Das Konzept des Bundesausgabenmonitors
Von den Autoren des Kieler Subventionsberichts wurde eine neue Datenbank zusammengestellt, die neben den Finanzhilfen weitere Kategorien von Staatsausgaben umfasst. Sie nennt sich Bundesausgabenmonitor und dokumentiert die Bundesausgaben im Zeitraum von 2000 bis 2023.[1] Dafür war eine Klassifikation der Bundesausgaben erforderlich, die aufzeigt, welche Wirkung die Einzelaggregate auf das Bruttoinlandsprodukt oder das Produktionspotential haben dürften: Wird etwa nur umverteilt, was die Allokation verzerrt und die Anreize mindert? Oder geht die Ausgabe mit der Internalisierung von Externalitäten einher, dient sie zur Bereitstellung öffentlicher Güter, wie etwa Verteidigung und Polizei, und zur Durchsetzung allgemeiner Regeln und zum Erhalt der Infrastruktur oder schafft die Ausgabe gar die Basis für zukünftigen Wohlstand und erweitert das Produktionspotential? Dafür war eine zielgerichtete Analyse der Einzeldaten aus den Haushaltsrechnungen und –plänen des Bundes erforderlich. Erfasst wurden entweder einzelne quantitativ bedeutsame Haushaltstitel – lediglich Bagatellposten blieben bei der Auswertung unberücksichtigt und wurden nur in der Summe als Residualgröße ausgewiesen[2] –Titelgruppen oder homogene Ausgabegruppen, die in Unterkapiteln zusammengefasst sind. Diese ausgewählten Daten wurden dann verschiedenen Ausgabekategorien zugeteilt, die ökonomisch unterschiedlich zu bewerten sind.
Die Ausgaben des Bundes wurden nach Zweck und nach zeitlicher Perspektive ihrer Wirkung untergliedert in:
a) Umverteilungsausgaben des Bundes in Form von Sozialausgaben und damit unmittelbar einhergehender Bürokratiekosten (einschließlich der verschiedenen Bundeszuschüsse an die Gesetzliche Rentenversicherung), ferner die Zahlungen des Bundes an Länder im Rahmen des vertikalen Finanzausgleichs sowie schließlich klassische Ausgabesubventionen (Finanzhilfen) in der Abgrenzung des Kieler Subventionsberichts des IfW Kiel. Letztere sind zwar zum Teil als allokative Maßnahme gedacht, können aber wegen schädlicher Nebenwirkungen in der Praxis häufig eher Umverteilungscharakter annehmen.
b) Altlasten in Form von Bundesausgaben, die mit staatlichen Produktionsleistungen in der Vergangenheit verknüpft sind, wie Beamtenpensionen und Zinsen.
c) Bundesausgaben mit Produktionseffekten in der laufenden Periode: Ausgaben für die Legislative, Exekutive und Judikative sowie Ausgaben für staatliche Einrichtungen, die öffentliche Güter und Regeln für die Bürger oder Vorleistungen für den Staat produzieren, und Ausgaben für Infrastruktur, soweit diese nicht in den Subventionen enthalten sind (wie etwa die Ausgaben für die Schienen? und die digitale Infrastruktur), Finanzhilfen an Institutionen, die externe Nutzen stiften.
d) Bundesausgaben, die Produktionseffekte in der Zukunft haben, weil sie in der Zukunft das Produktionspotential erhöhen, dabei vor allem Ausgaben für Bildung und Jugend einschließlich Eingliederung in Arbeit sowie wohlfahrtssteigernde Finanzhilfen für Forschungstätigkeiten außerhalb von Unternehmen, die nicht unmittelbar anwendungsorientiert sind.
e) Auslandswirksame Zahlungen, die durch Verpflichtungen gegenüber dem Ausland oder durch ausländische Aktivitäten deutscher Gebietskörperschaften bedingt sind, wie im Falle der EU, der OECD oder der Entwicklungshilfe.
f) Sonstiges als Summe der Posten, die keiner der genannten Kategorien zugeordnet werden können.
Der Sonderfall der Finanzhilfen
Die Einordnung von Ausgabesubventionen (Finanzhilfen) unter Umverteilungsausgaben mag überraschen, weil von politisch Verantwortlichen und Subventionsbefürwortern Subventionen oft als wachstumsfördernd und damit als zukunftsweisend angesehen werden. Und in der Tat kann das in manchen Fällen zutreffen. Doch selbst dort, wo staatliche Beihilfen als sogenannte Pigou-Subventionen theoretisch gerechtfertigt sind, weil sie durch zusätzliche Produktion externe Nutzen generieren, die allein durch private Nutzen-Kosten-Kalküle nicht entstehen würden, können diese Subventionen negative Nebenwirkungen haben. Finanzhilfen verursachen Verwaltungskosten; sie haben zumindest über ihre Finanzierung in aller Regel allokative Verzerrungen zur Folge; Informationen über die Ursache und das Ausmaß des Marktversagens liegen meistens nicht im notwendigen Umfang vor. Es ist daher häufig fraglich, ob Finanzhilfen im konkreten Fall tatsächlich zu einer verbesserten Allokation der Ressourcen führen. Hinzu kommt, dass Subventionen Verhalten verändern können – im Sinne einer Subventionsmentalität, wenn an die Stelle unternehmerischen Gewinnstrebens das Bemühen um immer höhere Subventionszahlungen und um die Einrichtung immer neuer Subventionstöpfe tritt. Auch gibt es möglicherweise alternative Instrumente zur Problembehebung, die den Finanzhilfen überlegen sind. Zu denken ist hier etwa an die Beseitigung von Marktunvollkommenheiten oder an die Schaffung und Durchsetzung von Eigentumsrechten. Insofern stellen Finanzhilfen in der Praxis eine Kategorie von Ausgaben dar, bei der die Gefahr von Wohlfahrtsverlusten relativ groß ist.
Den Umverteilungscharakter von Subventionen verdeutlicht auch der aktuelle Kieler Subventionsbericht (Laaser, Rosenschon und Schrader 2023: 18-21): Die Finanzhilfen des Bundes sollen im Zuge der Reaktionen auf den Ukraine-Krieg und die folgende Energiekrise von 77,4 Mrd. Euro im Jahr 2021 (Ist-Wert) auf 97,8 Mrd. Euro im Jahr 2022 und 208,0 Mrd. Euro im Jahr 2023 (beides Soll-Werte) steigen . Dieser Finanzhilfezuwachs ist vor allem auf die geplanten Zuschüsse für die Finanzierung der Strom- und Gaspreisbremse (43,0 und 40,3 Mrd. Euro) zurückzuführen. Mit diesen sollen die Härten der starken Energiepreisanstiege für Bürger und Wirtschaft gemildert werden. Insofern sind diese größten neuen Subventionen praktisch von vornherein gewollte Umverteilungsausgaben, wenn auch nicht allein zugunsten weniger wohlhabender Haushalte, wie es aus sozialen Gründen eigentlich angezeigt wäre, sondern zugunsten aller Energieverbraucher auf Kosten der Steuerzahler.
Bundesausgaben in Bruttodarstellung
Die Beträge für die einzelnen auf diese Weise nach dem Konzept des Bundesausgabenmonitors erfassten Ausgabekategorien wurden addiert und den Gesamtausgaben, die den Haushaltsrechnungen der Jahre 2000 bis 2021 und den Haushaltsplänen für die Jahre 2022 und 2023 zu entnehmen sind, gegenübergestellt, um ein Residuum zu ermitteln. Dabei mussten die Gesamtausgaben , wie sje die Bundeshaushaltsrechnungen und –pläne ausweisen, um einige Positionen erhöht, um andere aber gekürzt werden, weil Sondereffekte herausgerechnet werden sollten, weil Ausgabepositionen auch auf der Einnahmeseite auftauchen und Ausgaben auch aus Sondervermögen geleistet werden. So sind im Bundesausgabenmonitor die Corona-bedingten Maßnahmen ebenso wie die Ukrainehilfen als Sonderausgaben nicht erfasst, um die langen Zeitreihen seit dem Jahr 2000 nicht durch diese Sondereffekte zu verzerren. Weiterhin verbucht der Bund manche Posten als Mindereinnahme, während sie im Monitor zu den Ausgaben zählen (Beispiel: Regionalisierungsmittel). Auch werden im Bundeshaushalt Zuweisungen an Sondervermögen zu den Ausgaben gezählt, während im Monitor statt dieser die Finanzhilfen berücksichtigt werden, welche die Sondervermögen leisten. Die Abweichungen, die sich zwischen dem Ausgabevolumen nach Rechnung des Ausgabenmonitors, die keine Bagatellposten enthält, und dem bereinigten Ausgabevolumen laut Bundesregierung ergaben, sind minimal. Sie liegen fast durchweg deutlich unter 1 Prozent des Ausgabevolumens.
Umverteilungsausgaben
Im Rahmen der Umverteilungsausgaben des Bundes absorbierten die eigentlichen Sozialausgaben (incl. Ausgaben für die Umverteilungsbürokratie) im Jahr 2022: 174,1 Mrd. Euro bzw. 35,5 Prozent des bereinigten Ausgabenvolumens. Im Jahr 2023 werden die Sozialausgaben um rund 20 Mrd. Euro angehoben, wobei Abschläge für Corona- und kriegsbedingte Sonderausgaben vorgenommen wurden: Die Ansätze für Bürgergeld, Kindergeld und Grundsicherung für Arbeitssuchende sind im Monitor um insgesamt 6,5 Mrd. Euro niedriger als im Bundeshaushalt, um diese Sondereffekte auszuschalten. Stattdessen wird erstmals ein Darlehen an die gesetzliche Rentenversicherung für den Aufbau eines Kapitalstocks zur Stabilisierung der Beitragssatzentwicklung in Höhe von 10 Mrd. gezahlt. Auch wurde das Kindergeld angehoben und das Bürgergeld wurde mit Mehrkosten gegenüber der alten Regelung verknüpft. Zwar sinkt der Anteil der Sozialausgaben des Bundes an den Gesamtausgaben von 35,5 Prozent im Jahr 2022 auf 28,5 Prozent im Jahr 2023, weil die beträchtlichen Ausgaben des Wirtschaftsstabilisierungsfonds in Höhe von 121,2 Mrd. Euro (Tabelle 2) das Finanzvolumen aufblähen. Aber der Anstieg der Sozialquote des Bundes am BIP von 4,5 Prozent auf 5 Prozent zeigt, dass die Sozialausgaben der Produktionsleistung vorauseilen. Für den vertikalen Bund-Länder-Finanzausgleich zahlt der Bund im Jahr 2023: 11,1 Mrd. Euro.
Finanzhilfen des Bundes
Die Finanzhilfen, also die Subventionsausgaben, die wegen ihres häufig zweifelhaften und/oder strukturkonservierenden Charakters hier zu den Umverteilungsausgaben gerechnet werden, schlugen im laufenden Jahr 2023 mit 97,8 Mrd. Euro (19,9 Prozent) zu Buche. Im laufenden Jahr soll die Finanzhilfequote auf 30,5 Prozent klettern, wenn der Wirtschaftsstabilisierungsfonds als weiterer Finanzgeber agiert. Damit sind die Finanzhilfen erstmals gewichtiger als die Sozialausgaben, dem bisherigen Spitzenreiter unter den Ausgabearten. Die um die Finanzhilfen ergänzten Umverteilungsausgaben des Bundes umfassten 2023: 413 Mrd. Euro bzw. 66,6 Prozent des bereinigten Ausgabenvolumens. Sie expandieren deutlich rascher als die Produktion wächst: Die BIP-Quote nimmt im Jahr 2023 um 3,4 Prozentpunkte zu und liegt bei 10,7 Prozent.
Pensionen und Zinsen
Die Ausgaben für Produktionsleistungen der Vergangenheit werden 2023: 58,6 Mrd. Euro bzw. 8,6 Prozent des bereinigten Ausgabenvolumens und 1,5 Prozent des BIPs betragen. In diese Kategorie gehören Pensionen (einschließlich Beihilfen für Krankheitskosten) sowie zuletzt wieder stark steigenden Zinsausgaben. Sie klettern im Jahr 2023 auf 44,3 Mrd. Euro, verglichen mit 3,9 Mrd. Euro im Jahr 2021. In dem Betrag sind die 4,4 Mrd. Euro inbegriffen, die der Wirtschaftsstabilisierungsfonds für aufgenommene Kredite zahlen muss. Zusammen mit den Umverteilungsausgaben sind damit fast 70 Prozent der Ausgaben des Bundes nicht für unmittelbar produktive Zwecke in Gegenwart oder Zukunft bestimmt. Diese Ausgaben erreichen mit einer BIP-Quote von 12,2 Prozent im 20-Jahres-Vergleich einen historischen Höchstwert. Im Jahr 2000 betrug sie 9,1 Prozent und 9,3 Prozent im Jahr 2010. Im Vorkrisenjahr 2019 hatte sie 7,2 Prozent betragen.
Legislative, Exekutive, Judikative, öffentliche Güter und Infrastruktur
Die Bundesausgaben mit Produktionseffekten in der laufenden Periode summierten sich im Haushalt 2023 auf 104,7 Mrd. Euro (15,4 Prozent des bereinigten Ausgabenvolumens). Sie sind um 23,5 Mrd. Euro höher als im Vorjahr, weil 13,4 Mrd. Euro zusätzlich für Energiesicherheit ausgegeben werden und sich die neu hinzukommenden Ausgaben des Sondervermögens Bundeswehr auf 8,4 Mrd. Euro belaufen. Die BIP-Quote fällt mit 2,7 um fast einen Prozentpunkt höher aus als im Vorkrisenjahr 2019. Zu den Ausgaben für Energiesicherheit zählen die Bundesbeteiligung UNIPER SE (15,2 Mrd. Euro), die Finanzierungen für Investitionen sowie Ausgaben für den Betrieb von schwimmenden Speichern und Regasifizierungseinheiten (738 Mio. Euro) und die Maßnahmen zum Weiterbetrieb der Erdölraffinerie PCK Schwedt (140 Mio. Euro). Mit 62 Mrd. Euro (9 Prozent) waren die Ausgaben für staatliche Einrichtungen, die klassische öffentliche Güter oder Vorleistungen für den Staat produzierten, der größte Posten. Dabei entfielen 52 Mrd. Euro auf das Angebot äußerer und innerer Sicherheit (Verteidigung und Polizei). Die Umverteilungsausgaben sind vergleichsweise rund achtmal und die Finanzhilfen 4mal so hoch. Die übrigen staatlichen Leistungsträger sollen zusammen 10 Mrd. Euro erhalten. Hinzu kommen 2,8 Mrd. Euro an Ausgaben für Exekutive, Legislative und Judikative sowie 19,4 Mrd. Euro für Infrastruktur (ohne Ausgaben für Schienenwege, die als Subventionen verbucht sind). Dass die sich im Jahr 2023 auf 4,4 Mrd. Euro belaufenden Finanzhilfen an Institutionen, die neben privaten auch öffentliche Güter produzieren, auch relativ zum BIP zugenommen haben, liegt an den vermehrten Anstrengungen für Klimaschutz.
Grundlagenforschung und Bildung
Die bereits dargestellten Bundesausgaben mit Produktionseffekten für die Zukunft, im Wesentlichen für Grundlagenforschung und Bildung sollen im Jahr 2023 gegenüber dem Vorjahr um 2,4 Mrd. Euro zurückgehen: Die Haushaltsansätze für die Zentren der Hermann von Helmholz-Gemeinschaft und das Berliner Institut für Gesundheitsforschung werden um 463 Mio. Euro sowie für Wehrforschung um 445 Mio. Euro reduziert. Darüber hinaus soll das Sondervermögen „digitale Infrastruktur“ rund 1 Mrd. Euro weniger an Finanzhilfen für den Bildungssektor leisten. Die Ausgaben für Grundlagenforschung und für Bildung sind laut Haushaltsplan mit 27,7 Mrd. Euro veranschlagt. Das sind 4,1 Prozent der bereinigten Ausgaben insgesamt und 0,7 Prozent in Bezug auf das BIP — bei den Finanzhilfen liegen die Werte im Vergleich bei 30,5 Prozent bzw. 4,5 Prozent. 15,3 Mrd. Euro entfallen davon auf Zuschüsse für Forschungstätigkeit außerhalb von Unternehmen und 12,5 Mrd. Euro auf Ausgaben für Bildung einschließlich Maßnahmen zur Eingliederung in Arbeit (ohne Subventionsanteil) und für berufliche Deutschsprachförderung.
Zahlungen an das Ausland und Sonstiges
Dem Ausland fließen im Jahr 2023: 66,1 Mrd. Euro an Zahlungen für inter?/ bzw. supranationale Organisationen sowie für Entwicklungshilfe zu. Das sind 9,7 Prozent der bereinigten Ausgaben bzw. 1,7 Prozent in Bezug auf das BIP. Diese BIP-Quote errechnete sich auch für das Jahr 2021. In den Zahlungen zugunsten des Auslands sind Ukrainehilfen in Höhe von 9,4 Mrd. Euro im Jahr 2022 und in Höhe von 4 Mrd. Euro im Jahr 2023 nicht enthalten. Für „Sonstiges“ sind im Jahr 2023 Ausgaben von 8,1 Mrd. (1,2 Prozent des bereinigten Ausgabevolumens) vorgesehen. Das Residuum beziffert sich auf einen halben Prozentpunkt.
Fazit
Es kann festgehalten werden, dass im Kontext des Bundeshaushaltes der hohe Stellenwert von Finanzhilfen, Sozialausgaben und Altlasten hervorsticht. Meist dienen Subventionen nicht der Internalisierung von externen Effekten und selbst Pigou-Subventionen sind ökonomisch problematisch, weil dem Staat das Wissen über die richtige Dosierung fehlt. Es mag gute Gründe für staatliche Umverteilungsaktivitäten geben, sind sie doch Voraussetzung für die breite Akzeptanz einer marktwirtschaftlichen Ordnung und für die Übernahme von Risiken. Auch gibt es bei freiwilliger privater Umverteilung ein Freerider-Problem, das eine staatliche Zuständigkeit ratsam erscheinen lässt. Doch geht mit dieser Rolle der öffentlichen Hand die Gefahr einher, dass der Staat zu viel des Guten tut und das er dabei oft nur von der linken in die rechte Tasche umverteilt. Demgegenüber treten die Ausgaben für die originären Staatsaufgaben in Gestalt der Erzeugung von öffentlichen Gütern in den Hintergrund, obwohl gerade hier eine wesentliche Legitimation für das Staatswesen besteht. Von einem Euro, den der Bund im Jahr 2023 ausgibt, dienen nur 19,4 Cent der Produktion gegenwärtiger und zukünftiger Güter. Das ist eine magere Leistungsbilanz.
Literatur
Laaser, C.-F., A. Rosenschon und K. Schrader (2023). Kieler Subventionsbericht 2023: Subventionen des Bundes in Zeiten von Ukrainekrieg und Energiekrise. Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik, 44. Kiel Institut für Weltwirtschaft. Link: https://www.ifw-kiel.de/de/publikationen/kieler-subventionsbericht-2023-subventionen-des-bundes-in-zeiten-von-ukrainekrieg-und-energiekrise-32038/
Laaser, C.-F. und A. Rosenschon (2022). Die Bundesausgaben in Zeiten von Corona im Fokus des Kieler Bundesausgabenmonitors – Eine Strukturanalyse. Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik, 41. Kiel Institut für Weltwirtschaft. Link: https://www.ifw-kiel.de/de/publikationen/die-bundesausgaben-in-zeiten-von-corona-im-fokus-des-kieler-bundesausgabenmonitors-eine-strukturanalyse-26160/
[1] Die Zeitreihe von 2000 bis 2021 wurde in Laaser und Rosenschon (2022) vorgestellt. Die Aktualisierung für 2022 und 2023 wurde in Laaser, Rosenschon und Schrader (2023) veröffentlicht.
[2] Die Abschneidegrenze bei Bagatellposten wurde bei EUR 30T gezogen, sofern die Titel nur in isolierten Jahren erschienen und/oder nicht Titelgruppen oder homogenen Ausgabegruppen angehörten, die insgesamt einbezogen wurden.