Wie geht es weiter mit dem Brexit?

Als erstes Land hat das Vereinigte Königreich (UK) die Europäische Union (EU) am 1. Februar 2020 verlassen. Damit vollzog es den Brexit und trat nach 47 Jahren Zugehörigkeit aus der EU aus. In einer Übergangsphase bis zum Jahresende 2020 soll(t)en anschließend die künftigen (Handels-)Beziehungen zwischen der EU und dem UK ausgehandelt werden. Die – trotz einiger abgelaufener Ultimaten – immer noch andauernden Handelsgespräche betreffen in erster Linie den Warenhandel. Dabei sind drei Punkte besonders umstritten: die EU-Forderung nach gleichen Umwelt-, Sozial- und Beihilfestandards, um fairen Wettbewerb zu gewährleisten, Fangquoten für EU-Fischer in britischen Gewässern sowie Schlichtungsregeln für mögliche Vertragsverstöße. Unstrittig scheint im Umkehrschluss hingegen ein – unter den zuvor genannten Bedingungen – gegenseitiger (zoll-)freier Warenverkehr zu sein. Unabhängig davon hat sich die britische Regierung bereits frühzeitig entschieden, den – für den Standort London so wichtigen – Finanzsektor aus den Handelsgesprächen auszuklammern, was bereits zu einer erheblichen Geschäftsverlagerung auf das europäische Festland und dort insbesondere nach Frankfurt geführt hat.

Vor diesem Hintergrund ist nun auch die Übergangsphase fast abgelaufen, ohne dass es (bisher) zu einer Regelung der künftigen Handelsbeziehungen gekommen wäre. Dabei sind die (ökonomischen) Interessen eigentlich deutlich verteilt. Denn während der Handel des UK mit Europa etwa 45 Prozent des Gesamthandels ausmacht, sind dies aus Sicht der EU „nur“ etwa acht Prozent. Hinzu kommt, dass das UK durch die Corona-Pandemie – wie die Abbildungen 1 und 2 zeigen – im Jahre 2020 bereits einen gravierenden Rückgang des realen Bruttoinlandsprodukts (BIP) befürchten müssen, so dass weitere Einbußen durch einen No-Deal Brexit mehr als ungelegen kämen.

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Boris Johnson wird aber aus politischen Gründen auch kein Interesse daran haben, die Übergangsphase – in letzter Minute – doch noch (deutlich) zu verlängern. Denn dadurch bliebe das UK weiterhin (handelspolitisch) ein Mitglied der EU und des Binnenmarktes, ohne gleichzeitig noch ein Mitspracherecht in Brüssel zu besitzen. Dies würde die ambitionierten Pläne der Bexiteers – Wegfall der EU-Regulierungen, keine Beitragszahlungen mehr, Abschluss bzw. in Kraft treten eigener Freihandelsverträge – in immer weitere Ferne rücken lassen. Angesichts der noch verbleibenden Zeit von etwas über einem Monat sowie der „technischen“  Vorgaben (Zustimmung durch das Europäische Parlament, Ratifizierung durch die EU-Mitgliedsländer) ist daher zu befürchten, dass das UK ohne ein Handelsabkommen endgültig aus der EU ausscheiden wird und es damit doch noch zum No-Deal Brexit kommt, den man eigentlich – nach Möglichkeit –  vermeiden wollte.

In diesem Fall richten sich die künftigen Handelsbeziehungen zwischen dem UK und der EU nach den Bestimmungen der Welthandelsorganisation (WTO). Damit wäre ab dem 1. Januar 2021 – zumindest von Seiten der EU – die Wiedereinführung von Zöllen verbunden. Abbildung 3 zeigt aus der Sicht der EU, welche Zölle gegenwärtig gegenüber Importen aus Drittländern und damit zukünftig auch auf Importe aus dem UK erhoben würden. „Final bound duties“ sind dabei die Zollhöchstgrenzen, zu denen man sich im Rahmen von multilateralen Zollverhandlungen verpflichtet hat. In Abbildung 3 werden jeweils die durchschnittlichen (AVG) und die maximalen Zollsätze (Max) in einer Warengruppe angegeben. Daneben werden die „MFN applied duties“ ausgewiesen. Dabei handelt es sich um diejenigen Zölle, die gegenüber anderen WTO-Mitgliedern – mit denen kein Freihandelsvertrag abgeschlossen wurde – tatsächlich erhoben werden. Diese Zölle können in der Regel maximal dem Niveau der „Final bound duties“ entsprechen – liegen aber  eher darunter. Wenn man einem Mitgliedsland der WTO Zollzugeständnisse macht, so müssen diese im Rahmen der Meistbegünstigung auch allen anderen Mitgliedsländern zugestanden werden.[1] Die „Final bound duties“ können nur dann (in Ausnahmefällen) überschritten werden, wenn die WTO einem Land erlaubt, (temporäre) Vergeltungs- oder Schutzzölle zu erheben – etwa im Rahmen von Anti-Dumping und Anti-Subventionsverfahren (Artikel VI des GATT) oder wenn die spezifische Schutzklausel (Artikel XIX des GATT) bei einem überraschend starken Importanstieg greift. Abbildung 3 zeigt ferner, dass die Zölle auf Agrarprodukte – nicht nur in der Spitze – deutlich höher sind als diejenigen auf Industrieprodukte. Dies ist insbesondere durch die „Absicherung“ der gemeinsamen Agrarpolitik gegenüber Drittländern zu erklären.

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Unklar ist hingegen, wie die entsprechende „Liste“ aus der Sicht des UK aussehen könnte – also welche Zölle gegenüber Einfuhren aus Drittländern und damit auch aus der EU erhoben werden. Diese Frage ist eng verknüpft mit dem grundsätzlichen Verfahren eines (Wieder-)Eintritts des UK in die WTO[2], das im Prinzip unabhängig davon ist, ob noch ein Handelsvertrag mit der EU zustande kommt oder nicht. Gegenwärtig vertritt die EU – nach Absprache – im Rahmen der gemeinsamen Handelspolitik die handelspolitischen Belange der einzelnen Mitgliedsländer. Das UK ist zwar selbst Mitglied der WTO, muss allerdings nach dem Austritt aus der EU eigenständige Zolllisten mit den anderen WTO-Mitgliedsländern aushandeln. Das wäre wohl vergleichsweise unproblematisch, wenn man die Zolllisten der EU (ausführliche Version von Abbildung 3) als eigene Zolllisten übernehmen würde. Damit würden dann die „Final bound duties“ in beiden Fällen übereinstimmen. Dies ließe allerdings Raum für ein – wie zum Teil angekündigt – freihändlerisches Vorgehen, das  sich in entsprechend niedrigeren „MFN applied duties“ niederschlagen würde. Auch hier müssten diese Zollzugeständnisse allerdings stets auf multilateraler Ebene – das heißt gegenüber allen anderen (jetzt 164) WTO-Mitgliedern – erfolgen.

Die Rückkehr als eigenständiges Mitglied in die WTO ist jedoch mit weiteren Unsicherheiten für das UK verbunden. Eine davon bilden die Zollquoten, die progressiv gestaffelte Zollsätze in Abhängigkeit von der importierten Menge vorsehen. Da diese Zollquoten bisher gegenüber der gesamten EU gelten, muss auf der einen Seite eine Einigung zwischen der EU und dem UK hinsichtlich der Quotenaufteilung erfolgen und auf der anderen Seite müssten die betroffenen Exportländer dieser Aufteilung zustimmen.[3]

Probleme könnte aber auch eine (zukünftig) angestrebte Mitgliedschaft in den plurilateralen (Zusatz-)Abkommen wie etwa dem Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen bereiten. Da 33 Prozent des britischen BIP im Zusammenhang mit öffentlichen Beschaffungen stehen, wird das UK an einem präferierten Marktzugang in diesem Segment interessiert sein. Auch dazu müssten jedoch entsprechende Zugeständnisse und Verpflichtungen mit den anderen Unterzeichnerstaaten der Abkommen ausgehandelt werden.

Offen ist darüber hinaus weiterhin der äußerst wichtige Punkt, welche Rolle Nordirland in den künftigen Handelsbeziehungen zwischen der EU und dem UK einnehmen wird. Das Brexit-Abkommen sieht vor, dass Nordirland auch nach dem (endgültigen) Austritt in einer Zollunion mit der EU bleibt, was eine Zoll- und Regulierungsgrenze in der Irischen See impliziert. Damit soll eine harte Grenze mit entsprechenden Kontrollen zwischen Nordirland und der Republik Irland verhindert und ein Wiederflammen der Unruhen dort ausgeschlossen werden.

Genau diese Regelung versucht Boris Johnson nun allerdings durch ein neues Binnenhandelsgesetz auszuhebeln. Das Gesetz will Kontrollen für Waren, die innerhalb des gesamten UK – und damit auch von und nach Nordirland – gehandelt werden, abschaffen. Das gesamte UK soll somit nach dem Brexit einen einheitlichen Binnenmarkt bilden. Dies würde allerdings – zur Vermeidung von Schmuggel und Zollausfällen sowie eines Unterlaufens von Verbraucher- und Umweltschutzregelungen –  zur Konsequenz haben, dass es doch zu Kontrollen zwischen Nordirland und der Republik Irland käme. Das Binnenmarktgesetz ermächtigt die Regierung in London ferner, nach eigenem Ermessen Staatshilfen an UK-Unternehmen zu zahlen, ohne die EU zu konsultieren – selbst wenn diese Unternehmen (auch) in Nordirland tätig sind.

Dieser Gesetzesentwurf wurde Ende September im Unterhaus mit 340 zu 256 Stimmen angenommen. Die EU hatte den Vorstoß der britischen Regierung scharf verurteilt und leitete – nachdem Konsultationen keinen Erfolg hatten – ein Vertragsverletzungsfahren ein. Darüber hinaus drohte die EU mit einem Abbruch der Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen. Vor dem Hintergrund einer heftigen Diskussion über die politischen Konsequenzen eines mit diesem Gesetz (möglicherweise) verbundenen Bruchs internationalen Rechts hat das Oberhaus allerdings mit deutlicher Mehrheit von 433 zu 165 Stimmen das Gesetz bzw. die kritischen Klauseln zunächst einmal gestoppt. Das Unterhaus wird sich im Dezember erneut mit dem Binnenmarktgesetz befassen. Insbesondere dann, wenn sich bis dahin abzeichnen sollte, dass es zu keiner Einigung über einen Handelsvertrag kommt, wird Johnson das Gesetz wohl durchsetzen. Das Oberhaus kann nämlich Gesetzesänderungen vorschlagen oder ein Gesetz zeitweise aufschieben, aber nicht dauerhaft verhindern.

Tritt der No-Deal Brexit tatsächlich ein, dann wird zu Beginn des Jahres 2021 allgemein mit einem (Verkehrs-)Chaos beiderseits des Kanals gerechnet. Allein die notwendigen Grenzkontrollen und die damit verbundenen Formalitäten werden auch längerfristig – selbst wenn sich die anfängliche Unsicherheit gelegt hat – zu einer Beeinträchtigung des bilateralen Handels führen. Wie stark der Handel zusätzlich durch neu erhobene Zölle belastet wird, hängt hingegen in starkem Maße von der Möglichkeit ab, auf andere Produkte oder auf Produzenten in anderen Ländern ausweichen zu können, in denen keine oder niedrigere Zölle anfallen. Diese Effekte könnten sich noch deutlich verstärken, wenn es dem UK gelingt, zeitnah Freihandelsabkommen mit anderen Ländern oder Ländergruppen abzuschließen.[4] Gleichwohl ist die EU insgesamt durch einen Handelsanteil von etwa acht Prozent deutlich geringer von diesen Entwicklungen betroffen als das UK mit einem Handelsanteil von rund 45 Prozent – was nicht ausschließt, dass die Bedeutung des bilateralen Handels für einzelne Mitgliedsländer der EU oder einzelne Produzenten deutlich höher ausfallen kann.[5] Unabhängig davon bleibt die Frage, ob das UK den Brexit-Vertrag mit Blick auf Nordirland einhalten wird oder nicht.[6]

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[1] Eine Ausnahme liegt dann vor, wenn die Zollsenkungen im Rahmen der Bildung einer Zollunion oder einer Freihandelszone erfolgen (Artikel XXIV GATT)

[2] Vgl. hierzu ausführlich Schäfer, Maike (2017). Online abrufbar unter http://digital.bibliothek.uni-halle.de/id/2685656

[3] Siehe dazu etwa den Vorschlag der Europäischen Kommission (2018). Online abrufbar unter https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018PC0311&from=DE

[4] Das UK hat sich am 23. Oktober mit Japan auf einen Handelsvertrag geeinigt und damit seit dem Brexit das erste Abkommen mit einer großen Wirtschaftsnation abgeschlossen. Es soll zum 1. Januar 2021 in Kraft treten. Nach Aussage des japanischen Außenministeriums gewährleistet der nun abgeschlossene Vertrag größtenteils die Konditionen, unter denen das UK auch als EU-Mitgliedsstaat mit Japan gehandelt hat.

[5] Vgl. dazu etwa die Euler-Hermes-Studie unter https://www.eulerhermes.com/en_global/news-insights/economic-insights/A-hard-Brexit-could-cost-the-EU-EUR33bn-in-annual-exports.html

[6] Vorstellbar wäre eine Situation, in der der irisch-stämmige zukünftige Präsident der USA, Joe Biden, den Abschluss eines Freihandelsabkommens mit dem UK von einer offenen inneririschen Grenze und damit von der Einhaltung des Brexit-Vertrags abhängig macht.