Steuerwettbewerb gibt es international, zwischen den Ländern der Europäischen Union, aber auch zwischen deutschen Gemeinden. Ganz generell gilt, dass es Steuerwettbewerb immer dann gibt, wenn auf der gleichen Ebene angesiedelte Gebietskörperschaften das Recht haben, über ihre Steuern zumindest teilweise selbst zu entscheiden, seien dies nun souveräne Staaten, Teilstaaten eines föderalen Landes oder auch lokale Gebietskörperschaften (Kommunen). Steuerwettbewerb ist insofern unausweichlich. Dabei hat Steuerwettbewerb für die betroffenen Länder positive wie negative Auswirkungen. Damit letztere nicht überwiegen, bedarf es – wie bei jedem anderen Wettbewerb – Regeln, die politisch vorgegeben werden müssen.
Politisch ist Steuerwettbewerb umstritten. Dabei fällt auf, dass vor allem kleine Länder ihn verteidigen, während große Länder die negativen Auswirkungen betonen und ihn nach Möglichkeit eher einschränken möchten. Dies gilt z.B. (aber nicht nur) in der Europäischen Union. Dass der Steuerwettbewerb bestimmten Regeln unterliegen muss, wird anerkannt. So bemüht sich die OECD seit Ende der neunziger Jahre, „unfairen“ Steuerwettbewerb zu brandmarken und zu unterbinden. Über die Frage, wann Steuerwettbewerb unfair ist, gehen die Meinungen jedoch weit auseinander.
Steuerwettbewerb ist, wie diese Diskussion zeigt, freilich auch unter den Ökonomen umstritten (vgl. Siebert, 1998, S. 41-67, Sinn, 1997, S. 247-274). Berücksichtigt man, dass er für die Betroffenen Vor- und Nachteile mit sich bringt, ist dies auch nicht verwunderlich. Schließlich ist es eine politische und keine rein wissenschaftlich zu entscheidende Frage, ob die Vorteile die Nachteile überwiegen oder umgekehrt. Und bezüglich ihrer politischen bzw. Wertüberzeugungen unterscheiden sich auch Ökonomen.
Dezentrale Bereitstellung führt zu effizientem Gleichgewicht
Die Vorteile des fiskalischen Wettbewerbs und damit auch des Steuerwettbewerbs liegen vor allem im allokativen Bereich. Wie Ch.M. Tiebout (1956, S. 416-424) gezeigt hat, führt der Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften dazu, dass die Bürgerinnen und Bürger jene Gebietskörperschaften als Wohnort wählen können, welche die ihnen am ehesten entsprechende Kombination von öffentlichen Leistungen und Steuern anbietet. Nach dem Korrespondenzprinzip von W.E. Oates (1972) sollte diejenige Gebietskörperschaft, welche die Menge des bereitgestellten Gutes bestimmt, genau diejenigen Individuen umfassen, die das Gut konsumieren und dafür auch zahlen. Nutznießer und Träger einer Maßnahme sollten gleich sein. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, so gilt gemäß W.E. Oates (1972, S. 30) das Dezentralisierungstheorem: In einer Welt mobiler Individuen mit unterschiedlichen Präferenzen führt eine dezentrale Bereitstellung und Finanzierung öffentlicher Güter auf der niedrigsten staatlichen Ebene zu einem effizienten Gleichgewicht. Für den Steuerwettbewerb bedeutet dies, dass eine Zentralisierung oder Harmonisierung von Steuern nur in jenem Ausmass notwendig ist, welches der Reichweite der öffentlich bereitgestellten Güter entspricht.
Wie G.M. Brennan und J.M. Buchanan (1980) gezeigt haben, bietet der Steuerwettbewerb zudem eine Möglichkeit, die staatliche Gewalt zu beschränken. Versucht eine Regierung bei einer dezentralen Festlegung der Steuerbelastung eine Maximierung des Überschusses der Steuereinnahmen über die öffentlichen Ausgaben auf Kosten der Bürger, können sich Individuen und Unternehmen dieser Belastung durch Abwanderung entziehen. Die Regierung kann die Steuerbelastung somit nicht beliebig erhöhen. Sie muss auf mobile Faktoren Rücksicht nehmen. Fiskalischer Wettbewerb wird somit – ceteris paribus – effizienzsteigernd sein. Steuerharmonisierung oder -zentralisierung ist in dieser Perspektive kontraproduktiv, da die Ausbeutung des Steuersubstrats erleichtert wird.
Problematisch können am Steuerwettbewerb, insbesondere soweit er innerhalb eines Landes stattfindet, die Verteilungswirkungen werden. Zwar zeigt die Schweiz, dass in einem föderalen Staatswesen auch auf den unteren Ebenen Umverteilung in erheblichem Umfang möglich ist, aber dafür bedarf es sehr spezieller Rahmenbedingungen. Generell gilt, dass es eher sinnvoll ist, Umverteilung auf der nationalen Ebene durchzuführen und dazu, sowie zur Finanzierung nationaler öffentlicher Güter, nationale Steuern einzusetzen. Alles Übrige kann entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip auf den unteren Ebenen erfolgen. Dazu benötigen Körperschaften auf diesen Ebenen freilich (begrenzte) Steuerautonomie.
Kleine Länder sind im Vorteil
Steuerwettbewerb wäre dann vermutlich völlig problemlos, wenn die miteinander im Wettbewerb stehenden Körperschaften in etwa gleich groß wären und eine ähnliche Struktur aufwiesen. Konflikte entstehen in aller Regel durch Disparitäten, seien diese nun durch unterschiedliche historische Bedingungen, wie z.B. in Deutschland, durch unterschiedliche Ausstattung mit natürlichen Ressourcen, wie z.B. in Kanada, oder, was wohl politisch am relevantesten ist, durch die Größe bedingt. Eine kleine Gebietskörperschaft kann sich durch niedrigere Steuersätze im Steuerwettbewerb einen Vorteil gegenüber größeren Gebietskörperschaften verschaffen. Ausgehend von einer Situation des allgemeinen Optimums, in welcher einheitliche Steuersätze gelten, kann z.B. ein kleiner Kanton (oder ein kleines Land) sich dadurch besser stellen, dass er die Steuersätze etwas senkt und damit zusätzliches Steuersubstrat anzieht. Würden die großen Kantone (oder die großen Länder) voll nachziehen, hätte niemand etwas gewonnen; alle hätten wiederum die gleichen Steuersätze, aber geringere Einnahmen. Tatsächlich werden die großen Gebietskörperschaften jedoch nicht voll nachziehen, sondern ihre Steuersätze weniger stark reduzieren als die kleinen. Mit einer Steuersenkung verlieren nämlich große Gebietskörperschaften relativ viel an Steueraufkommen durch die geringeren Steuersätze, sie können aber z.B. – im Verhältnis zur Zahl der bereits bestehenden inländischen Unternehmen – nur wenige zusätzliche Unternehmen anziehen. Dagegen verlieren kleine Länder nur wenig Steueraufkommen, können aber relativ viele zusätzliche Unternehmen anziehen. Im neuen Gleichgewicht haben daher zwar große wie kleine Gebietskörperschaften niedrigere Steuersätze als im Ausgangsgleichgewicht; die Steuersätze sind jetzt aber unterschiedlich; es ist für kleine Gebietskörperschaften sinnvoll, niedrigere Steuersätze zu haben als große (vgl. Bucovetsky, 1991, S.167-181). Dieses Argument gilt in besonderem Masse für die Unternehmens- bzw. die Körperschaftssteuern.
Wie kann man diesem Problem begegnen? Auf der internationalen Ebene, auf der man den Steuerwettbewerb sowieso nicht ausschalten kann, können die großen Länder allenfalls dadurch etwas erreichen, dass sie mit bestimmten Steueroasen keine Doppelbesteuerungsabkommen abschließen. Dadurch kann der Anreiz, den Firmensitz dorthin zu verlagern, eingeschränkt werden. Auf der Ebene der Europäischen Union kann man sich (ähnlich wie in der Schweiz) ein System der Steuerausscheidung („formula apportionment“) vorstellen, welches bewirkt, dass die Körperschaftssteuern bei multinational tätigen Unternehmen nach einem bestimmten Schlüssel auf jene Länder aufgeteilt werden, in denen diese Unternehmen wirtschaftlich aktiv sind. Innerhalb eines Landes kann diesem Problem durch einen sinnvoll konstruierten Finanzausgleich begegnet werden. Dieser darf freilich nicht so weit gehen, dass er, wie der deutsche, (fast) alle Anreize der Länder und Gemeinden beseitigt, sich um Steuersubstrat zu bemühen.
Fazit
Fasst man alles zusammen, dann ist zunächst festzustellen, dass sich Steuerwettbewerb auf der internationalen Ebene nicht verhindern lässt. Dies gilt auch für die Europäische Union, Innerhalb eines föderalen Staates kann man ihn, wie das Beispiel Deutschlands zeigt, unterdrücken. Der sich daraufhin intensivierende Subventionswettbewerb bringt freilich nicht unbedingt bessere Ergebnisse, und er ist noch schwieriger zu unterbinden. Statt zu versuchen, den Steuerwettbewerb zu unterbinden, sollte man ihn daher so ausgestalten, dass die Vorteile die mit ihm zweifellos auch verbundenen Nachteile überwiegen. Hierzu gibt es auf der Ebene der EU wie auch auf der nationalen Ebene institutionelle Möglichkeiten.
Literatur
Brennan G., J.M. Buchanan, The Power to Tax: Analytical Foundations of a Fiscal Constitution, Cambridge University Press, Cambridge 1980.
Bucovetsky S., Asymmetric Tax Competition, Journal of Urban Economics 30 (1991), S. 167- 181.
Oates W.E., Fiscal Federalism, Harcourt/Brace/Jovanovich, New York 1972.
Siebert, H., Disziplinierung der nationalen Wirtschaftspolitik durch die internationale Kapitalmobilität, in: D. Duwendag (Hrsg.), Finanzmärkte im Spannungsfeld von Globalisierung, Regulierung und Geldpolitik, Berlin, 1998, S. 41-67.
Sinn, H.-W., The Selection Principle and Market Failure in Systems Competition, in: Journal of Public Economics 66 (1996), S. 247-274.
Tiebout Ch.M., A Pure Theory of Local Expenditures, in: Journal of Political Economy 64 (1956), S. 416-424.
Hinweis: Dieser Beitrag ist in der Fachzeitschrift WiSt (06/2010) erschienen.
