Der Korporatismus läuft Amok
Industriestrompreise, industriepolitische Phantasien und Subventionsjäger

„Im Prinzip ist Ungeduld selbstverständlich immer angebracht, wenn es um das Teufelszeug des Subventionierens geht.“ (Olaf Sievert, 1995)

Flexible relative Preise sind das Herz der Marktwirtschaft. Wenn alles gut läuft, lotsen sie knappe Ressourcen in die beste Verwendung. Für die Entwicklung des Wohlstands ist das eine gute Sache. Da sich die Welt ständig ändert, sind immer einige Faktoren in Bewegung. Der Weg von alten in neue Verwendungen ist allerdings oft holprig. Es gibt nicht nur Gewinner, manche Akteure bleiben auch auf der Strecke. Und die Verlierer wehren sich. Das können Unternehmen aber auch Haushalte sein. Sie mögen flexible relative Preise nicht. Die Verlierer im Strukturwandel sind deshalb immer auf der Suche, wie sie die lästige marktliche Koordination ausschalten können. Korporatistische Arrangements sind für viele eine Alternative. Das zeigt sich vor allem in Zeiten von Krisen. Und davon gab es in der letzten Zeit einige. Die Strompreisbremse war die Antwort auf die explodierenden Gaspreise nach dem russischen Angriff auf die Ukraine. Mit einer „Konzertierten Aktion 2.0“ reagierten Tarifpartner und Politik auf die seit 2021 galoppierende Inflation (hier). Ein Industriestrompreis ist die Forderung energieintensiver Branchen auf anhaltend hohe Energiepreise. In allen diesen Fällen bleibt der marktliche Preismechanismus auf der Strecke.

Renaissance des Korporatismus

Volkswirtschaften sind ständig Schocks ausgesetzt, positiven und negativen. Lästig sind vor allem die negativen. Sie verursachen Lasten. In Marktwirtschaften werden sie über den Mechanismus der relativen Preise verteilt. Die Akteure, die belastet werden, wehren sich. Sie würden die Lasten gerne auf „mehr Schultern“ verteilen. Da kommen korporatistische Arrangements ins Spiel. Die Schocks werden nicht mehr über Märkte angelastet. An ihre Stelle treten Absprachen von Verbänden, Gewerkschaften und Politik. Arbeitgeberverbände fordern, dass ihre Unternehmen, Gewerkschaften, dass ihre Arbeitnehmer entlastet werden. Die Politik verspricht Entlastungen und finanziert sie. Das Muster korporatistischer Arrangements ist offensichtlich: Es sind (fast) immer Lösungen zu Lasten von Dritten. Das können die Steuerzahler heute oder morgen sein. Das Wiederwahlkalkül der Politik hat ein Bias zu Lasten künftiger Generationen. Es droht eine höhere staatliche Verschuldung. Dabei stören allerdings Fiskalregeln, wie etwa eine Schuldenbremse. Es ist deshalb kein Zufall, dass Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften aber auch die Politik keine großen Freunde strikter Fiskalregeln sind. Wo Korporatismus blüht, verdorren Schuldenbremsen.

Energieintensive Branchen sind einem starken Wandel ausgesetzt. Er hat „natürliche“ Ursachen. Mit dem Wohlstand wächst die Nachfrage von Haushalten und Unternehmen nach Dienstleistungen. Der industrielle Sektor schrumpft. Die Globalisierung tut ein Übriges. Der Strukturwandel ist aber auch „politisch“ beeinflusst: Das kann man gegenwärtig etwa auf dem Strommarkt sehen. Dort sinkt das Angebot. Dafür sorgen der Krieg in der Ukraine und eine schon länger irre Energiepolitik, die klimafreundliche Atomenergie vom Markt nimmt. Die Nachfrage steigt, weil die Klimapolitik auf E-Mobilität und Wärmepumpen umsteuert. Das bringt energieintensive Branchen in die Bredouille. Der Staat ist zwar nicht untätig. Er gewährt eine „Strompreiskompensation“ und Nachlässe für Netzentgelte. Das reicht energieintensiven Branchen allerdings nicht. Sie fordern mehr. Ein Industriestrompreis soll es richten. Als Deal schwebt Verbänden und Gewerkschaften energieintensiver Branchen aber auch großen Teilen der Politik folgendes vor: Ein Teil der Unternehmen erhält einen niedrigeren Stromtarif, die Gewerkschaften können mit einem spezifischen Tariftreuegesetz rechnen. Die begünstigten Unternehmen versprechen als Gegenleistung (temporäre) Standorttreue und sichere Arbeitsplätze, die Gewerkschaften eine moderate Lohn- und Tarifpolitik. Der Staat ist bereit, den Industriestrompreis (temporär) zu subventionieren und zu finanzieren. Finanziert er es über ein „Sondervermögen“, ist es ein Geschäft zu Lasten von Dritten.

Industriestrompreis: Korporatismus at it‘s worst

Der Industriestrompreis ist die Spitze des Eisberges. Energieintensive Branchen sind immer auch auf der Pirsch nach Subventionen. Und der Staat gewährt sie. Er kompensiert ausgewählte stromintensiv produzierende Unternehmen für höhere Strompreise, die durch den C0₂-Handel entstehen. Deutschland stellt für 2024 über 2,6 Mrd. Euro für die „Strompreiskompensation“ zur Verfügung (Alfons Weichenrieder). Die energieintensiven Branchen wollen aber mehr. Der Staat soll einen Höchstpreis für Strom garantieren. Ein Plan des Bundeswirtschaftsministers sieht vor, dass bestimmte Unternehmen für 80 % eines normierten Stromverbrauchs höchstens 6 Cent pro kWh zahlen sollen. Die Differenz zum jeweiligen Marktpreis übernimmt der Staat. Geplant ist, die Subvention für 5 Jahre zu gewähren. Das würde mit 25 – 35 Mrd. Euro zu Buche schlagen. Unklar ist, wie die staatliche Hilfe finanziert werden soll. Im Gespräch ist zum einen, die nicht genutzten Kreditermächtigungen des Wirtschaftsstabilisierungsfonds der Corona-Krise anzuzapfen. Diskutiert wird zum anderen, die Mittel aus dem Klima- und Transformationsfonds zu nehmen. Der wird gespeist aus den ETS-Einnahmen und den Zuflüssen aus dem national erhobenen C02-Preis.

Ein Industriestrompreis steht in der Kritik. 1) Wie alle „defensiven“ Subventionen fördert er strukturelle Sklerose. Der inter-sektorale Strukturwandel wird weiter verlangsamt, die Transformation in Erneuerbare Energien behindert. Aus temporärer staatlicher Hilfe wird eine dauerhafte. Fehlallokationen sind unvermeidbar. 2) Ein Industriestrompreis verzerrt den Wettbewerb. Energie-intensive Unternehmen werden begünstigt, nicht-energie-intensive müssen zahlen. Grob vereinfacht: Der weniger energie-intensive Mittelstand finanziert energie-intensive Großunternehmen. Dazu kommt: Begünstigte Unternehmen werden mehr (billigeren) Strom nachfragen. Der Strompreis wird steigen. Die Wettbewerbsnachteile nicht begünstigter (mittelständischer) Unternehmen werden größer. 3) Die soziale Akzeptanz der „grünen“ Transformation wird verringert. Arbeitnehmer und Aktionäre energie-intensiver Branchen werden begünstigt. Nicht-begünstigte zahlen die Zeche über höhere Steuern und höhere Strompreise. Und die Akzeptanz kann weiter sinken, wenn es nicht gelingt, die „grüne“ Transformation sozial abzufedern. Das dürfte dann der Fall sein, wenn der Industriestrompreis aus dem Klima- und Transformationsfonds finanziert wird und keine finanziellen Mittel mehr für das versprochene Klimageld zur Verfügung stehen.

Der Industriestrompreis ist korporatistisch. Das wird bei der Finanzierung deutlich. Auf die nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen des Wirtschaftsstabilisierungsfonds wird die Politik nicht zurückgreifen können. Ganz abgesehen von der verfassungsrechtlich bedenklichen Umwidmung, die Mittel sind längst anderweitig verplant. Den Klima- und Transformationsfonds anzuzapfen, wäre allerdings bizarr. Die Mittel würden verwandt, fossile Energien zu verbilligen. Das wäre eine Real-Satire (Hans-Peter Grüner). Eine solche Zweckentfremdung würde der Politik aber auch auf die Füße fallen, weil sie nicht mehr in der Lage wäre, das Versprechen einzulösen, die abkassierte C0₂-Steuer über ein Klimageld zu erstatten. Der Zertifikatehandel, das beste Instrument der Klimapolitik, würde beschädigt, die „grüne“ Transformation nach dem desaströsen Heizungsgesetz von der Bevölkerung noch weniger akzeptiert. Es spricht auch wenig dafür, dass es gelingen könnte, die Steuern zu erhöhen oder Ausgaben zu kürzen. Ein subventionierter Industriestrompreis ließe sich wohl nur über ein neues „Sondervermögen“ finanzieren. Dazu bräuchte es allerdings eine noch „flexiblere“ Schuldenbremse. Dafür werben der Bundeswirtschaftsminister und die (Lobby)Ökonomen der Tarifpartner intensiv. Sie wollen die Schuldenbremse ein für alle Mal aushebeln. Das wäre eine typisch korporatistische Lösung zu Lasten von Dritten.

Heterogene Interessen der Korporatisten

Das (Vor)Urteil ist harsch: Verbände agierten „pro business“ nicht „pro market“. Sie seien immer auf der Jagd nach Subventionen für ihre Mitglieder. So einfach ist es aber nicht. Tatsächlich sind sich die Verbände beim Industriestrompreis nicht einig. Die Verbände energie-intensiver Branchen, wie Chemie, Stahl, Papier und Glas, agitieren pro Industriestrompreis. So fürchtet etwa der VCI um die internationale Wettbewerbsfähigkeit seiner „systemrelevanten“ Unternehmen. Er droht unverhohlen mit Abwanderung. Gegen einen Industriestrompreis sind allerdings Verbände, deren Unternehmen ebenfalls international aufgestellt sind, wie etwa im Maschinenbau. Der VDMA befürchtet, dass der europäische Binnenmarkt zerstört, der internationale Subventionswettlauf an Fahrt gewinnt und die Welt noch protektionistischer würde. Auch Verbände mittelständischer Unternehmen halten nichts von einem Industriestrompreis. Der DIHK bemängelt, dass nur Symptome hoher Strompreise bekämpft werden, nicht aber Ursachen. Er befürchtet Verwerfungen durch einen Industriestrompreis. Der Verband der Familienunternehmen moniert, dass ihre KMUs die Lasten des Industriestrompreises, der vor allem den „Großen“ zugutekommt, finanzieren müssen. Das würde der (internationalen) Wettbewerbsfähigkeit ihrer Unternehmen nicht guttun. Auch ihre mittelständischen „hidden champions“ würden darunter leiden.

Auch die Interessenlage der Gewerkschaften ist heterogen. Industriegewerkschaften, wie IG-Metall und IG-Chemie aber auch der Deutsche Gewerkschaftsbund, begrüßen den Vorschlag, den Strompreis für die Industrie zeitweilig zu deckeln. Sie betonen, wie wichtig energie-intensive Branchen für die deutsche Volkswirtschaft sind. Komplexe Wertschöpfungsketten mit hoher Fertigungstiefe würden zerstört, wenn die Produktionsketten auch nur an einer Stelle reißen. Damit würden nicht nur Arbeitsplätze in den energie-intensiven Branchen verloren gehen, auch Arbeitsplätze in anderen Sektoren stünden auf der Kippe. Ohne preisgünstigen (subventionierten) „grünen“ Strom hätten energieintensive Branchen hierzulande keine Zukunft. Die Dienstleistungsgewerkschaft Verdi dagegen ist anderer Meinung, was den Industriestrompreis angeht. Sie sieht in ihm einen sozialen Sprengsatz. Mit einem so subventionierten Strompreis würden Großindustrie und Aktionäre gewinnen, die Arbeitnehmer aber verlieren. Schließlich müssten sie den Industriestrompreis finanzieren. Viel sinnvoller wäre es, die Strompreise nicht selektiv, sondern auf breiter Front zu senken. Das würde nicht nur Unternehmen helfen, auch Sozialeinrichtungen, das Gesundheitswesen und private, vor allem Geringverdiener-Haushalte würden davon profitieren.

In der Regierung gibt es eine breite Mehrheit von SPD und Grünen, die für einen subventionierten Industriestrompreis sind. Die Argumente ähneln denen der „energieintensiven“ Interessengruppen: Abwanderung der Industrie, Verlust von Arbeitsplätzen und „Systemrelevanz“. Auch die Bundesländer haben sich in ihrer „Brüsseler Erklärung“ einstimmig für einen „Brückenstrompreis“ ausgesprochen und sie vor der Bundesratssitzung am 29. September 2023 noch einmal bekräftigt. Die Gegner eines Industriestrompreises sitzen in der FDP und im Bundeskanzleramt. Sie lehnen einen Industriestrompreis (noch) ab. Die Gründe sind: Gefahr einer Dauersubventionierung, Probleme bei der Finanzierung, schuldenfinanziertes Strohfeuer, Anheizen der Inflation, Unfinanzierbarkeit von Dauersubventionen, Zementierung alter Strukturen und Verlangsamung der Transformation. Wie lange der Widerstand anhalten wird, steht in den Sternen. Der Bundeskanzler und die FDP sind in der Zwickmühle. Olaf Scholz hat im Wahlkampf einen Industriestrompreis von 5 Cent pro kWh versprochen. Er wird über kurz oder lang umkippen. Für die FDP ist die Lage dramatischer. Ändert sie ihre Meinung und stimmt einem schuldenfinanzierten Industriestrompreis zu, unternimmt sie wohl einen politischen Selbstmordversuch. Ich glaube trotzdem, dass sich der Korporatismus durchsetzt: Der Industriestrompreis wird (leider) kommen.

Marktwirtschaft statt Korporatismus

Es ist eine industriepolitische Illusion zu glauben, die energie-intensiven Branchen werden wieder zu alter Größe zurückfinden. Sie werden sich weiter zurückbilden, weil die Nachfrage von Haushalten und Unternehmen noch dienstleistungsintensiver werden wird. Auch darauf zu hoffen, dass die Energiepreise wieder auf niedrige Werte der Vergangenheit fallen, ist verwegen. Daran kann auch ein forcierter Ausbau der Erneuerbaren Energien nichts ändern, nicht solange adäquate Speicherkapazitäten und ausgebaute Netze nicht zur Verfügung stehen. Aber auch wenn wir genug speichern könnten und Netze kein Engpass mehr wären, Deutschland hat keine komparativen Vorteile bei der Produktion erneuerbarer Energien. Wasserstoff ist gegenwärtig (noch) nicht mehr als eine vage Hoffnung. Auf europäische Nachbarn zu hoffen, ist auf absehbare Zeit ebenfalls nicht mehr als eine Illusion. Auch ein integrierter europäischer Strommarkt kann das Problem auf absehbare Zeit nicht lösen. Die energie-intensiven Industriebranchen bleiben einem intensiven Strukturwandel ausgesetzt. Abhilfe könnte eine Rückkehr zur Atomenergie schaffen. Die ist aber in Deutschland nicht in Sicht. Es ist deshalb an der Zeit, sich der Realität zu stellen. Auch ein subventionierter Industriestrompreis ändert daran nichts. Die Risiken und Nebenwirkungen eines korporatistisch verzerrten Preises sind allerdings erheblich. Darunter leiden alle Sektoren der Volkswirtschaft. Nicht nur heutige, auch künftige (schuldenbelastete) Generationen werden die Zeche für diese energie- und industriepolitischen Phantastereien zahlen.

Jetzt ist nicht die Zeit korporatistischer Strukturpolitik, wohl aber einer angebotsorientierten Politik für den Strukturwandel. Es kann nur darum gehen, den Strukturwandel zu erleichtern und sozial abzufedern. Die „Stockungen“ auf der Angebotsseite müssen abgebaut werden. Märkte müssen wettbewerblicher werden, der Preismechanismus muss seine koordinierende Rolle wieder erhalten, korporatistische Lösungen müssen verschwinden. Hilfreich wären rigorose Strukturreformen, konsolidierte Staatshaushalte und mehr private Unternehmer. Strukturreformen verlangsamen den Strukturwandel. Schuldenbremsenbewehrte konsolidierte Staatshaushalte erschweren korporatistischen Unsinn. Stärker gesellschaftlich wertgeschätzte Unternehmer machen die Wirtschaft innovativer und beschäftigungsintensiver. Das alles verringert die Friktionen im strukturellen Wandel, für Arbeitnehmer und Unternehmen energieintensiver Branchen. Es spricht dennoch vieles dafür, den Strukturwandel, wie er energie-intensiven Branchen droht, zusätzlich abzufedern. Ein Baustein könnte ein Rückbau der Stromsteuer sein. Der Strukturwandel würde zeitlich gestreckt. Das würde nicht nur allen Unternehmen helfen, auch alle Haushalte würden profitieren. Wettbewerbliche Verzerrungen und soziale Ungerechtigkeiten würden verringert.

Fazit

Die schlechte Botschaft ist: Ändert sich die Energiepolitik nicht grundlegend, werden energieintensive Branchen in Deutschland weiter schrumpfen. Bei einigen ihrer Produkte werden sie nicht mehr wettbewerbsfähig sein. Dafür sorgt auch der teure Strom. Ein schnellerer Ausbau der Erneuerbaren wird daran wenig ändern. Das liegt nicht nur an (noch) fehlenden effizienten Speichern und (noch) nicht ausgebauten Netzen. Die deutsche Wind- und Sonnenenergie hat komparative Nachteile. Deutschland ist kein besonders wind- und sonnenreiches Land. Das wird sich nicht ändern, auch nicht in den nächsten 5 Jahren. Dagegen ist kein nicht-atomares Kraut gewachsen, ein nukleares schon. Es ist keine Lösung, den marktlichen Preismechanismus auszuschalten und auf korporatistische Lenkung zu setzen. Ein korporatistischer Industriestrompreis wäre ein kostspieliger Kampf gegen Windmühlenflügel. Er kuriert an Symptomen. Nicht überlebensfähige Strukturen werden konserviert. Geld wird verschwendet und oft willkürlich an Interessengruppen verteilt. Aus einer temporären Subvention wird eine dauerhafte. Die korporatistischen Akteure – Verbände, Gewerkschaften und Politik – sehen das anders. Da die Anreizstruktur nicht stimmt, schadet ihr Verhalten der Volkswirtschaft. Unternehmen jagen Subventionen hinterher, Gewerkschaften wollen Industriearbeitsplätze erhalten, die Politik will ihre Wiederwahlchancen verbessern. Alle drei haben ein Interesse an Höchstpreisen für Strom, egal was sie (Andere) kosten. Korporatismus läuft Amok. Um den größten ökonomischen Unfug zu verhindern, muss der Staat an die Kette gelegt werden. Das Geflecht an Subventionen muss gelichtet, neue interessengeleitete Transfers müssen vermieden werden. Ob das gelingt, ist fraglich. Eine harte, sanktionsbewehrte Schuldenbremse könnte helfen, die wuchernde Subventionitis einzuhegen. Zumindest würde sie den Preis einer ineffizienten, interessendominierten Industriepolitik erhöhen. Davon sollte sich der Bundesfinanzminister von den Korporatisten und ihren Ökonomen nicht abbringen lassen.

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Norbert Berthold (2023): Industriestrompreis: Eine Brücke nach Nirgendwo? An schlechter Politik herrscht kein Mangel

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Prof. Dr. Norbert Berthold (Julius-Maximillians-Universität Würzburg) im Gespräch mit Prof. Dr. Alfons Weichenrieder (Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt)