung der Geldemission ab. Daher kann die monetäre Politik dezentrale Besonderheiten in der Union nicht berücksichtigen und daher birgt die Emanzipation der Banken von der Zentralbank Risiken für die Finanzmarktstabilität und für den Geldwert. Zentralbankgeld muss also knapp bleiben, auch für die Banken.

Politische Dimension

Geld war nie völlig unpolitisch, auch in Zeiten der Metallstandards des 19. Jahrhunderts. Dies führte auch in den historischen Geldunionen zur Verletzung von Regeln der Geldordnung und zur Außerkraftsetzung von Automatismen.

Lehre 8: Die monetäre Ordnung von Ökonomien ist – unabhängig von ihrer konkreten Ausgestaltung – anfällig für diskretionäre Eingriffe und benötigt daher glaubwürdige Institutionen zur Verhinderung der politischen Manipulation von Geld und seiner Einflussfaktoren.

Dezentrale Wirtschaftspolitik

Die staatliche Wirtschaftspolitik im 19. Jahrhundert wies ein sehr niedriges Aktivitätsniveau auf und die politische Partizipation großer Gesellschaftsgruppen war nicht vorhanden. Dennoch reichte die dezentrale Finanzpolitik, um die Unionen zu destabilisieren.

Lehre 9: Mit einem steigenden wirtschaftspoltischen Aktivitätsniveau und mit zusätzlichen staatlichen Aufgaben auf der dezentralen Ebene wird auch das Destabilisierungspotenzial durch ein mitgliederorientiertes Verhalten steigen, das in einer Währungsunion zu bewältigen ist. Die national bleibenden Elemente der Wirtschaftspolitik müssen daher im eigenen Interesse unionsgerecht ausgestaltet werden. Sollte dies nicht erfolgen, braucht es Regeln, die eine Harmonisierung oder eine Vergemeinschaftung erzwingen. 

Transfer- und Haftungselemente

Allen historischen Unionen waren Transfer- und gemeinsame Haftungselemente fremd. In den Währungsunionen, die auch Politische Unionen wurden, bildeten sich solche ansatzweise und allmählich heraus.

Lehre 10: Transfer- und gemeinsame Haftungselemente sind eine Form von Ausgleichsmechanismen für eine monetäre Union heterogener Staaten. Ihr Einsatz erfordert jedoch einen politischen Konsens, denn sie verändern Anreize von Unionspartnern sowie von politischen Akteuren.  Dieser Konsens ist im Vorfeld der Unionsgründung zu klären, denn er enthält bereits Elemente einer Politischen Union.

Ernüchternde Unionsrealität

In allen historischen Unionen trafen unionskonservierende und unionssprengende Kräfte aufeinander, stellten sich festgeschriebene Währungsrelationen nach einigen Jahren nicht mehr ein (solche zwischen nationalen Währungen, zwischen Münzen und Banknoten, zwischen Währungsmetallen,…). Ausgelöst durch das dezentral motivierte Verhalten einzelner Unionspartner wurde die zunehmende Diskrepanz zwischen Unionsvertrag und Unionsrealität zur Quelle von einzelwirtschaftlichen Reaktionen – vor allem Spekulationsgeschäften – deren Auswirkungen von den Vertragspartnern nicht dauerhaft akzeptiert wurden.

Lehre 11: Ökonomische Gesetze finden ihre Wege, um sich gegen politische Illusionen durchzusetzen. Währungsunionen mit heterogenen Mitgliedern beinhalten Anreize zu einem Abwägen dezentraler wirtschaftlicher oder politischer Vorteile mit einem (formell oder faktisch) unionsgerechten Verhalten. Es ist also notwendig, Mechanismen zu schaffen, die sicherstellen, dass solche Kalküle ein unionsgerechtes Verhalten aller Mitglieder zum Ergebnis haben, weil es in ihrem eigenen Interesse ist. Diese Mechanismen müssen die Einhaltung von Regeln vorteilhaft machen und ihre Verletzung mit Nachteilen versehen, was nur mit Sanktionen erreicht werden kann, die auch die Möglichkeit eines Ausschlusses aus der Währungsunion beinhalten.          

Politische Ordnung

In allen historischen Unionen trat Anpassungsbedarf auf, der durch Fehlentwicklungen hervorgerufen wurde. In den Währungsunionen, die auch Politische Unionen geworden waren, wurde in solchen Situationen konsequent zentralisiert und zwar so lange, bis die Währungsunionen vollendet waren. In den Währungsunionen souverän gebliebener Staaten wurden hingegen vormals bereits vergemeinschaftete Elemente der Geldordnung wieder dezentralisiert und zwar so lange, bis die Währungsunionen beendet waren.

Lehre 12: Das Ergebnis der Kombination einer supranationalen Geldordnung mit nationalen wirtschaftspolitischen Kompetenzen und einer politischen Ordnung, in der Entscheidungs- und Verantwortungsstrukturen auf den eigenen Staat ausgerichtet sind, macht es für politische Entscheidungsträger rational, die Auswirkungen ihrer Handlungen auf die eigene Volkswirt- und Wählerschaft  nicht zu vernachlässigen. Es sind diese politischen Rahmenbedingungen, die die Gefahren eines unionsbelastenden Verhaltens von Mitgliedern fördern. Sie enthalten Anreize gegen geschriebene oder nicht geschriebene Regeln der Unionsordnung zu verstoßen, auf diese Weise die Unionspartner zu belasten sowie die Funktionsfähigkeit der Union insgesamt. Nur in Politischen Unionen verliert ein solches Kalkül an Bedeutung. Die formelle Abgabe dezentraler Souveränitätsrechte ist ein sehr starker Absicherungsmechanismus. Soll die Währungsunion dauerhaften Bestand haben, müssen sich die Vertragspartner im Vorfeld einig werden, wie sie zu einer Politischen Union, zu „Vereinigten Staaten von Europa“ stehen.

Fazit       

In diesem Beitrag sollte (noch) nicht herausgearbeitet werden, welche Lehren berücksichtigt wurden und welche nicht. Doch als ein erster Eindruck drängt sich schnell auf, dass nur wenige der 12 Lehren genutzt wurden. Besonders offensichtlich wurde der Zusammenhang zwischen der Währungsunion und der politischen Ordnung vernachlässigt. Eine dezentrale politische Verantwortung bei supranationalen Verpflichtungen beinhaltet eine destabilisierende Anreizstruktur für Staaten und Private wie sich auch in der Euro-Union sehr deutlich herausgestellt hat. Ein Diskurs über den Zusammenhang zwischen dieser und einer Politischen Union wurde vernachlässigt. Ist letztere notwendig? Wäre sie Voraussetzung gewesen? Welche Inhalte müsste sie haben? Vor allem aber: Wird sie von der Bevölkerung akzeptiert? Welche Substitute sind verfügbar? Diese Fragen sind bislang unbeantwortet, was beunruhigen muss. Denn die aktuellen Anpassungsmaßnahmen in der Euro-Währungsunion führen – mangels Alternativen? – genau in diese Richtung.