Italien in der Euro-UnionUnterlassene, unzureichende und verschleppte Institutionenreformen

Viele Augen blicken derzeit auf Griechenland, auf die Aktivitäten der Regierung, auf Start und Fortschritt von Reformen und die Erfüllung von Auflagen der Geldgeber. Vage Inhalte und fehlende Reformbereitschaft werden kritisiert. Nicht überraschend geraten andere Mitgliedsländer der Euro-Union aus dem Blickpunkt, vor allem wenn es sich nicht um aktuelle und ehemalige Programmländer handelt. Verlässt man jedoch den Krisenmodus und konzentriert sich auf die langfristige Funktionsfähigkeit der Währungsunion und deren Perspektiven sind andere Mitglieder weitaus bedeutender, vor allem dann, wenn Reformfähigkeit und –bereitschaft betrachtet wird. Frankreich ist ein solches Mitglied, ebenso Italien, das hier im Mittelpunkt stehen soll.

Die Fundamente

Sich an die Diskussionen im Vorfeld der Schaffung einer gemeinsamen Währung zu erinnern, heißt auch, sich noch einmal kontroverse Positionen über die Bedeutung von institutionellen und strukturellen Reformen vor Augen zu führen. Drei Aspekte wurden sehr prominent diskutiert. Erstens wurden solche Reformen als notwendiger Ersatz für den Verlust des Wechselkursmechanismus und zur Unterstützung der Faktormobilität und Preisflexibilität eingeschätzt, auch weil eine Transferunion – zumindest verbal – zu diesem Zweck ausgeschlossen worden war. Zweitens war immer unbestritten, dass institutionelle Konvergenz als Voraussetzung für eine ähnliche Transmission monetärer Impulse in die Realwirtschaft erforderlich sei, was widersprüchliche Anforderungen der einzelnen Volkswirtschaften an die Geldpolitik vermeiden sollte.

Eine Reformautomatik

Drittens wurde fast gebetsmühlenartig wiederholt, dass solche Reformen unter dem Druck einer harten Währung sich praktisch mehr oder weniger von selbst einstellen würden: Die Währung würde die institutionelle und strukturelle Anpassung erzwingen, was den Verzicht auf ex ante-Voraussetzungen, z.B. der Erfüllung der Kriterien für einen optimalen Währungsraum ermöglichen würde. „Countries which join EMU, no matter what their motivation, may satisfy optimum currency area criteria ex post even if they do not ex ante!“ schrieben etwa J. Frankel und A. Rose 1997 in der European Economic Review (41, S. 754: Is EMU More Justifiable Ex Post than Ex Ante?). P. de Grauwe zog bereits 1995 die Schlussfolgerung: “All members qualify to join.“ (Alternative Strategies towards Monetary Union, in: European Economic Review, 39, S. 488). Die Gültigkeit der ersten beiden Aspekte hat sich losgelöst von allen theoretischen Grundlagen ebenso bestätigt wie sich der dritte als frommer Wunsch herausgestellt hat, vor allem als eine Missachtung politökonomischer Zusammenhänge

Erlahmte Reformkräfte

Was hat dies mit Italien zur tun? Italien war eines der Länder, das von Beginn an Mitglied der Währungsunion war, obwohl es die fiskalen Konvergenzkriterien nicht erfüllte. Bereits im Vorfeld und später in der Union wurden nicht nur von den zuständigen Gremien, sondern auch von Analysten und Beobachtern sowohl der Abbau der Staatsverschuldung, als auch die Umsetzung institutioneller Reformen angemahnt, die eine höhere Anpassungsflexibilität der italienischen Wirtschaft ermöglichen sollten. Die bisherige Geschichte der Euro-Union ist u.a. auch eine Geschichte unterlassener, verzögerter und misslungener institutioneller Reformen in Italien, dies im politischen und im wirtschaftlichen Bereich, hier vor allem auf der Mikroebene.

Politische Hemmnisse

Zahlreiche Regierungen sind mit meist sehr moderaten Reformprogrammen angetreten, um aber bald an die Grenzen der reformbehindernden politischen Institutionen zu gelangen oder sich stärker innenpolitischen Themen zuzuwenden, die deutlich mehr mediale Aufmerksamkeit und Wählerinteresse versprachen. Zuletzt zeigte sich dies auch an der Regierung unter Ministerpräsident Matteo Renzi. „Jeden Monat eine Reform“ lauteten Anspruch und Versprechen, um aber bald zu erkennen, dass die Reformbereitschaft der dazu nötigen gesellschaftlichen Gruppen ebenso wie das politische System der Entscheidungsfindung dies nicht zuließen. Dies scheint auch den Reformeifer des Ministerpräsidenten gebremst zu haben. Weil das aktuelle Zinsniveau, eine leichte konjunkturelle Verbesserung, der Euro-Kurs und der sinkende Ölpreis wahrscheinlich die nun erwarteten Haushaltsdefizite unter die ursprünglichen Prognosen (und damit EU-Zielwerte) fallen lässt, sollen zusätzliche Staatsausgaben getätigt werden, denn Spielraum sei nun ja vorhanden. Innenpolitisch kommt das Versprechen gut an, 2015 und 2016 weder Steuern zu erhöhen noch Leistungen zu kürzen. In Kombination mit den wenig konkreten Strukturreformen könne nun für 2018 ein ausgeglichener Haushalt erwartet werden. Bei Beginn der Finanzmarktkrise sollte dieser 2013 erreicht werden, später sollte sich das Haushaltsdefizit 2016, dann 2017 Null annähern. Wenig Bereitschaft besteht aber auch die Verschuldung schneller abzubauen und die institutionellen Reformen zu beschleunigen. Zusätzlich kommt die Kritik an den nicht zu akzeptierenden „nordeuropäischen Spardiktaten“ gut an.

Realwirtschaftliche Probleme

Italiens Wachstumsschwäche ist ausgeprägt, seit Jahren liegt seine BIP-Entwicklung unter dem EWU-Durchschnitt und über viele Jahre bildete es das Schlusslicht der Eurozone (vgl. Abb. 1).

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Dies gilt unabhängig von Anzeichen einer leichten Verbesserung, die weniger stark ausgeprägt ist als in den meisten EU-Ländern. Seit 2007 ist die Industrieproduktion um 25% gesunken. Die Kombination steigender Lohnstückkosten (vgl. Abb. 2) bei gleichzeitig sinkender Produktivität (vgl. Abb. 3) lässt keine guten Perspektiven erwarten.

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Anzeichen positiver realwirtschaftlicher Effekte einer sehr expansiven Versorgung mit Liquidität lassen sich nicht erkennen, wohingegen der Kapitalabfluss aus Italien im März netto 27 Milliarden Euro betrug (vgl. Pressemitteilung der CES ifo Group vom 9. 4. 2015). Die Strukturschwächen als Ergebnis fehlender institutioneller Reformen lassen sich klar erkennen und werden regelmäßig von internationalen Organisationen adressiert: Rechtsunsicherheit, politische Unsicherheit, ausgeprägte Bürokratie, ein stark regulierter Arbeitsmarkt, geringe Reformaffinität großer gesellschaftlicher Gruppen. Dazu kommen eine hohe Jugendarbeitslosigkeit und die persistente Nord-Süd-Problematik.

Schlechtes Zeugnis aus Brüssel

Die geringen Reformfortschritte bleiben von den EU-Gremien nicht unbemerkt. Im kürzlich erschienen aktuellen Länderbericht der EU Kommission, der die Fortschritte der verlangten und versprochenen Reformen zur Beseitigung der makroökonomischen Ungleichgewichte bewertet, werden nicht nur die anhaltende Wachstumsschwäche, die nachhaltige Staatsverschuldung, die geringe Wettbewerbsfähigkeit sowie die Probleme des Bankwesens angeführt. Es wurde zusätzlich darauf hingewiesen, dass die Größe der Volkswirtschaft die Gefahr von Spillover-Effekten auf andere Euro-Länder birgt. Und es werden die institutionellen Reformen auch in ihrem Zusammenhang mit den Makrogrößen und der Realwirtschaft betrachtet, wobei ein umfassender Reformstau kritisiert wurde. Die Bestbewertung ergibt die Note 3, die „einigen Fortschritten“ in vier Institutionenbereichen entspricht, während die restlichen vier Bereiche mit „beschränkten Fortschritten“ und der Note 4 auf einer bis 5 reichenden Skala klassifiziert werden.

Institutioneller Reformbedarf aufgedeckt

Sehr kritisch wird hervorgehoben, dass die Budgetprozesse der Zentralregierung noch immer sehr ineffizient und die Privatisierungsfortschritte bescheiden wären. Ebenso deutlich wurde angemahnt, die Klärung der Kompetenzen zwischen den Regierungsebenen voranzubringen, ein besseres Management der EU-Mittel zu erreichen und die Korruptionsbekämpfung zu verbessern. Nur beschränkte Fortschritte wurden bei der Steuerverwaltung und –effizienz gesehen und eine Verschiebung der Steuerlast von der Produktion zum Konsum angemahnt. Ein Rückstand bei der Verbesserung der Infrastruktur wurde vor allem bei der Energieinfrastruktur sowie beim Hafenmanagement gesehen. Dringend angemahnt wurden eine Effizienzerhöhung der öffentlichen Auftragsvergabe sowie die Erhöhung des Wettbewerbs, insbesondere in Handel, Post und Benzinvertrieb, ebenso die Öffnung des Wohnungsmarktes.

Mehr Konsistenz und Konsequenz gefordert

Noch viel zu tun gibt es auf dem Arbeitsmarkt, wobei hier auch erste Ansätze zu einer Erleichterung von Entlassungen, eine milde Reform der Arbeitslosenunterstützung sowie erste Maßnahmen zur Rückführung der Jugendarbeitslosigkeit und eine Erhöhung der sozialen Inklusion positiv hervorge-hoben wurden. Die Konditionalität von Unterstützungsmaßnahmen wurde als dringend erforderlich betont. In der Bildungspolitik wurden beschränkte Fortschritte bei der Berufsausbildung gelobt, hingegen eine verbesserte Berufsausbildung im Tertiärbereich gefordert. Auch bezüglich der Reformen zur Stabilisierung des Bankensektors überwog die Kritik. So wurden zwar die Finanzierungsoptionen für Unternehmen ausgeweitet und ein hohes Volumen notleidender Kredite liegt inzwischen nur noch bei den großen Banken. Insgesamt blieben bisher jedoch viele Anforderungen bezüglich einer Verbesserung der Corporate Governance der Banken sowie des Zugangs zu Krediten für die Realwirtschaft unerfüllt. Die EU Kommission mahnte insgesamt mehr Konsequenz, mehr Konsistenz und eine höhere Geschwindigkeit der notwendigen institutionellen Reformen an.

Fazit

Was lernen wir daraus? Erstens: Der verengte Blick auf Griechenland verstellt die Beschäftigung mit Euro-Mitgliedsländern, deren Entwicklung deutlich wichtiger für die Zukunft des Euro ist. Ob Griechenland in der Währungsunion bleibt oder nicht, seine Schulden bezahlt oder nicht, ist trotz aller Reputations- und Solidaritätsaspekte mehr eine Randfrage. Ob Italien zu politischer und wirtschaftlicher Reformfähigkeit und –bereitschaft findet, ist von weitaus größerer Bedeutung für die langfristige Funktionsfähigkeit der Euro-Union. Zweitens: Die Veränderung wirtschaftlicher Institutionen geschieht nicht als Ergebnis von Versprechen und Ankündigungen, sondern muss im politischen Prozess verhandelt und umgesetzt werden. Stehen die politischen Institutionen institutionellen Veränderungen entgegen, können notwendige Reformen beharrlich unterbleiben, sofern Krisen sie nicht erzwingen. Auf Italiens Reformagenda müssen also auch die politischen Rahmenbedingungen besser platziert werden. Drittens: Es war eine Illusion zu erwarten, dass der Euro voraussetzungslos in der Lage sein würde, verkrustete Arbeitsmärkte aufzubrechen, bürokratische Auswüchse zu beseitigen, die realwirtschaftliche Flexibilität von Ökonomien zu sichern und Regierungen zu disziplinieren.