Brexit or no Brexit – das ist hier die Frage!

Am 23. Juni 2016 stimmt die britische Bevölkerung darüber ab, ob sie weiterhin in der EU bleiben will. Gegenwärtig liegen die EU-Befürworter zwar bei den Umfragen leicht vorn; da sich aber etwa 10 Prozent der Briten noch nicht entschieden haben, ist der Ausgang des Referendums vollkommen offen. Premierminister David Cameron hat damit auf die öffentliche Unzufriedenheit über das Verhältnis zwischen Großbritannien und der Europäischen Union (EU) reagiert. Diese drückte sich insbesondere durch eine zunehmende Zustimmung für die UKIP-Party aus, welche die Europäische Union vollständig ablehnt. Die Unzufriedenheit wird dabei mit zwei zentralen Argumenten begründet. Den ersten Grund stellt die Einwanderungspolitik der EU dar und die Befürchtung mancher Briten, dass es zu einer Überfremdung der Gesellschaft kommen könnte. Der zweite Aspekt stellt ab auf das wirtschaftliche Wachstum, das durch hohe monetäre Beiträge an die EU und deren zunehmenden „Regulierungswahn“ (angeblich) eingeschränkt wird.

Ein „Ja“ zum Austritt würde allerdings nicht zugleich auch bedeuten, dass man die EU unmittelbar verlassen würde. Vielmehr käme es wohl zu lange dauernden Verhandlungen, in deren Rahmen die neuen Beziehungen zwischen Großbritannien und der EU geregelt würden (Austrittsabkommen). Das im Vertrag von Lissabon festgelegte Austrittsverfahren sieht zwar eine zweijährige Rahmenfrist vor, nach deren Ablauf die EU-Verträge keine Anwendung mehr finden auf den austrittswilligen Mitgliedstaat. Doch diese Frist kann vom Europäischen Rat mit Zustimmung des betroffenen Mitgliedstaats verlängert werden. Der Austrittsprozess könnte also durchaus einige Jahre in Anspruch nehmen. Das Austrittsabkommen wird letztlich vom Rat nach Zustimmung durch das Europäische Parlament mit qualifizierter Mehrheit – ohne den betroffenen Staat – beschlossen.

Doch selbst ein endgültiger Austritt aus der EU würde wohl kaum dazu führen, dass alle Vorteile des Binnenmarktes komplett verloren gingen. Dies hängt aber letztlich von den neuen (handelspolitischen) Regelungen ab, die ihren Niederschlag im Austrittsabkommen finden.[1] Obwohl zur Zeit völlig offen ist, wie das Verhältnis Großbritanniens zur EU nach einem Brexit aussehen könnte, ist davon auszugehen, dass eine komplette Auflösung aller vertraglichen Beziehungen mit der EU wohl wenig realistisch und nur von einigen Wenigen beabsichtigt ist. Von einer künftigen Kooperation – wenn sie denn zustande kommt – werden aber insbesondere die Sozial- und Währungspolitik ausgeschlossen bleiben.

1 Handelspolitische Optionen

Sollte das Referendum einen EU-Austritt Großbritanniens zur Folge haben, so gibt es mehrere Optionen, wie die bilateralen wirtschaftlichen Beziehungen in Zukunft ausgestaltet werden könnten. Folgende Möglichkeiten stehen dabei zur Diskussion:

• Verlust aller wirtschaftlichen Präferenzen [WTO-Regelungen als handelspolitischer Rahmen],
• Mitglied im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) [das Beispiel Norwegen],
• Abschluss bilateraler Verträge [das Beispiel der Schweiz],
• Bildung einer Zollunion [das Beispiel der Türkei] und
• der Abschluss eines individuellen Freihandelsabkommens.

Verlust aller (handelspolitischen) Präferenzen

Sollte (nach zwei Jahren) keine Einigung zustande kommen, dann würde der Austritt ohne spezifische (handelspolitische) Regelungen vollzogen und es würde sich eine Beziehung zwischen der EU und Großbritannien einstellen, wie sie mit anderen Ländern ohne weitere Handelsabkommen besteht. In diesem Fall würde Großbritannien von der EU wie ein Drittland ohne besondere Präferenzen behandelt. Die Beziehungen in Bezug auf den Handel würden in diesem Falle durch die Bestimmungen der WTO geregelt. Sie besagen, dass ein Mitgliedsland durch die Meistbegünstigungsklausel (most-favoured-nation clause) nicht schlechter gestellt werden darf als alle anderen auch – es sei denn, dies wird durch ein Freihandelsabkommen oder spezielle Regelungen für Entwicklungsländer gedeckt. Die Zolltarife innerhalb der WTO bzw. des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) als Vorläuferinstitution sind in den zurückliegenden Jahrzehnten kontinuierlich gesunken, sodass sich für Großbritannien im Durchschnitt keine bedeutenden Zolltarife bei Exporten in die EU ergeben würden. Ein Austritt würde jedoch das Risiko nicht-tarifärer Handelshemmnisse erhöhen, d.h. es käme möglicherweise zu aufwendigeren Zollabfertigungsprozeduren, nach­teiligen steuerlichen Behand­lungen sowie Beschränkungen durch unterschiedliche Produkt­standards bzw. umständlichen Verfahren, welche die Konformität mit EU-Standards über­prüfen. Bei dem Export von Dienstleistungen würden sich Hindernisse ergeben, da britischen Unternehmen bei der Erbringung von Dienstleistungen innerhalb der EU weder das Recht der Niederlassungs- noch der Dienstleistungsfreiheit eingeräumt werden müsste. Darüber hinaus würde Großbritannien in diesem Fall auf die Vorteile aus 36 Handelsabkommen verzichten, die die EU mit 58 Dritt-Staaten ausgehandelt hat. Es sei denn, man würde in aufwendigen und zeitraubenden Verhandlungen nach und nach eigene Abkommen mit interessierten Ländern abschließen.

Beitritt zum EWR (Das Beispiel Norwegen)

Diese Variante würde im Gegensatz zum vorhergehenden Fall dazu führen, dass Großbritannien – wie bereits vor dem Beitritt zur EU bzw. EWG – wieder Mitglied der Europäischen Freihandelszone (EFTA) würde. Dies würde Großbritannien wiederum einen Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum ermöglichen und somit den Zugang zum gemeinsamen Binnenmarkt sowie allen damit verbundenen Präferenzen sichern. Man wäre jedoch weiterhin verpflichtet, die EU-Gesetzgebung in Bezug auf Waren, Dienstleistungen, Kapital und die Personenfreizügigkeit in nationales Recht umzusetzen. Konkret würde dies bedeuten, dass die EU-Regeln vorgegeben werden, ohne dass man bei deren Beschluss ein Mitspracherecht hätte. Zwar dürfen die EFTA-Staaten in vielen Komitees als Beobachter teilnehmen, aber auch dieser Status ist in den letzten Jahren durch die EU deutlich reduziert worden. Großbritannien könnte aber unabhängig von der EU weitere individuelle Freihandelsabkommen abschließen sowie eine eigenständige Fischerei- und Landwirtschaftspolitik betreiben. Im Falle Norwegens wurden mit der EU – über die im EWR relevanten Politikfelder hin­aus – zusätzlich Vereinbarungen in anderen Bereichen, wie Verbraucherschutz, Sozial- und Umweltpolitik etc. geschlossen. Ein Beitritt zum EWR würde darüber hinaus – wie das Beispiel Norwegen zeigt – aber auch bedeuten, dass Großbritannien weiterhin erhebliche Beiträge zum EU-Haushalt leisten müsste; so ist Norwegen der zehntgrößte Beitragszahler zur EU. Fraglich ist jedoch, ob die EFTA-Staaten überhaupt ein Interesse an der Aufnahme Großbritanniens hätten, da dessen Beitritt eine deutliche Veränderung der Interessenslage der EFTA bedeuten würde.

Abschluss bilateraler Verträge (Das Beispiel das Schweiz)

In diesem Fall würde Großbritannien mit der EU bilaterale Abkommen schließen, welche in manchen Bereichen durchaus auch einen Zugang zum gemeinsamen Binnenmarkt ermöglichen könnten. So wurden zum Beispiel zwischen der Schweiz und der EU einfachere Zulassungsverfahren zum Binnenmarkt ausgehandelt. Der Zugang bezieht sich aber vor allem auf den Warenbereich, während der Dienstleistungsbereich weitgehend ausgenommen ist. Im Bereich der Finanzdienstleistungen können Schweizer Banken zwar durch Tochtergesellschaften auf den EU-Märkten tätig werden, man befürchtet jedoch, dass dies durch die zunehmende Regulierung innerhalb der EU und der Währungsunion deutlich schwieriger werden könnte. Die Schweiz muss die Regeln der EU zwar nicht zwangsläufig übernehmen, hat aber faktisch keine andere Wahl, wenn sie den Zugang zu diesen Märkten behalten möchte. Großbritannien bräuchte jedoch gerade für den Bereich der Dienst­leistungen, insbesondere der Finanzdienstleistungen, den ungehinderten Zugang zum EU-Markt, da andernfalls erhebliche Gewinneinbußen und die Abwanderung von Unternehmen drohen.

Bildung einer Zollunion (Das Beispiel der Türkei)

Beim Türkei-Modell würden sich Großbritannien und die EU zu einer Zollunion zusammenschließen. Dadurch wäre in einigen Sektoren der Zugang zum gemeinsamen Binnenmarkt möglich. Im Fall der Türkei sind jedoch viele Bereiche ausgenommen, darunter auch der Dienstleistungsbereich. Großbritannien müsste dennoch einen Teil der Vorschriften der EU übernehmen, insbe­sondere in Bezug auf den Warenhandel. Es müsste hingegen keine Vorschriften zum Arbeitsmarkt, Fischerei und Landwirtschaft etc. übernehmen. Auch in Hinblick auf das geistige Eigentum wären die Regeln weitgehend zu harmonisieren. Großbritannien müsste mögliche Freihandelsabkommen selber abschließen. Weiter kann festgehalten werden, dass die Türkei und im Falle des Anstrebens eines ähnlichen Modells auch Großbritannien keinen Einfluss auf die EU-Gesetzgebung haben und die Regeln, wie auch im Falle der anderen Modelle, nur adaptieren könnten.

Abschluss eines individuellen Freihandelsabkommens

Diese Option wäre ein Modell, welches versucht, die britischen „Unabhängigkeits“-Bestrebungen mit den Vorteilen der handelspolitischen Integration zu vereinen. Wie bereits im Schweiz-Modell angedeutet, ist es aber sehr unwahrscheinlich, dass die EU ein Abkommen abschließt, welches Großbritannien zwar einen Marktzugang, auch für Dienstleistungen, einräumt und gleichzeitig den Beitrag zum EU-Budget weitgehend erspart. Wenn das Abkommen einen Zugang zum gemeinsamen Binnenmarkt ermöglicht, würde Großbritannien für diesen Bereich wieder ohne Mitspracherecht an die EU-Regularien gebunden sein. Im Bereich der Migration würde die EU keine einseitige Kontrolle zulassen, sondern umgekehrt auch den Zugang britischer Bürger nach Europa erschweren, wenn eine britische Abschottung das gewünschte Ziel wäre. Die Probleme in Bezug auf den Abschluss neuer eigenständiger Freihandels­abkommen mit anderen Staaten würden auch in diesem Modell von Relevanz sein. Die EU-Gegner unterschätzen möglicherweise die Schwierigkeiten beim Abschluss von Handelsabkommen sowie die Dauer der entsprechenden Verhandlungen. Darüber hinaus ist die multilaterale Handelsliberalisierung, die bei der WTO-Lösung den relevanten Handelsrahmen bilden würde, seit 1995 ins Stocken geraten und wird daher kaum die handelsumlenkenden Wirkung von bestehenden Präferenzabkommen kompensieren oder zumindest reduzieren können. Es erscheint somit fragwürdig, ob Großbritannien die Vorteile der handelspolitischen Integration insbesondere mit dem Rest Europas nutzen kann, ohne gleichzeitig die Nachteile des nationalen Souveränitätsverzichts in Kauf nehmen zu müssen.

2 Wirkungen eines Austritts

Sowohl die Unsicherheit während eines mehr oder weniger langen Übergangszeitraums als auch ein möglicher Rückgang der Nettoauslandsnachfrage aus dem EU-Raum – der wiederum abhängt von den zuvor erläuterten (handelspolitischen) Neuregelungen – haben dazu geführt, dass in zunehmendem Maße vor den negativen ökonomischen Wirkungen eines Brexits gewarnt wird. So hat das britische Schatzamt in einer Studie[2] ermittelt, dass ein Austritt Großbritanniens aus der EU einer jährlichen Steuer(mehr)belastung jedes britischen Haushalts in Höhe von 4300 Pfund entsprechen würde – und zwar ohne dass dem ein Gegenwert in Form öffentlicher Güter gegenüberstünde. Zu einem ähnlichen Ergebnis gelangt auch die OECD[3], die allerdings eine „Steuerbelastung“ von „nur“ 2200 Pfund pro Haushalt ermittelte. Darüber hinaus sieht die OECD eine weitere Gefahr in der (zunehmenden) Abwertung des Pfundes gegenüber anderen Währungen. Dadurch könnte sich die Finanzierung des Leistungsbilanzdefizits, das sich gegenwärtig auf etwa sieben Prozent des BIP beläuft, deutlich erschweren. Auch die WTO[4] warnt vor den Folgen eines Brexits. Allerdings stehen in ihrer Argumentation zunehmende Zollbelastungen sowie Verhandlungskosten für den Abschluss neuer Freihandelsabkommen im Vordergrund. Die Bank of England[5] befürchtet darüber hinaus, dass ein britischer Austritt aus der EU das Pfund unter Druck setzen, das Wachstum beeinträchtigen und die Arbeitslosigkeit in die Höhe treiben würde. Sie sieht sich darin bestätigt, weil die gegenwärtig bereits bestehende Unsicherheit über den Ausgang des Referendums und dessen Folgen die Wachstumsrate des BIP im ersten Quartal 2016 gegenüber dem Vorquartal – entgegen früheren Prognosen – nur noch 0,4 Prozent betrug. Während des gleichen Zeitraums ist das Pfund gegenüber dem Euro um knapp 10 Prozent abgewertet worden und eine Studie der Schweizer Bank UBS geht im Falle eines Brexits von einer weiteren Abwertung bis auf die Parität von einem britischen Pfund für einen Euro aus.

Der Brexit würde allerdings nicht nur Nachteile für Großbritannien selbst mit sich bringen, sondern auch für den Rest Europas und für Deutschland, für das Großbritannien – gemessen am Wert der Im- und Exporte im Jahr 2014 – der fünftwichtigste Handelspartner ist. In der Europäischen Union sind lediglich die Niederlande und Frankreich von noch größerer Bedeutung. Die Exporte nach Großbritannien machen dabei knapp 7,5 Prozent der deutschen Gesamtexporte und die Importe etwa 4 Prozent der deutschen Gesamtimporte aus. Die Branche mit dem größten Exportanteil nach Großbritannien ist die Automobilindustrie mit einem Wert von 31 Mrd. Euro. Wichtige britische Automarken sind im (Teil-)Besitz deutscher Kon­zerne. So gehört Bentley zum VW-Konzern und Rolls Royce zur BMW AG. Verschiedene deutsche Autohersteller haben Produktionsanlagen in Großbritannien. Weitere deutsche Industriesektoren, die durch einen Brexit betroffen wären, sind der Maschinenbau, dessen jährlicher Exportwert nach Großbritannien 15 Mrd. Euro beträgt, sowie die Chemie- und Pharmaindustrie, die durch eine hohe Interdependenz mit der britischen Industrie gekennzeichnet ist, da der Sektor hochgradig integriert ist. Der Export dieser Industrie nach Großbritannien beträgt gegenwärtig rund 8 Mrd. Euro. Einer Studie der Bertelsmann-Stiftung[6] zufolge wird ein Brexit aber zu eher geringen Veränderungen des Handels und damit verbundenen ökonomischen Nachteilen für Deutschland führen. „Abhängig vom Ausmaß der handelspolitischen Isolierung Großbritanniens würde das reale Bruttoinlandsprodukt in Deutschland je Einwohner im Jahr 2030 bei einer Betrachtung der reinen Handelseffekte nur zwischen 0,1% und 0,3% geringer ausfallen als bei einem Verbleib des Vereinigten Königreiches in der EU. Bezogen auf das BIP des Jahres 2014 entspräche dies einem um rund 30 bis 115 Euro geringerem BIP je Einwohner.“ Ein weiterer Nachteil für die verbleibenden EU-Staaten droht in Form der Mehrausgaben für einen unveränderten EU-Haushalt durch einen Ausfall Großbritanniens als drittgrößten Nettozahler (gemessen in absoluten Eurowerten).

Weit stärker könnte ein Brexit allerdings Irland treffen, das 16 Prozent seiner Güter nach Großbritannien exportiert und sogar 34 Prozent der Güter von dort importiert. Ferner geht man von einer deutlichen Dämpfung der Wanderungsbewegungen zwischen beiden Ländern aus. Demgegenüber erwartet man keine gravierende Zunahme der Direktinvestitionen, die ausgleichend wirken könnte, weil entsprechende Anpassungen etwa in Form sinkender Unternehmenssteuern in Großbritannien als Reaktion auf einen Austritt zustande kommen könnten. Insgesamt zeigen Untersuchungen von Open Europe[7], dass Irland – gemessen an der Entwicklung des BIP – sogar stärkere wirtschaftliche Einbußen erleiden könnte als Großbritannien selbst. Dabei liegt das potenzielle Minus für Irland bis 2030 – je nach künftiger handelspolitischer Integration Großbritanniens mit der EU – zwischen 1,1 und drei Prozent.

3 Fazit

Zusammenfassend kann man festgehalten, dass eine robuste ökonomische Bewertung des Brexits schwerfällt, da es eine Vielzahl nicht hinreichend prognostizierbarer Einflüsse gibt. Die denkbaren Zukunftsszenarien zeigen jedoch, dass der Zugewinn an wirtschaftspolitischer Autonomie in einem Bereich in der Regel mit einem sinkenden Einfluss in anderen Bereichen erkauft werden muss. Die Gefahr wirtschaftlicher Einbußen für Großbritannien steigt dabei in dem Maße, wie der Zugang zum gemeinsamen Binnenmarkt einschränkt wird. Ein Brexit könnte ferner zu erheblichen Arbeitsplatzverlusten in der Londoner „City“ führen und den Exportbeitrag Großbritanniens im Bereich des Finanzsektors erheblich einschränken. London könnte als wichtigster Finanzplatz Europas erheblich an Bedeutung zu Gunsten von Frankfurt, Paris oder Luxemburg verlieren. Eine Beschränkung der Immigration, die von vielen EU-Skeptikern gefordert wird, wird aber wiederum nur in einem Modell ohne Zugang zum Binnenmarkt möglich sein, da dieser in der Regel auch die Personenfreizügigkeit bedingt. Es erscheint somit insgesamt fraglich, ob ein Brexit wirklich so viele Vorteile für Großbritannien mit sich bringt, dass die Nachteile dadurch überkompensiert werden. Sicher scheint aber, dass die Etablierung Großbritanniens außerhalb der EU in den ersten Jahren zu ökonomischen Verwerfungen aufgrund der Unsicherheit führen und es geraume Zeit dauern würde, bis neu ausgehandelte Freihandelsabkommen ihre positive Wirkung entfalten können. Die Unsicherheit wäre auch nach dem Ausgang des Referendums keinesfalls verschwunden, sondern würde noch für die nächsten Jahre bestehen, bis die Verhandlungen über die weiteren Beziehungen zur EU abgeschlossen wären.

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[1] Vergleiche zu diesen Optionen und weiteren Quellen ausführlich http://www.rome-net.org/RePEc/rmn/wpaper/rome-wp-2015-08.pdf

[2] Vgl. hierzu http://www.gov.uk/government/publications/hm-treasury-analysis-the-immediate-economic-impact-of-leaving-the-eu

[3] Vgl. hierzu  http://www.oecd-ilibrary.org/economics/the-economic-consequences-of-brexit_5jm0lsvdkf6k-en

[4] Vgl. hierzu http://next.ft.com/content/745d0ea2-222d-11e6-9d4d-c11776a5124d

[5]Vgl. hierzu  http://www.bankofengland.co.uk/publications/Pages/news/2016/005.aspx

[6]  http://www.bertelsmann-stiftung.de/de/themen/aktuelle-meldungen/2015/april/brexit-koennte-teuer-werden-vor-allem-fuer-grossbritannien/

[7] Vgl. hierzu http://openeurope.org.uk/intelligence/britain-and-the-eu/what-if-there-were-a-brexit/