Bundesländer am Transfertropf: Der Preis des kooperativen Föderalismus

Der folgende Vergleich ist nicht originell, er wird immer wieder einmal angestellt, aber er hat doch seine Berechtigung: Die Schweiz hat 7,8 Millionen Einwohner und 26 Kantone. Deutschland hat 81,8 Millionen Einwohner und 16 Bundesländer. Wollte Deutschland seinen Föderalismus ähnlich kleinräumig gestalten wie die Schweiz, dann bräuchte es rund 270 Bundesländer.

Eine so extreme Föderalismusreform wird natürlich niemand ernsthaft vorschlagen, auch ich nicht, aber die plakative Zahl von 270 deutschen Kantonen vermittelt einen deutlichen Eindruck davon, wie dezentral man einen Staat tatsächlich organisieren kann. Zur weiteren Verfestigung dieses Eindrucks sei eine weitere Zahl genannt: Der kleinste Kanton der Schweiz, Appenzell Innerrhoden, hat 15.500 Einwohner. Das ist weniger als ein Zehntel der Einwohner von Berlin-Kreuzberg, aber die Kleinheit ihres Kantons hindert die Innerrhoder nicht daran, beispielsweise einen eigenen Einkommensteuertarif zu haben.

Auch bei den Unternehmensteuern können die Kantone eigene Wege gehen. Appenzell Innerrhoden etwa rühmt sich, juristische Personen mit der von allen Kantonen drittgünstigsten Steuerlast zu belegen. Zusätzlich betreibt der Kanton eine eigene, aktive Regionalpolitik, die sich die Ansiedlung von Unternehmen zum Ziel gesetzt hat. Tatsächlich entspricht der Kanton überhaupt nicht dem in Deutschland verbreiteten Klischee einer Steueroase. Neben einem starken Agrarsektor beherbergt er auch zahlreiche hoch spezialisierte produzierende Gewerbe.

Die Einkommen der Haushalte sind in Appenzell Innerrhoden zwar etwas geringer als im Durchschnitt der Schweiz, dafür wuchsen sie in den letzten Jahren etwas schneller, und die Lebenshaltungskosten sind geringer. Die Arbeitslosenquote liegt deutlich unter dem ohnehin schon niedrigen gesamtschweizer Durchschnitt.  Dabei ist der Kanton eigentlich das, was man gemeinhin strukturschwach nennen würde: Die Bevölkerungsdichte ist sehr gering, der Kanton ist nicht an eine voll ausgebaute Autobahn angeschlossen und der Regionalzug braucht für die eigentlich nicht weite Strecke von St.Gallen nach Appenzell eine gefühlte Ewigkeit. Man kann sich Appenzell Innerrhoden also überspitzt als eine Art Mecklenburg-Vorpommern der Schweiz vorstellen; man muß sich dann allerdings das Säntismassiv dazu- und die Trostlosigkeit der perpetuierten Massenarbeitslosigkeit wegdenken.

Womit wir dann wieder in Deutschland wären. Hier wurden in den letzten Jahren zwei Föderalismusreformen beschlossen, die an der fehlenden Autonomie der Bundesländer auf der Einnahmenseite ihrer Budgets nichts änderten. Der Länderfinanzausgleich hebt zusammen mit den Bundesergänzungszuweisungen die Finanzkraft auch der schwächsten Nehmerländer zuverlässig in die nächste Nähe des Länderdurchschnitts. Die Existenz als Nehmerland erscheint folgerichtig den meisten betroffenen Landespolitikern verglichen mit der Alternative – also mit steuerpolitischer Autonomie – als berechenbarer, sicherer und schlicht bequemer. Da es seit 1950 nie mehr als fünf Geberländer gab, sind die Mehrheitsverhältnisse klar und auf absehbare Zeit unverrückbar: Die Transferempfänger haben das Sagen.

Genau ein Bundesland hat es in der langen Geschichte des Länderfinanzausgleichs geschafft, nachhaltig die Seiten zu wechseln und vom Nehmer- zum Geberland zu werden: Bayern. Ein anderer Fall ist Nordrhein-Westfalen, das in den 1980ern (und auch am aktuellen Rand) eine kleine Schwächephase hatte, sonst aber stets Geberland war. Der Status aller anderen Bundesländer scheint fest zementiert. Das Argument, daß Transferzahlungen genutzt würden um regionale Aufholprozesse zu gestalten, wird von allen aktuellen und ehemaligen Nehmerländern mit Ausnahme Bayerns eindeutig widerlegt. Wenn im Zusammenhang mit Transferzahlungen an Individuen manchmal gefragt wird, ob diese nicht „Sozialhilfedynastien“ generieren, so kann man im Fall des Länderfinanzausgleichs jedenfalls ganz sicher mit Fug und Recht von politischen Transferdynastien in den Landesregierungen der finanzschwachen Länder sprechen.

Natürlich ist es aus Sicht einer Landesregierung in aller Regel politisch opportun, Transfereinnahmen so zu verwenden, daß sie kurzfristig und schnell zusätzliche Einkommen bei denjenigen Wählergruppen generieren, die es für die nächste Landtagswahl zu mobilisieren gilt. Investitionen in langfristigen Strukturwandel und regionale Aufholprozesse, deren Erfolg zudem meist ex ante nicht sicher ist, sind vergleichsweise deutlich unattraktiver. Möglicherweise liegt auch gerade hier die Ursache, die Bayern zur Ausnahme machte: Die Wiederwahl der Regierungspartei stand über Jahrzehnte nicht in Zweifel, ihr Zeithorizont war also schlicht und einfach länger.

Wäre der notwendige politische Wille vorhanden, so wäre auf der Ausgabenseite der Länderbudgets der Spielraum beispielsweise für eine verstärkte Umschichtung von öffentlichem Konsum hin zu öffentlichen Investitionen durchaus noch vorhanden. Helmut Seitz hat in einem 2008 erschienenen Artikel(*) gezeigt, daß die oft vertretene These, die Länderhaushalte seien etwa durch Leistungsgesetze weitgehend bundesbestimmt, falsch ist. Stattdessen zeigte sich, daß sogar in einem Aufgabenbereich wie der Sozialen Sicherung, wo die Bundesbestimmtheit tatsächlich sehr groß ist, die Länder noch etwa 30% der Ausgaben autonom bestimmen können. Insgesamt zeigte Seitz, daß im Länderdurchschnitt etwa vier Fünftel der Gesamtausgaben nicht bundesbestimmt sind. Das bedeutet zwar nicht, daß die Länder nach Belieben in kurzer Zeit Ausgaben umschichten können, da beispielsweise Personalausgaben gerade im öffentlichen Sektor eine träge, nur über längere Zeiträume beeinflußbare Größe sind. Aber die oft gehörte Feststellung, man könne auf der Länderebene gar nicht zusätzlich in die regionale Wirtschaftsentwicklung investieren, da ja der größte Teil der Ausgaben ohnehin bundesbestimmt sei, ist erkennbar vor allem eine Schutzbehauptung.

Es bleibt also zusammenfassend bei der Schlußfolgerung, daß die Nehmerländer es sich im Länderfinanzausgleich bequem gemacht haben. Sollte ein politischer Ehrgeiz zur Steigerung der eigenen relativen Finanzkraft vorhanden sein, so schlägt dieser sich jedenfalls seit Jahrzehnten in keinem nennenswerten Umfang in den politischen Resultaten nieder. Auch die Tatsache, daß sich die Nehmerländer beharrlich gegen die Einführung von Steuerautonomie auf der Länderebene sperren, spricht Bände. Ein Blick über die Grenze zeigt außerdem, daß gerade die Autonomie auf der Einnahmenseite des Budgets auch und vor allem für kleine, eigentlich strukturschwache Regionen segensreich sein kann. Sie werden gerade erst im Steuerwettbewerb in die Lage versetzt, Steuern zahlende Haushalte und Unternehmen anzulocken und regionale Aufholprozesse zu initiieren. Die Landesregierungen von Mecklenburg-Vorpommern und all den anderen Nehmerländern sollten eine Delegation in die Schweiz schicken um dort zu lernen, wie man das macht.

(*) Helmut Seitz, Die Bundesbestimmtheit der Länderausgaben, Wirtschaftsdienst 88 (2008), S. 340-348.