Eine Finanztransaktionssteuer zur Finanzierung der Grundrente?

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1. Ausgangspunkt

Der kürzlich insbesondere von Seiten der SPD vorgebrachte Vorschlag, eine Grundrente einzuführen und diese über die Einführung einer Finanztransaktionssteuer zu finanzieren, verbindet zwei kontrovers diskutierte wirtschaftspolitische Maßnahmen, nämlich jene der Einführung einer über die bisherige Grundsicherung der gesetzlichen Rentenversicherung hinausgehende Rentenhöhe und jene der Einführung einer Steuer auf (bestimmte) Finanztransaktionen. Beide Bereiche scheinen zunächst nicht notwendigerweise miteinander verbunden zu sein.

Eine Grundabsicherung im Alter ist keine neue Wirtschafts- oder Sozialpolitik. Immer wieder wurde in den letzten 20 Jahren befürchtet, dass die Leistungen am unteren Ende der Rentenzahlungen zu gering sind, um einen angemessenen Lebensunterhalt zu bestreiten. Hierauf wurde bisher in zweierlei Weise reagiert. Zunächst wurde versucht, durch finanzielle Anreize die private Altersvorsorge anzuregen, die dann neben dem Umlageverfahren der gesetzlichen Rentenversicherung eine auf einer Kapitaldeckung basierende Sicherung stärken würde. Schon bald gelangte die Politik allerdings zu der Überzeugung, dass der Umfang der hiermit angestoßenen zusätzlichen Alterssicherung zu gering war, um Altersarmut in nennenswertem Umfang zu verhindern. Sodann wurde immer wieder vorgeschlagen, eine Grundsicherung für die Altersversorgung einzuführen. So nahm der Koalitionsvertrag der letzten Bundesregierung im Jahr 2013 eine solidarische Lebensleistungsrente auf, die allerdings bisher nicht in die Tat umgesetzt wurde.

2. Probleme der Grundrente im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung

Die nunmehr beschlossene Grundrente, die auch als Respektrente bezeichnet wird, ist ein erneuter Versuch, niedrige Renten im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung aufzuwerten. Auch hierzu gab es in der Vergangenheit bereits verschiedene Anläufe. Dabei wurde regelmäßig die Einkommensprüfung stark diskutiert, wobei allerdings größere Übereinstimmung darüber bestand, dass die Grundsicherung abhängig von der Bedürftigkeit sein sollte. Zwei Probleme waren damit jedoch immer verbunden. Zum einen ist die gesetzliche Rentenversicherung vom Grundsatz her nicht darauf ausgerichtet, Einkommensprüfungen vorzunehmen. Zum anderen verstärken Zusatzleistungen, die von den Einzahlungen abgekoppelte sind, die Umverteilung innerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung, welches im Widerspruch zu ihrer Grundidee des Lebensleistungsprinzips (Äquivalenzprinzip) steht.

Der nunmehr beschlossene und von der Bundesregierung als Kompromiss bezeichnete erneute Anlauf der Einführung einer über die bisherige Grundsicherung hinausgehenden Respektrente (Grundrente) zielt ab 2021 darauf ab, die angesammelten individuellen Entgeltpunkte, die maßgebend für die Rentenhöhe sind, in einem bestimmten Bereich und unter bestimmten Voraussetzungen zu erhöhen, sofern mindestens 35 anerkannte Versicherungsjahre vorliegen. Im Ergebnis würden Renten, die sich im Rahmen der derzeitigen Beschlüsse für einen Zuschlag qualifizieren und derzeit im Schnitt 697 Euro betragen, eine Erhöhung um rd. 233 Euro erhalten, so dass diese Rente auf 930 Euro ansteigt.

Die Beschlüsse enthalten potentiell alle zuvor beschriebenen Probleme. Innerhalb der gesetzlichen Rentenversicherung soll eine Einkommensprüfung erfolgen. Dies war bis zuletzt offen. Die Regelungen zielen darauf ab, auf eine Bedürftigkeitsprüfung zu verzichten, die neben dem Einkommen auch die Prüfung der Vermögensverhältnisse einbezieht, dafür aber eine umfassende Prüfung des Einkommens vorzunehmen. Um die Belastung der gesetzlichen Rentenversicherung zu begrenzen soll zur Einkommensprüfung auf Daten der Finanzämter zurückgegriffen werden. Hier sind die Strukturen und Regelungen im Einzelfall noch offen, Schätzungen deuten aber darauf hin, dass für den Fall, dass der Datenaustausch nicht optimal klappt, die Einstellung mehrerer Tausend neuer Angestellter in der gesetzlichen Rentenversicherung erforderlich wird. Dies birgt die Gefahr in sich, dass es im Laufe der Zeit zu einer geringeren Betonung der Einkommensprüfung kommt.

Ferner besteht die Gefahr, dass letztlich die Umverteilungselemente in der gesetzlichen Rentenversicherung weiter erhöht werden und damit das Lebensleistungsprinzip weiter zurückgedrängt wird. Zwar sehen die Beschlüsse vom Grundsatz her eine Steuerfinanzierung der Mehrbelastungen der gesetzlichen Rentenversicherung vor, allerdings lassen die Formulierungen hier einen weiten Interpretationsspielraum. Eine Steuer im Gesetzgebungsverfahren unmittelbar zur Finanzierung der Mehrbelastungen einzuführen oder eine bestehende Steuer in bestimmten Umfang hierfür festzulegen, ist juristisch praktisch unmöglich. Insofern sind alle Vorschläge zur Finanzierung eher als Intentionen anzusehen, wie die Belastungen des Bundeshaushalts finanziert werden sollen. Formal sind dies aber unabhängige Beschlüsse und können auch zu unterschiedlichen finanziellen Konsequenzen führen. Außerdem sind die finanziellen Folgen auch aufgrund der beschlossenen, teilweise komplexen Regelungen noch nicht absehbar.

Die Kosten der beschlossenen Respekt- oder Grundrente sind nur schwer abzuschätzen. Die Bundesregierung beziffert die Kosten auf einen mittleren einstelligen Milliardenbetrag, andere gehen aber davon aus, dass die Kosten im zweistelligen Milliardenbereich liegen werden.

3. Probleme einer Finanztransaktionssteuer

Eignet sich eine Finanztransaktionssteuer zur Finanzierung der Belastungen des Bundeshaushalts durch eine über Steuer zu finanzierende Belastung des Bundeshaushalts durch die Einführung der Grundrente? Ebenso wie die Idee einer Grundsicherung im Alter ist die Einführung einer Transaktionssteuer nicht neu. Die Idee einer solchen Steuer geht auf den amerikanischen Wirtschaftswissenschaftler James Tobin Anfang der 70er Jahre zurück. Dieser schlug eine solche Steuer auf Devisengeschäfte vor („Tobin Tax“) und zielte darauf ab, durch einen sehr geringen Steuersatz auf alle Devisenmarkttransaktionen den Einfluss kurzfristig ausgerichteter Spekulationen auf Währungsschwankungen zu reduzieren und den Einfluss längerfristiger realwirtschaftlicher Faktoren zu stärken. Ein französischer Journalist griff diesen Vorschlag während der Asienkrise 1997 auf und löste mit seiner Publikation eine intensive Diskussion damit aus. Sie führte außerdem zur Gründung der globalisierungskritischen Organisation „attac“. Tobin selbst distanzierte sich später von der Verwendung seines Vorschlags, weil er sich nicht als Globalisierungsgegner verstand. Im Rahmen der Griechenlandkrise kam es erneut zum Vorschlag der Einführung einer Finanztransaktionssteuer, damals begründet mit der Bekämpfung genereller und nicht auf Devisenmärkte beschränkter Spekulation.

Die ursprüngliche Steuerbegründung stellt auf eine Reduktion von kurzfristigen Transaktionen auf den Finanzmärkten ab, da sie die Transaktionen verteuert und dadurch die Häufigkeit jener Finanzgeschäfte reduziert, die auf kleine Preisveränderungen setzen. Spekulation wird in diesem Zusammenhang als etwas angesehen, was die Preisvolatilität erhöht und in keiner Verbindung zur Realwirtschaft steht und daher ungewünscht ist. Diese Argumentation zielt auf den Allokationsgedanken der Transaktionssteuer ab.

Bei jeder Finanztransaktionssteuer stellen sich zunächst die Fragen, auf welche Transaktionen sie erhoben werden soll, welche Wirkungen einschließlich der Ausweichreaktionen entstehen und wird die Steuer letztlich trägt. Abhängig davon, welche Transaktionen besteuert werden sollen, kann die Steuer zu einer Reduktion der Liquidität auf den entsprechenden Märkten führen. Wenn dies erfolgt, dann können andere Transaktionen, auf deren Reduktionen eine solche Steuer nicht abstellt, verteuert werden. Es lässt sich zeigen, dass dann die durch Störungen ausgelöste Volatilität an den jeweiligen Märkten sogar noch ansteigen kann, also das Gegenteil der beabsichtigten Wirkung entsteht. In diesem Falle tragen die Steuer nicht die Spekulanten, die eigentlich mit der Steuer getroffen werden sollen. Fraglich ist auch, ob bei international integrierten Finanzmärkten Ausweichreaktionen in Form der Verlagerung ins Ausland denkbar sind. Die Lenkungswirkung einer solchen Steuer wird auch dadurch eingeschränkt, dass bei starken Preisveränderungen auf Finanzmärkten eine solche Steuer kaum mäßigend wirken. Sind die Lenkungswirkungen aber gering, so stellt sich die Frage, ob diese den Aufwand, der mit einer solchen Steuer verbunden ist, rechtfertigen können.

4. Die Verbindung von Finanztransaktionssteuer und Einführung einer Grundrente

In der Diskussion um die Finanzierung der Grundrente durch Erhebung einer Finanztransaktionssteuer ist das Lenkungsargument praktisch nicht zu hören. Eine Begründung unter Allokationsgesichtspunkten wird somit kaum vorgetragen. Im Vordergrund steht der fiskalische Aspekt, also die Erzielung von Staatseinnahmen zur Finanzierung der Grundrente. Eine Steuerbegründung ist in der öffentlichen Diskussion gewöhnlich dann weniger gefordert, wenn die öffentliche Akzeptanz hoch ist und die Öffentlichkeit die Verwendung der Steuereinnahmen als angemessen ansieht. Im Zuge der globalen Finanzkrise war die Begründung der Erhebung einer Finanztransaktionssteuer zunächst, dass damit die Finanzmärkte angemessen an den Kosten der Finanzkrise beteiligt werden sollten. Verfolgt man die öffentlichen Diskussionen im Zusammenhang mit der Finanzierung der Grundrente in Deutschland durch eine Finanztransaktionssteuer, so scheint die Akzeptanz der Steuer und ihrer Verwendung sehr hoch zu sein. Dies mag auch daraus resultieren, dass die meisten Individuen davon ausgehen, dass sie von der Steuer persönlich nicht getroffen werden. Zu dieser Auffassung trägt vermutlich auch bei, welche Ausrichtung das Bundesfinanzministerium für die Finanztransaktionssteuer derzeit plant. Danach sollen nur sehr wenige Formen der Finanztransaktionen der Steuer unterliegen. Sie reduzieren sich auf die Geschäfte mit Aktien, so dass die Steuer eher der vor geraumer Zeit in Deutschland abgeschafften Börsenumsatzsteuer ähnelt. Der Steuersatz soll 0,2% der Transaktion betragen und ausschließlich auf Aktien von Unternehmen Anwendung finden, die ihren Hauptsitz in Deutschland haben und mehr als eine Milliarde Euro Marktkapitalisierung haben. Dies würde auf 145 Unternehmen in Deutschland zutreffen.

Um Ausweichreaktionen der Finanzmarkttransaktionssteuer zu vermeiden, müsste die Steuer EU-weit eingeführt werden. Zu bedenken ist hierbei, dass die Mitgliedsländer der EU zwar bei steuerpolitischen Themen einstimmig entscheiden müssen. Ursprünglich sollte die Transaktionssteuer in 28 Mitgliedsstaaten eingeführt werden. Nun sind es zehn Staaten, die versuchen, über den Weg der sogenannten verstärkten Zusammenarbeit die Transaktionssteuer einzuführen. Allerdings gehen die Meinungen zur Ausgestaltung der Transaktionssteuer selbst in diesen Mitgliedsländern weit auseinander. Dies betrifft sowohl die Art der Finanztransaktionen, die besteuert werden sollen, als auch die Höhe des Steuersatzes.

Die vom Bundesfinanzministerium geplante Aktiensteuer würde in der EU 500 Unternehmen betreffen. Kritiker weisen darauf hin, dass eine solche Steuer bei den entsprechenden Unternehmen zu Wettbewerbsnachteilen führen würde. Diskussionen um die Bemessungsgrundlage und den Steuersatz sind auch der Grund dafür, dass eine bereits seit Ausbruch der globalen Finanz-und Wirtschaftskrise diskutierte Finanztransaktionssteuer bislang nicht zustande gekommen ist.

Neben den grundsätzlichen Bedenken gegen eine Finanztransaktionssteuer ist eine solche auf Aktien auch mit Folgen für die Alterssicherung verbunden. Immerhin ist für eine private Altersvorsorge angesichts des auch noch mittelfristig abzusehenden niedrigen Zinsniveaus eine Anlage in Aktien unabdingbar, entweder direkt oder durch entsprechende Fonds. Werden solche Transaktionen besteuert, bedeutet dies letztlich, dass die private Altersvorsorge stärker als bisher besteuert würde. Dann ließe sich argumentieren, dass eine Umverteilung der für private Altersversorgung eingesetzten Ressourcen in sozialpolitische Überlegungen, die mit der gesetzlichen Rentenversicherung verbunden sind, erfolgen würde. Dies erscheint steuersystematisch und angesichts der gewünschten privaten Altersvorsorge problematisch.

Kleinere EU-Länder fürchten zudem, dass eine Steuer auf im Inland emittierte Aktien ein so geringes Steueraufkommen erzielen würde, dass dieses nicht die zusätzlichen Verwaltungskosten decken würde. Das Bundesfinanzministerium hat daher bereits angedeutet, dass es bereit ist, ein Teil des in Deutschland erzielten Aufkommens an diese Länder abzuführen. Auch hier zeigt sich die steuerpolitische Problematik des Vorschlags einer Aktiensteuer.

In den ersten Phasen der Diskussion um die Einführung einer Finanztransaktionssteuer in der EU wurde das Steueraufkommen noch auf 57 Mrd. Euro veranschlagt. Davon ist durch die Reduktion der Bemessungsgrundlage nun nur noch ein Betrag von 3,5 Mrd. Euro übriggeblieben. Das Bundesfinanzministerium schätzt das Steueraufkommen in Deutschland auf 1,2 Mrd. Euro.

5. Fazit

Vergleicht man die Höhe der Zusatzkosten der beschlossenen Grundrente für die die gesetzliche Rentenversicherung und die geschätzte Höhe der Einnahmen aus der geplanten Aktiensteuer, so scheint die Gefahr groß, dass am Ende die Grundrente in hohem Umfang über die Beitragszahlungen zur gesetzlichen Rentenversicherung finanziert wird. Die gesetzliche Rentenversicherung würde damit weiter weg rücken von dem ihr zu Grunde liegende Lebensleistungs- bzw. Äquivalenzprinzip und sie würde stärker zum Instrument der Umverteilung eingesetzt werden. Diese Konsequenz erscheint problematisch. Sozialpolitik der angedachten Art wäre aus dem allgemeinen Steueraufkommen, nicht aber aus den Beitragszahlungen der Beschäftigten zu finanzieren.

Die geplante Finanztransaktionssteuer zur (Mit)Finanzierung der Grundrente hat nichts mehr mit dem ursprünglichen Lenkungsgedanken zu tun, die Spekulation an den Finanzmärkten einzudämmen, da gerade spekulative Elemente herausgenommen wurden. Im Gegenteil: in der geplanten Form ist sie eine Steuer auf die private Altersvorsorge. Sie erscheint vor allem deshalb vorangetrieben zu werden, weil bei dieser Steuer der Steuerwiderstand der Bürger als gering eingeschätzt wird. In Deutschland würde das Aufkommen dieser Steuer vermutlich auch noch einem innereuropäischen Finanzausgleich unterworfen, weil kleinere Länder kaum eigene Einnahmen aus der vorgeschlagenen Aktiensteuer hätten.

Was wäre die bessere Alternative? Wenn man Armut verhindern möchte, sollte man nicht zwischen Alten und Jungen unterscheiden, also dies nicht an die Rente knüpfen, sondern eine generelle soziale Absicherung anstreben, die unabhängig vom Alter der Betroffenen ist. Diese wäre dann aus Steuermitteln zu finanzieren, die von allen kämen, also auch von Beamten und Selbständigen und nicht überwiegend von den Beitragszahlern in die gesetzliche Rentenversicherung. Die jetzt beschlossenen Regelungen werden die gesetzliche Rentenversicherung in hohem Maße belasten. Dies wird dann entweder mehr Zuschüsse durch den Bund erfordern oder es müssen Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung erhöht bzw. Leistungen dieser gekürzt werden.