Ordnungspolitischer Kommentar
Fährt Uber auf der Überholspur?

Was früher undenkbar gewesen wäre, ist heute aufgrund der neuen Kommunikationsmittel schnell und einfach möglich: Tauschen und gemeinsames Nutzen von Gegen­ständen wird nicht mehr nur im kleinen Kreis zwischen Freunden und Familienmitgliedern durchgeführt, sondern auch im größeren Kreis und mit Fremden. Internet und Smart­phones ermöglichen eine neue Kultur des Teilens: Bohr­maschinen werden verliehen, Autos werden von mehreren Personen genutzt, Sofas und leer stehende Zimmer als Übernachtungsmöglichkeiten angeboten. Die Grundidee der Sharing Economy ist eine zutiefst ökono­mische: Es geht um den sparsamen Umgang mit knappen Ressourcen. Die Ko­ordination kann dabei über Kommunikationsplattformen wie facebook laufen oder gezielt von kommerziellen An­bietern vermittelt wer­den. Einer dieser Anbieter ist der Fahr­dienstvermittler Uber. Über eine App vermittelt Uber Fahrgäste an Mietwagen mit Fahrer (UberBlack) und an private Fahrer (UberPop). Das in San Francisco gegründete Unternehmen bietet seine Dienste seit Anfang des Jahres in Deutschland an. Im Juni dieses Jahres haben Taxifahrer in Berlin und anderen europäi­schen Städten zu Demonstrationen gegen diese neue Konkurrenz aufgeru­fen. Vor Gericht erwirkten sie Fahr­verbote gegen private Uber-Fahrer. Ein abschließendes gerichtliches Urteil über ein Verbot von Uber oder darüber, in welchem Rahmen Uber seine Diens­te anbieten darf, steht noch aus.

Für die Taxifahrer hingegen ist der Fall eindeutig: Sie bekommen Konkurrenz von einem Anbieter, der Fahr­dienstleistungen deutlich günstiger anbietet. Taxiunter­nehmen unterliegen als Teil des Öffentlichen Personennahverkehrs starken Reglementie­rungen. Dies betrifft die Zulassungen ebenso wie die Ausübung des Taxidienstes und die Preise. In den allermeisten Städten ist die Anzahl an Konzessionen so beschränkt, dass Personen teilweise jahrelang auf Zulassungen warten, bevor sie als Taxifah­rer tätig werden können. Außerdem müssen sie neben einem poli­zeilichen Führungszeugnis, ein punkteloses Konto in Flensburg sowie einen Personenbeförderungs­schein (der alle fünf Jahre erneuert werden muss) vorwei­sen. Letzte­rer umfasst auch eine Prüfung der Ortkenntnisse des Fah­rers. Zudem bestehen, wie für ande­re Verkehrsbetriebe, eine Tarifbindung und eine Beförderungs­pflicht. Die privaten Uber-Fahrer hingegen unterliegen keiner Tarif- oder Beförderungspflicht und benötigen keinen Personenbeförderungs­schein. Entsprechend kön­nen sie Fahrdienste zu günstige­ren Prei­sen anbieten. Die Taxifahrer fordern daher ein Verbot des Uber-Dienstes oder zumindest eine gleiche Anwendung der geltenden Regularien auch auf den Wettbewerber.

Bestehende Regularien auf dem Prüfstand

Der Markteintritt eines innovativen Konkurrenten in einen stark reglementierten Markt bietet umgekehrt aber auch einen Anlass, die bestehenden Reglementierungen zu überdenken. Aus ökonomischer Sicht muss sich ein Ein­griff in den Markt mit einem andernfalls zu erwarten­den Marktversagen begründen lassen. Nur wenn der Markt nicht zu einer effizienten Allokation führt, kann eine staatliche Regulierung zu einer Wohlfahrtssteigerung führen.

Die Mengenbeschränkung des Taximarktes durch Konzessionierung wird damit begründet, dass nur so die wirt­schaftliche Stabilität der Taxibetriebe und die Qualität der Dienstleistung gesichert werden könne. Es wird befürchtet, dass es durch eine Marktöffnung zu so starkem Wettbewerbsdruck käme, dass die Taxiunternehmen nicht mehr kostendeckend arbeiten könnten. Anstatt aus dem Markt auszutreten, würden sie versuchen die Kosten zu reduzieren, was eine abnehmende Qualität des Services zur Folge hätte (etwa seltenere Fahrzeugreinigungen und ein älterer Fuhrpark). Verfolgen alle Anbieter diese Stra­tegie, entstünde unter Umständen eine Spirale geringerer Preise und schlechterer Qualitäten. Dieser als „ruinöse Konkurrenz“ bezeichnete Spezialfall tritt in erster Linie in Märkten mit hohen Fixkosten auf. Dort reagieren Anbie­ter nur verzögert auf Nachfragerückgänge, weil sie im Falle des Marktaustritts Investitionen verlieren. Im Taximarkt hingegen bestehen nur relativ geringe Fixkosten. Es erscheint daher wenig einleuchtend, warum hier die An­passung an die veränderte Nachfrage nicht durch gewöhn­liche Marktaustritte erfolgen sollte. Der staatliche Schutz der im Markt etablierten Unternehmen vor normaler Konkurrenz lässt hingegen negative Folgen erwarten. Der geringe Konkurrenzdruck reduziert die Anreize zu quali­tätssteigernden Innovationen und Kostenreduktionen und verhindert geringere Preise bei gleicher Leistung.

Die Tarifbindung des Taximarktes soll eine Übervortei­lung der Fahrgäste durch zu hohe Preise sowie das Aus­nutzen von Notlagen verhindern. Sie verhindert aber gleichzeitig auch sinkende Preise bei großem Angebot und dass sich unterschiedliche Betriebskosten zum Bei­spiel durch das Automodell in den Preisen widerspiegeln. Es unter­bleibt also die Ausbildung unterschiedlicher Preis-Qualitäts-Kombinationen. In Verbindung mit der Mengenbeschränkung des Marktes in Form von Konzes­sionen werden die Marktprozesse auf dem Taximarkt weitgehend ausgeschaltet. Eine weniger restriktive Regu­lierung be­stünde in Form von Höchst­preisen. Diese würde auch dem Verbraucherschutz ge­recht werden.

Sicherheit für Kunden und Fahrer

Während Kunden Preis und Komfort vor Fahrtantritt leicht überprüfen können, ist für sie die Beurteilung der Sicherheit während der Fahrt zu diesem Zeitpunkt nur schwer möglich. Da es sich bei Taxifahrern wie auch bei Uber-Fahrern für gewöhnlich um fremde Perso­nen han­delt, ist es für den Kunden von Bedeutung, dass er eine qualitätssichernde und das Geschehen überwachende Institution hinter den Fahrern weiß. Auf dem Taximarkt bewahrt die Taxizentrale den Überblick über die Fahrer und weist diese den Kunden zu. So wird sowohl für die Kunden als auch für die Fahrer eine gewisse Sicherheit gewährleistet. Aufgrund der hohen und fluktuierenden Anzahl von Fahrern bei Uber erscheint eine solche Dokumentation und Kontrolle schwieriger. Allerdings ist heute sowohl die Kommunika­tion als auch die Bewegungsverfolgung dank neuer Tech­nologien wesentlich einfacher. Im konkreten Fall bedeutet dies, dass Uber ein Bild des Fahrers zur Identifikation an den Kunden übermittelt und dass der Kunde Bilder von Kennzeichen, Auto und Fahrer an Freunde mitteilen, sein Ziel bekannt geben und – sofern erwünscht – sogar permanent seinen Stand­ort mitteilen kann.

Individuelle Qualitäten als Wettbewerbsvorteil

Der Sicherheitsaspekt taucht auch in der Diskussion um die Notwendigkeit des Personenbeförderungsscheins auf. Im Gegensatz zu Uber-Fahrern müssen Taxifahrer ihre körperliche Tauglichkeit und ihre Ortskenntnisse durch einen solchen Schein nachweisen. Die Fahrfähigkeiten eines Fahrers, seine Orts- und Streckenkenntnisse sowie der technische Zu­stand seines Fahrzeugs lassen sich für den Fahrgast in der Praxis nicht einschätzen. Ohne eine vertrauenswürdige Zertifizierung über diese Qualitätskri­terien würde der Fahrgast sich nur nach dem Preis und damit für das günstigere Angebot entscheiden. Bei einem höheren Preis könnte er sich nicht sicher sein, ob er auch tatsächlich den Fahrer mit der besseren Fahrtauglichkeit, den besseren Ortskenntnissen oder dem verlässlicheren Gefährt erhalten würde. In der Folge würde kein Anbieter mehr in bessere Ortskenntnisse oder Fahrsicherheitstrai­nings investieren und gute Qualitäten anbieten, da diese mangels Überprüfbarkeit nicht durch höhere Verdienste entlohnt würden (adverse Selektion). Aus ökonomischer Sicht kann diese Folge asymmetrischer Informationsver­teilung zwischen dem Fahrgast und dem Fahrer einen Eingriff in den Markt rechtfertigen. Allerdings tritt der Staat bereits in vielfacher Weise als Garant bestimmter Mindestqualitäten auf: Regelmäßige TÜV-Kontrollen sichern Standards der Fahrzeugsicherheit, der normale Führerschein verspricht ein Mindestmaß an Fahrkönnen und Kenntnisse der Verkehrsregeln. In dem hier vorlie­genden Fall soll der Personenbeförderungsschein die besondere Eignung eines Fahrers signalisieren. Die wich­tigsten Be­standteile sind dabei arbeits­medizinische Tests, die Stresssituationen sowie das Reak­tions-, Wahrnehmungs- und Sehvermögen betreffen. Ob zusätzlich auf einen solchen Test bestanden werden soll­te, ist letztlich eine politische Entscheidung. Zu­mindest der Nachweis von Ortskenntnissen kann in Zeiten von Navigationssys­temen jedoch als überholt gelten. Eine diskussi­onswürdige Alternative besteht in der freiwilligen Zertifizierung des Fahrers bezüglich bestimmter Kriterien. Darunter können neben dem arbeitsmedizinischen Test auch Fahrsicherheitsprüfungen fallen. An­hand dieser Kriterien können sich die Fahrdienstleister vonei­nander abgrenzen. Der Kunde kann dann bei seiner Wahl eines Unterneh­mens oder eines Fahrers diese Qualitätskriterien heranziehen. Zusätzlich ermöglichen Apps eine individuelle Bewer­tung der Fahrer durch die Kunden. Solche Apps finden zunehmend auch im Taximarkt Anwendung und zeigen den Bedarf der Fahrer sich durch Qualitätssignale abzu­heben.

Alte Märkte – Neue Wettbewerber

Offiziell soll die bestehende Regulierung des Taximarktes die Sicherheit der Fahrgäste und die Qualität der Dienst­leistung sicherstellen, indem durch zentrale Vorgaben Informationsasymmetrien und ihre negativen Auswirkungen reduziert werden. Neue Kommunikationsmittel machen diese Regulierungen teilweise überflüssig, da sie eine Vernetzung der Konsumenten und Anbieter sowie eine breite Informationsverfügbarkeit und Reputationsmechanismen ermöglichen. Der Taximarkt ist damit einer von mehreren Märkten, die sich auf neue Konkurrenz einstellen müssen. Dies betrifft beispielsweise auch Hotels, die Konkurrenz von privaten Anbietern bekommen. Für die Konsumenten kann dies ein breiteres Angebot bedeuten. Für die Politik kann dies ein Anlass sein, beste­hende Regularien zu prüfen.

Dieser Text ist zugleich als Ausgabe Nr. 11/2014 der Reihe Ordnungspolitischer Kommentar des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln und des Otto-Wolff-Instituts für Wirtschaftsordnung erschienen.

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Susanne Cassel und Tobias Thomas: Mehr Wettbewerb auf dem Taximarkt zulassen