Euro-Fiskalregeln
Beliebig dehnbar oder strikt bindend?

Es ist sattsam bekannt, dass in der Europäischen Währungsunion (EWU) eine der ökonomisch und politisch wohlbegründete Regelungen ist, ein übermäßiges Defizit im gesamtstaatlichen Haushalt der jeweiligen Mitgliedstaaten zu vermeiden (Artikel 126 AEUV). Dazu wurden im Maastricht-Vertrag Obergrenzen für die jährliche öffentliche Neuverschuldung (3 Prozent in Relation zum Bruttoinlandsprodukt) und für die auf Dauer tragbare Staatsschuld (60 Prozent) vereinbart. Bekannt ist aber auch, dass viele Regierungen sich nicht an das gegenseitige Versprechen zur Haushaltsdisziplin gehalten haben, als erste nicht in den Jahren 2003/04 die Bundesregierung (Schröder) und die Regierung Frankreichs (Chirac), also schon weit vor Ausbruch der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise!

Mit dem im Jahre 2012 vom Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs mit großer Mehrheit beschlossenen Europäischen Fiskalpakt wurde ein neuer Anlauf unternommen, das Gebot geordneter Staatsfinanzen unter Beibehaltung der nationalen fiskalpolitischen Autonomie zu bekräftigen. Für die Staaten des Euro-Raums ist der Pakt auf jeden Fall verbindlich. In den Krisenländern Irland, Portugal und Spanien wurden, anders als in Griechenland, tatsächlich etliche Maßnahmen zu einem Abbau ihrer überhöhten Haushaltsdefizite ergriffen, ergänzt durch dringend gebotene wirtschaftliche Strukturreformen. Nach den anfänglichen, unvermeidlichen kontraktiven Wirkungen auf die Wirtschaft ist in den genannten Ländern inzwischen die gesamtwirtschaftliche Produktion wieder aufwärts gerichtet, und die Beschäftigung nimmt zu. Das sollte eigentlich die Einsicht stärken, dass sich Haushaltsdisziplin auszahlt und das ständige Wettern gegen die sogenannte Austeritätspolitik, wie es aus bestimmten keynesianisch geprägten akademischen, gewerkschaftlichen und politischen Kreisen tönt, nicht hilfreich ist. Paul Krugman ist der falsche Ratgeber.

Lust aufs Schuldenmachen, ein Irrweg

Gleichwohl: Die Staatsfinanzen zu strapazieren gilt vielerorts als ein lässiger Fehler. Die französische Regierung von Manuel Valls hat bereits der Europäischen Kommission mehr Zeit als ursprünglich geplant für die Haushaltskonsolidierung abgerungen. Die neue linksgerichtete Regierung Portugals unter António Costa will jetzt in Brüssel das Gleiche erreichen. Aus Spanien ist Ähnliches zu erwarten: in dem am 20. Dezember neu gewählten Parlament mit nunmehr vier großen Fraktionen (statt wie bisher zwei) gibt es starke Kräfte im linksextremen Spektrum (Podemos), die die Schuldenbremse, die vor vier Jahren in der Verfassung verankert wurde, aufweichen wollen und von der noch zu bildenden neuen Regierung erwarten, dass unverzüglich mit der Europäischen Kommission Verhandlungen über einen neuen, zeitlich gestreckten Konsolidierungskurs und einer Umstrukturierung der staatlichen Schulden aufgenommen werden, weil alles andere der Verwirklichung großer sozialer Vorhaben im Wege stünde. Der italienische Ministerpräsident Matteo Renzi fordert die Zulassung höhere Defizite mit dem Argument, dass nur so mehr Wirtschaftswachstum möglich sei. In anderen Euroländern werden exogene Faktoren bemüht, so zum Beispiel die Flüchtlingskrise, wegen der unvorhergesehenen Budgetausgaben, der IS-Terrorismus, der ungeplante, kostenträchtige Polizei- und Militäreinsätze erfordere, oder der Konflikt mit Russland in der Ukraine-Krise, der als Folge der EU-Sanktionen zu empfindlichen Exportausfällen führe, die durch fiskalische Maßnahmen zur Stimulierung der Binnennachfrage kompensiert werden müssten. Das wird alles einfach so behauptet, ohne belastbare empirische Belege, aber die Menschen glauben es.

Die Europäische Kommission hält nicht ernsthaft dagegen. Der für Wirtschaft und Währung zuständige Kommissar Pierre Moscovici verlangt öffentlich zwar, dass die Mitgliedstaaten ihre Konsolidierungsaufgaben zu erfüllen haben. Als er aber Finanzminister der ersten Regierung des Präsidenten Franҁois Hollande war, hat er den Defizitabbau, obwohl überfällig, nicht gerade ernst genommen. Und zu seiner Glaubwürdigkeit trägt nicht bei, dass er nationalstaatlichen Anträgen auf Konsolidierungsaufschüben so verständnisvoll begegnet. Der Präsident der Kommission, Jean-Claude Juncker, obwohl Hüter der Europa-Verträge, interessiert sich auch nicht besonders für die Einhaltung der Fiskalregeln. Für viel wichtiger hält er eine europäische Offensive für strategische Investitionen und Innovationen mit einem Volumen von 315 Mrd. Euro im Zeitraum 2015-18, um die nach seiner Meinung bestehenden Investitionslücke in Europa zu schließen. Ein mit 21 Mrd. Euro ausgestatteter neuer europäischer Fonds (EFSI) wurde eingerichtet und der Europäischen Investitionsbank anvertraut. Dass sich wissenschaftlich sog. Investitionslücken eindeutig nicht quantifizieren lassen, dass die Hebelung von öffentlichen und privaten Investitionen um den Faktor 15 Wunschdenken sein kann, dass gar nicht klar ist, in welchen Sektoren und Ländern die Investitionen getätigt werden und dass nicht zuletzt Mitnahmeeffekte und Fehlanreize möglich sind, das alles spielt keine Rolle. Dem ganz entscheidenden Punkt, dass unternehmerische Investitionen, um kräftig und in Neuland zu expandieren, gute gesamtwirtschaftliche Rahmenbedingungen brauchen und dass zu diesen Bedingungen solide Staatsfinanzen gehören, lässt der Kommissionpräsident ebenfalls außer Acht.

Solange das so weitergeht, ist die Euro-Staatsschuldenkrise nicht ausgestanden, auch wenn sie derzeit von der Flüchtlingskrise überdeckt wird. Die Staatsverschuldung im Euroraum übersteigt das Maastricht-Kriterium deutlich. Die Europäische Kommission hat sie für das Jahr 2015 auf 94 Prozent in Relation zum gemeinsamen Bruttoinlandsprodukt beziffert (Quelle: „Autumn 2015 Economic Forecast“, November). Acht Euro-Länder weisen höhere Schuldenstandsquoten aus, darunter die nach Deutschland drei größten Volkswirtschaften Frankreich (96,5 Prozent), Italien (133 Prozent) und Spanien (100,8 Prozent). Griechenland ist mit 194,8 Prozent Spitzenreiter. Das sind Größenordnungen, bei denen nach allen vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen Zweifel an der Schuldentragfähigkeit aufkommen und das Zukunftsvertrauen der Marktteilnehmer ernsthaft gefährdet ist.

Die Niedrigzinsphase der EZB, verführerisch

Aktuell spüren das die betroffenen Regierungen nicht. Die ultraexpansive Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) in Verbindung mit dem von ihr seit März 2015 betriebenen milliardenschweren Aufkauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt (,quantitative easing“˜) und, im Hintergrund, die Möglichkeit einer Aktivierung des im September 2012 vom EZB-Rat auf Betreiben von Präsident Mario Draghi beschlossenen, aber bis heute nicht umgesetzten Programms zu unbeschränkten Staatsanleihekäufen („Outright Monetary Transactions OMT“) halten die Zinsen auf dem Kapitalmarkt auf einem anormal niedrigen Niveau. Die Refinanzierung von Schulden ist infolgedessen selbst für überschuldete Euro-Staaten derzeit kein Problem. Hinzukommt, dass im Zuge der konjunkturellen Erholung die Steuereinnahmen und Beiträge zur gesetzlichen Sozialversicherung nur so sprudeln und dank des Rückgangs der Arbeitslosigkeit die Ausgaben für Arbeitslosengeld deutlich sinken. Also ist der Anreiz zum unbekümmerten Ausgeben und Schuldenmachen groß, jedenfalls für Politiker, die auf kurzfristige Erfolge in der Wählergunst aus sind und die Langfristfolgen einer maßlosen öffentlichen Neuverschuldung einschließlich der Belastung künftiger Generationen nicht bedenken (wollen). Es ist nicht Aufgabe der EZB, die Anreizstrukturen für die nationale Haushaltspolitik zu verzerren; genau dies tut sie aber.

Dieses insbesondere für die Peripherieländer günstige Finanzierungsszenario wird nicht ewig anhalten. Sobald die Zinsen wieder ansteigen und der Konjunkturzyklus seinen oberen Wendepunkt erreicht (2017?), wird sich zeigen, dass überhöhte Schuldenstände sehr wohl die betroffenen Länder des Euro-Raums verwundbar machen und wirtschaftlich schwächen. Dann geht das bekannte Spiel von neuem los: ESM-Rettungsprogramme, Druck auf die ausländischen Gläubiger, Schulden zu erlassen, Destabilisierung der Finanzmärkte, innereuropäische politische Konflikte, innerstaatliche Meinungsmache durch rechts- oder linksextreme Politiker gegen den Euro und die Europäische Union als Ganze.

Zur Vernunft kommen, der bessere Weg

Ein Weiter so, das wäre inakzeptabel. Es gibt keinen ökonomisch überzeugenden Grund für einen fiskalischen Paradigma-Wechsel in Richtung einer beliebigen Dehnbarkeit der etablierten Euro-Fiskalregeln. Natürlich ist Haushaltsdisziplin kein Selbstzweck. Aber ordnungspolitisch lassen sich mindestens zehn Argumente ins Feld führen, um die Vorteile einer nachhaltigen Haushaltsdisziplin zu unterstreichen und auf den sich daraus ergebenden Vertrauenseffekt bei den Marktteilnehmern zu setzen:

• Erstens, Regierungen können sich gegenüber dem Drängen partikularer Interessengruppen auf Mehrausgaben, die nur ihnen nützen, nicht dem Gemeinwohl, wirksamer zur Wehr setzen.
• Zweitens, die Gefahr von Fehlinvestitionen wird geringer, die Planung von Infrastrukturprojekten mit sorgfältigen Kosten-Nutzen-Analysen unerlässlich.
• Drittens, dem Privatsektor werden nicht unnötig Ressourcen zu Lasten von Investitionen entzogen (kein „Crowding out“).
• Viertens, das Ausmaß der staatlichen Wirtschaftstätigkeit, die häufig den öffentlichen Haushalt finanziell arg belastet, wird strenger an ökonomischen Notwendigkeiten ausgerichtet (Theorie der öffentlichen Güter), und begründbare Mischformen von staatlicher und privater Tätigkeit („Public-Private-Partnership“) kommen besser voran.
• Fünftens, die Erwartungen der Unternehmen und privaten Haushalte auf tragbare Steuerlasten in der Zukunft werden gestärkt, was wachstums- und beschäftigungsfreundlich ist.
• Sechstens, der wachstumsnotwendige Strukturwandel in der Volkswirtschaft wird gefördert (weniger Erhaltungssubventionen für verkrustete Branchen und marode Unternehmen).
• Siebtens, die EZB wird von dem Druck befreit, das europarechtliche Verbot der monetären Staatsfinanzierung zu umgehen (Staatsanleihekaufprogramme können auslaufen, an den Kapitalmärkten können sich risikogerechte Zinsen bilden und ihre Lenkungsfunktion zum Zwecke einer effizienten Kapitalallokation wahrnehmen).
• Achtens, die inländischen Geschäftsbanken müssen nicht befürchten, von der eigenen Regierung zum Aufkauf von Staatspapieren minderer Bonität gezwungen zu werden und damit ihre Bilanzen zu belasten (Stärkung der Kreditvergabe an den Privatsektor).
• Neuntens, an den Finanzmärkten verschwinden die Anreize, die „No bail out-Klausel“ des AEUV zu testen und schädliche Turbulenzen, einschließlich überschießender Reaktionen auf den Vermögensmärkten, zu entfachen.
• Zehntens, es bleibt genügend Spielraum für das Wirken der budgetären „automatischen Stabilisatoren“ im Konjunkturverlauf (Hinnahme konjunkturbedingter Haushaltsdefizite bis zu einer BIP-Quote von 3 Prozent).

Als Adressat für diesen Kanon kommen aktuell insbesondere die südeuropäischen Länder des Euro-Raums, aber auch an Frankreich, in Betracht. Sie haben allesamt ein noch gebrochenes Verhältnis zum Prinzip der Haushaltsdisziplin. Es geht um eine strikte Ausgabenkontrolle einerseits und um eine möglichst effektive Steuererhebung andererseits. Bei der Ausgabekontrolle müssen nicht nur Kürzungen und Streichungen von ökonomisch unproduktiven und sozial fehlgeleiteten Ausgaben gedacht werden. Genauso wichtig ist es, die Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung zu erhöhen; das Potential für eine Leistungssteigerung der Bediensteten, einen Abbau überflüssiger Personalstellen und die Beseitigung bürokratischer Übertreibungen ist signifikant. In Bezug auf die Steuererhebung geht es nicht primär darum, Steuern zu erhöhen (und wenn doch, jedenfalls nicht die direkten Steuern, sondern die indirekten, die investitionsunschädlich sind). Von großer Bedeutung ist vor allem, die wirksame Bekämpfung von Steuerhinterziehung, Korruption und Schwarzarbeit, die in diesen Ländern zum Alltag gehören und dem Staat samt gesetzlicher Sozialversicherung jährliche Einnahmeverluste in zweistelliger Milliardenhöhe verursachen.

Bei einer Aufgabe der autonomen Haushaltspolitik und der Einrichtung einer gemeinsamen Finanzbehörde wäre es womöglich einfacher, die Solidität in der Haushaltspolitik europaweit durchzusetzen. An Vorschlägen von kompetenter Seite mangelt es nicht; die fünf EU-bezogenen Präsidenten Tusk/Juncker/Dijsselbloem/Draghi/Schulz haben in ihrem Bericht „Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden“ (vom Juni 2015) dies ebenfalls gefordert. Der Haken ist nur, dass es im Euro-Raum keinen einzigen Staat gibt, der eine Bereitschaft zum Souveränitätsverzicht in der Haushaltspolitik erkennen ließe. Das Gegenteil ist allenthalben der Fall, auch in Deutschland: die Politiker pochen auf ihre Haushaltssouveränität und empfinden es schon jetzt eher als störend, dass die Europäische Kommission öffentlich und ggf. kritisch zu den von den nationalen Parlamenten verabschiedeten Haushalten Stellung bezieht.

Solange eine echte Fiskalunion nicht zustande kommt, ist die nationalstaatliche Eigenverantwortung das A&O für europaweit geordnete Staatsfinanzen. Es mag ja Staaten geben, die sich in ihrer Haushaltspolitik partout nicht durch Euro-Fiskalregeln binden lassen wollen, aus welchen Gründen auch immer. Das ist ihr gutes Recht. Aber es ist nicht ihr Recht, die anderen Mitgliedsländer in die Pflicht zu nehmen, wenn als Folge einer sorglosen Ausgabenpolitik und einer übermäßigen Neuverschuldung gravierende finanzwirtschaftliche Ungleichgewichte bis hin zur Insolvenzgefahr auftreten. Als Schuldengemeinschaft war die EWU nicht gedacht, übrigens auch nicht als Haftungsgemeinschaft, wie dies Yves Mersch (Mitglied des Direktoriums der EZB) unlängst behauptet hat (am 16. Februar in der Anhörung des Bundesverfassungsgerichts zum OMT-Programm der EZB). Man muss ja dem Euro-Raum nicht angehören wollen. Derzeit haben neun EU-Mitgliedstaaten (darunter drei wirtschaftlich starke wie das Vereinigte Königreich, Dänemark und Schweden) dies für sich so entschieden. Aber wer dem Euro-Raum beigetreten ist, muss die etablierten Regeln einhalten. Das ist in jedem Club so und Voraussetzung für das gedeihliche Zusammenleben der Clubgemeinschaft.