Ordnungspolitischer Kommentar
Erbschaftsteuer – Grundlegende Reform statt Stückwerk

Am 17.12.2014 hat das Bundesverfassungsgericht zum wiederholten Male Regelungen der Erbschaftsteuer für unvereinbar mit der Verfassung erklärt. Die Verfas­sungs­richter bemängeln Teile der Sonderregeln für Unterneh­mensvermögen (§§ 13a und 13b ErbStG) und for­dern eine Neuregelung bis zum 30. Juni 2016.

Entsprechend der ersten Reaktionen wird die Politik wohl ausschließlich die vom Verfassungsgericht bemängelten Punkte angehen, ohne die Erbschaftsteuer grundsätzlich zu reformieren. Das ist aus ökonomischer Perspektive zu bedauern, da das aktuelle Erbschaftsteuerrecht einige Schwächen aufweist, die bestehen bleiben dürften.

Kombination aus Erbschaft- und Einkommensteuer vorteilhaft

Bei identischem Steueraufkommen kann eine Kombina­tion aus Erbschaft- und Einkommensteuer mit moderaten Steuersätzen für die Bürger zu einer geringeren Belastung führen als eine ausschließliche Einkom­mensbesteuerung mit hohen Steuersätzen. Die Intuition hierfür ist, dass hohe Steuersätze die Bürger zu besonders starken Ver­haltensänderungen bewegen, um die Steuerlast wenigs­tens teilweise zu vermeiden, wohingegen die Steuerlast als weniger drückend empfunden wird, wenn sie sich auf mehrere Steuerarten mit geringeren Sätzen verteilt.

Allerdings setzt das voraus, dass die Bemessungs­grund­lage der Erbschaftsteuer möglichst breit und die Steuer-sätze möglichst niedrig angesetzt werden. Die Politik hat mit der Reform von 2008 jedoch den entgegengesetzten Weg eingeschla­gen: Die Bemessungsgrundlage wurde durch großzügige persönliche Freibeträge und spezifische Verschonungsre­gelungen (z. B. für Unternehmensvermö­gen) verringert, während die Steuersätze bis auf 50 Pro­zent erhöht wur­den. 2010 wurden die Steuersätze ledig­lich für einen Teil der Erwerber nach unten korrigiert.

Die persönlichen Freibeträge für die Erwerber sind eine Reaktion auf den grundsätzlichen gesellschaftspolitischen Konflikt, der mit der Erbschaftsteuer einhergeht: Befür­worter der Erbschaftsteuer sehen in dem scheinbar leis­tungslosen Erwerb von Vermögen durch Erbschaften eine hohe Verpflichtung des Erwerbers für die Allge­meinheit. Auch solle die Erb­schaftsteuer eine hohe Vermögens- und daraus resultierende Machtkonzentration verhindern und somit letztlich die demokratische Grund­ordnung schüt­zen. Die Gegner der Erbschaftsteuer füh­ren hingegen an, dass die Erbschaftsteuer den familiären Zusammenhalt und damit die Keimzelle der Gesellschaft gefährde.

Die persönlichen, nach dem Verwandtschaftsgrad gestaf­felten Freibeträge erlauben einen gewissen Vermögensbe­trag steuerfrei auf die nächste Generation zu übertragen, während der darüber hinausgehende Teil der Besteuerung unterworfen wird. Unabhängig von der öko­nomischen Bewertung der persönlichen Freibeträge sind diese nach Ansicht des BVerfG Ausdruck des verfas­sungsrecht­lichen Schutzes von Ehe und Familie und ste­hen daher nicht zur Disposition.

Unsystematische Begünstigung von Unternehmens­vermögen verfassungswidrig

Im Fokus der aktuellen Entscheidung des BVerfG steht die Privilegierung des Unternehmensvermögens: Grund­sätzlich bleiben gegenwärtig 85 Prozent des Unterneh­mensvermögens frei von Erbschaftsteuer, wenn der Be­trieb vom Erwerber fünf Jahre fortgeführt wird und die Lohnsumme während dieses Zeitraums 400 Prozent der durchschnittlichen Lohnsumme der letzten fünf Jahre vor Entstehung der Steuerpflicht nicht unterschreitet. Eine vollständige Steuerbefreiung für das Unternehmensver­mögen wird gewährt, wenn der Betrieb mindestens sieben Jahre vom Erwerber fortgeführt wird und die Lohnsumme in diesem Zeitraum mindestens 700 Prozent des Aus­gangswertes beträgt. Das Verfassungsgericht kritisiert, dass zum einen Betriebe mit weniger als 21 Beschäftigten das Steuerprivileg unabhängig von der Entwicklung der Lohnsumme gewährt wird und dass zum anderen neben kleinen und mittleren Unternehmen auch Großunterneh­men davon Gebrauch machen können. Grundsätzlich halten die Richter jedoch eine auch vollständige Freistel­lung von Unternehmensvermögen für gerechtfertigt, wenn dies dem Erhalt von Arbeitsplätzen dient.

Ökonomischer Vorteil der Begünstigung von Unter­nehmensvermögen unsicher

Dabei ist es ökonomisch fraglich, ob und in welchem Umfang Arbeitsplätze bei Weg­fall der Ausnahme-regelungen gefährdet wären. Als Rechtfertigung für die Un­ternehmensprivilegien wird ein Rückgang der Investiti­onstätigkeit und damit eine Gefährdung der Arbeitsplätze angeführt, sollten diese entfallen. Das klingt zunächst plausibel, ist ökonomisch jedoch nicht zwingend: Bei einer gleichmäßigen Belas­tung aller Vermögensarten mit Erbschaftsteuer ohne Privilegien für bestimmte Vermö­gensarten erfolgt die Investitionsent­scheidung aus­schließlich aufgrund der betriebswirtschaft­lichen Renta­bilität, was grundsätzlich wünschenswert ist. Kommt es bei Wegfall der Privilegien für Unternehmens­vermögen tatsächlich zu einem Rück­gang der Investitio­nen, ist das Ausdruck von zuvor bestehenden Überinvesti­tionen in diesem Segment – hervorgerufen durch die Ausnahmere­gelungen. Eine massive Verlagerung von Unterneh­men in das Ausland als Steuervermeidungsmo­dell bei Wegfall der Privilegien im Inland, die ebenfalls als Ar­gument für die Ausnahmeregeln genannt wird, erscheint aufgrund der hohen gesetzlichen Hürden (so müssten neben dem Un­ternehmensvermögen auch Erblas­ser und Erwerber Deutschland rechtzeitig und dauerhaft vor dem Erbfall verlassen haben) unrealistisch.

Von größerer Bedeutung ist der Einwand, dass die Erb­schaftsteuer zu Liquiditätsengpässen führen könne, die die Existenz des Betriebs gefährdeten. Solche Fälle sind nicht auszuschließen. Allerdings stellt sich die Frage nach den ökonomischen Konsequenzen. Bei perfekten Kapi­talmärkten sollte es dem Erwerber möglich sein, den Li­quiditätsengpass durch die Aufnahme von Fremd- oder Eigenkapitalmitteln zu überbrücken. Auf imperfekten Kapitalmärkten kann es jedoch sein, dass das benötigte Kapital nicht aufgenommen werden kann – z. B. weil Banken die Kreditvergabe aufgrund von Informations­problemen einschränken oder weil mit Aufnahme zusätz­licher Eigenkapitalgeber die Eigentümerschaft verwässern würde. Indes ist bei einem Verkauf in Folge von Liquidi­tätsproblemen aufgrund der grundsätzlich gegebenen Rentabilität des Unternehmens nicht mit Arbeitsplatzver­lusten zu rechnen. Die Verschonungsregeln schützen so­mit eher die Unternehmerfamilie als Arbeitsplätze.

Auch wenn man das Liquiditätsargument für unterneh­mensvermögensspezifische Ausnahmeregelungen gelten lässt, sind die damit verbundenen Nebenwirkungen zu beachten. Durch die einseitige Begünstigung des Be­triebsvermögens steigt die Gefahr der Überinvestition in diese Anlageklasse, da die Rendite im Vergleich zu ande­ren Anlagegütern um die ersparte Erbschaftsteuer steigt. Die Ausgestaltung der Regeln bevorzugt zudem spezifi­sche Rechts- und Finanzierungsformen, die andernfalls vielleicht nicht gewählt worden wären. Auch ist es kei­neswegs sicher, dass der Verbleib des Betriebs in der Familie des Erblassers ökonomisch die beste Alternative ist – vielfach wäre es für das Unternehmen vorteilhaft, wenn der neue Unternehmenseigentümer von außen käme. Langfristig könnte die Anzahl der Arbeitsplätze gera­de aufgrund der Verschonungsregeln sinken – zumal die Behaltefristen und die Lohnsummenregeln ggf. notwendige Strukturmaßnahmen verzögern bzw. unmöglich machen.

Um die entgangenen Steuereinnahmen aufgrund der Pri­vilegierung von Unternehmensvermögen auszugleichen, müssen die Steuersätze an anderer Stelle erhöht werden. Dadurch wird die potenziell wohlfahrtsteigernde Wirkung der Kombination von Einkommens- und Erbschaftsteuer konterkariert.

Ein weiteres Problem wird durch die Verschonungsregeln erzeugt: Der Fiskus muss zwischen produktivem Anlage­vermögen und unproduktivem Verwaltungsvermögen differenzieren, um Steuergestaltungsspielräume zu schließen. Andernfalls ist die Versuchung groß, auch nicht mit dem Unternehmenszweck verbundene Vermö­gensgegenstände in das Unternehmen einzubringen, um in den Genuss der Ausnahmeregelungen zu gelangen. Diese Gefahr sehen die Verfassungsrichter bei der ge­genwärtigen Ausgestaltung der Erbschaftsteuer für gege­ben an und fordern eine Änderung. Allerdings ist die notwen­dige Abgrenzung von gutem und schlechtem Vermögen immer problematisch und fehleranfällig, da sie von der Finanzverwaltung getroffen werden muss und nicht über den Wettbewerbsprozess erfolgt.

Fazit

Es wäre daher wünschenswert, wenn die Politik die Kraft fände, das Erbschaftsteuerrecht grundlegend zu reformie­ren, statt Stückwerk zu betreiben. Der wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium hat geschätzt, dass bei Streichung der Unternehmensprivilegien und Beibe­haltung der persönlichen Freibeträge der Steuersatz pauschal auf 12,5 Prozent gesenkt werden könnte. Alter­nativ könnten die Steuersätze weiterhin nach dem Verwandt­schaftsgrad gestaffelt werden. Diese Maßnah­men würden die Wohlfahrtsverluste hoher Steuersätze vermeiden, Steuergestaltungsmodellen das Wasser abgra­ben und insbesondere hohe Vermögen der Erbschaftsteuer unter­werfen, während die persönlichen Freibeträge die Über­tragung von Vermögen an nahe Verwandte zu einem gu­ten Teil freistellen. Möglichen Liquiditätsproblemen könnte mit Stundungsregeln begegnet werden.

 

Dieser Text ist zugleich als Ausgabe Nr. 01/2015 der Reihe Ordnungspolitischer Kommentar des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln und des Otto-Wolff-Instituts für Wirtschaftsordnung erschienen.