Subventionsniveau so hoch wie noch nie
Das Subventionsvolumen in der Bundesrepublik bezifferte sich (nach Plan-Zahlen aus dem Bundeshaushalt auf der Basis des Nachtragshaushaltsgesetzes 2023 und Schätzwerten für Länder und Gemeinden) im Jahre 2023 auf 322,1 Mrd. Euro, (Laaser, Rosenschon und Schrader 2024). Das waren 4 Prozent mehr als die gesamte Lohn- und Einkommensteuer, die die arbeitende Bevölkerung Deutschlands im letzten Jahr an den Staat hat abführen müssen. Die Last je Einwohner belief sich auf 3804 Euro, die je Erwerbstätigem auf 7017 Euro. Freilich zahlen Vollzeitkräfte im Durchschnitt deutlich mehr. In Bezug auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) hatten die Subventionen mit 7,8 Prozent einen historischen Höchststand erreicht. Im Jahr 2019 lag die Subventionsquote vergleichsweise noch bei 5,7 Prozent. Für das Jahr 2024 errechnet sich immerhin noch eine Gesamtsumme von 285,3 Mrd. Euro, weil Finanzhilfen aus dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 2023 gestrichen werden mussten. Allerdings sind in dem hier genannten Gesamtvolumen die Einnahmeverzichte aufgrund der kostenfreien Vergabe von CO2-Lizenzen, deren Höhe erst Mitte des Jahres 2025 feststehen wird, ebenso wenig enthalten wie zusätzliche Finanzhilfen des Klima- und Transformationsfonds im Rahmen des Bundesnachtragshaushalts 2024. Nach derzeitigen Planungen werden 8,769 Mrd. Euro zusätzlich benötigt (Bundesregierung 2024, Anlage 3, Kapitel 6002). Da das Parlament die Planungen noch nicht abgesegnet und in Gesetzesform gegossen hat, ist diese vorläufige Zahl in der Subventionsdatenbank nicht berücksichtigt. Das Subventionssoll für das Jahr 2024 beträgt 88 Prozent des Aufkommens an Lohn- und Einkommensteuer aus, 3355 Euro je Einwohner, 6189 Euro je Erwerbstätigem und 6,2 Prozent des BIP. Von den 285,3 Mrd. Euro sind drei Viertel Finanzhilfen (210,5 Mrd. Euro) und ein Viertel Steuervergünstigungen (74,8 Mrd. Euro).
Ungezügelter Anstieg der Finanzhilfen des Bundes
Ein guter Teil der Finanzhilfen insgesamt entfällt auf die Finanzhilfen des Bundes. Seit dem Jahr 2014 sind die Finanzhilfen des Bundes und seiner Sonderhaushalte auf Expansionskurs, nachdem sie sich zuvor nach ihren temporären Höchstständen in den Jahren 2009 und 2010, die sich im Gefolge der Finanzkrise eingestellt hatten, fünf Jahre lang rückläufig entwickelt haben. Während die Finanzhilfen des Bundes im Jahr 2014 noch bei 43,6 Mrd. Euro lagen, sollten sie im Jahr 2023 nach Korrektur durch den Bundesnachtragshaushalt vom November 2023 auf 154,8 Mrd. Euro steigen. Dies ist eine Zunahme um das 3,55 fache, während die Verbraucherpreise während dieses Zeitraums „nur“ um das 1,24-Fache zugenommen haben.
Für das Jahr 2024 sind – ohne die zusätzlich benötigten Mittel für den Klima- und Transformationsfonds in Höhe von 8,769 Mrd. Euro (siehe oben) – nunmehr 127,3 Mrd. Euro geplant. Die Bundesregierung selbst beziffert demgegenüber die Bundesfinanzhilfen für das Jahr 2024 in ihrem 29. Subventionsbericht nur mit 48,7 Mrd. Euro (BMF 2023). Der Rückgang der Ausgabesubventionen des Bundes im Jahr 2024 gegenüber dem Vorjahr um 27,5 Mrd. Euro liegt daran, dass im laufenden Jahr keine Finanzhilfen aus dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds (2023: 40,8 Mrd. Euro) und aus dem Sondervermögen „digitale Infrastruktur“ (2023; 1,8 Mrd. Euro) mehr gezahlt werden. Verglichen mit den Istwerten im Jahr 2022 sind die derzeit veranschlagten Finanzhilfen des Bundes und seiner Sonderhaushalte um beinahe 42 Mrd. Euro oder um fast 50 Prozent höher. Bezieht man den zusätzlich reklamierten Finanzbedarf in Höhe von 8,769 Mrd. Euro mit ein, dann überragt das für Jahr 2024 angepeilte Bundesfinanzhilfevolumen jenes aus dem Jahr 2022 um knapp 60 Prozent.
Umweltsubventionen haben Hochkonjunktur
Hinter dem stürmischen Wachstum der Bundesfinanzhilfen stehen erstens jene für Umweltpolitik und rationale Energieverwendung. Sie haben ein Volumen in Höhe von derzeit 42,6 Mrd. Euro erreicht und haben sich gegenüber dem Jahr 2022 mehr als verdreifacht. Segnet das Parlament den Entwurf eines Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Jahr 2024 ab, dann sind 51,4 Mrd. Euro der neue Richtwert für die Höhe der Umweltsubventionen im laufenden Jahr. Dies ist wohl als politische Antwort auf den Inflation Reduction Act (IRA) zu interpretieren, mit dem die Biden-Administration in den USA im August 2022 zahlreiche neue Subventionen eingeführt hat, um den Klimaschutz in der Industrie zu verbessern. Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium hatte in einem Gutachten ausdrücklich davor gewarnt, darauf mit einem Ausbau des subventionspolitischen Instrumentariums zu reagieren (Wiss. Beirat beim BMF 2023: 55). Vielmehr hält es das Expertengremium für angebracht, zur Verfolgung umweltpolitischer Ziele gezielt jene zu belasten, welche die Schäden verursachen. Es finden sich zwar einige Argumente, die unter bestimmten Umständen ergänzende Subventionen rechtfertigen könnten (Felbermayr und Peterson 2021). Konkret setzt die Politik allerdings auf eine Fülle von einzelnen Fördermaßnahmen, die bereits Züge eines eigenen Mikrokosmos innerhalb der bundesdeutschen Subventionslandschaft einnehmen. Es ist fraglich, ob und inwieweit das finanzpolitische Agieren des Bundes über den Klima- und Transformationsfonds, der im Jahr 2011 installiert worden ist und in diesem Jahr nur 9,443 Millionen Euro ausgegeben hat, den Kriterien ökonomischer Effizienz und rationaler Politik genügt. Denn bei mittlerweile 59 Finanzhilfen des Sonderfonds zugunsten der Umwelt, die neben den 26 Umweltsubventionen existieren, die aus dem regulären Bundeshaushalt 2024 geleistet werden, dürfte zielgerichtetes und widerspruchsfreies Handeln schwerfallen (Laaser, Rosenschon und Schrader 2024). Dies gilt umso mehr, als es gleichzeitig zu den vielfältigen umweltpolitisch motivierten Zuschüssen ein ganzes Sammelsurium an Subventionen gibt, die auf eine Erhöhung der Treibhausgasemissionen hinwirken und somit den Zielen der ersten Gruppe zuwiderlaufen. (Näheres findet sich in dem am 31. Juli 2024 vom Öko-Institut herausgegebenen Gutachten „Quantifizierung der Treibhausgaswirkung von staatlichen Begünstigungen in Deutschland“, das das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz zwar in Auftrag gegeben hatte, aber laut FOCUS vom 20.8.2024 von diesem seit November 2023 wegen wohl unerwünschter Ergebnisse unter Verschluss gehalten wurde).
Deutsche Bahn AG: Ein Fass ohne Boden
Zweiter Treibsatz sind die Verkehrssubventionen. Sie sollen im Jahr 2024 gegenüber dem Vorjahr um 25 Prozent zunehmen. Dies liegt hauptsächlich an den Zuschüsse an die Deutsche Bahn AG. Sie sollen im Jahr 2024 um 46 Prozent auf 22,4 Mrd. Euro steigen und insbesondere in die Sanierung des maroden Schienennetzes gesteckt werden. In den Jahren zuvor waren es zwischen knapp 12 und 16 Mrd. Euro an Finanzhilfen pro Jahr. Die im Bundeshaushaltsplan 2024 als Eigenkapitalzuführung qualifizierte Zahlung an die Deutsche Bahn AG in Höhe von 5,5 Mrd. Euro ist von den Autoren des Kieler Subventionsberichts 2024 nunmehr als Finanzhilfe verbucht worden. Denn sie dient nicht der Ausweitung des Geschäftsvolumens. Vielmehr soll sie Defizite kaschieren. Die Netto-Finanzschulden der Deutschen Bahn AG lagen Ende des Jahres 2023 bei rund 34 Mrd. Euro (Statista Research Department 2024). Diese Zahl taucht in keiner Anlage des Bundeshaushalts auf (wohl aber „Sondervermögen“ wie der Wirtschaftsstabilisierungsfonds, der sich allerdings ausschließlich über Schulden finanzierte). Im Jahr 2023 hat die Deutsche Bahn AG 2 Mrd. Euro verloren (Wirtschaftswoche online 2024). Ohne die Quersubventionierung durch die profitable Logistiktochtergesellschaft Schenker wären es gar 3,1 Mrd. Euro gewesen (Verkehrsrundschau online vom 21.3.2024). Auch kommen auf die Deutschen Bahn AG nach einem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart 7 Mrd. Euro an Mehrkosten für Stuttgart 21 zu (Süddeutsche Zeitung vom 7. Mai 2024). Die 14,3 Mrd. Euro, die der Deutschen Bahn AG durch den Verkauf der profitablen Tochter Schenker an die Dänen zugeflossen ist (Süddeutsche Zeitung vom 13. September 2024), ist die Rettung in höchster Not. Allerdings nur kurzfristig.
In der Zeitperiode ab dem Jahr 2015 hat der Bund fast 102 Mrd. Euro in das deutsche Eisenbahnwesen gesteckt (Laaser, Rosenschon und Schrader 2024). Zusätzlich hat die Deutsche Bahn AG Mittel vom Kapitalmarkt abgezogen. Trotz dieser erheblichen Zuflüsse ist die Netz- und Servicequalität unbefriedigend und droht wegen des geplanten Personalabbaus noch schlechter zu werden. Der Bundesrechnungshof hat in zahlreichen Gutachten (Bundesrechnungshof 2019 a und b, Bundesrechnungshof 2023 a und b) Fehlsteuerungen und Organisationsmängel gerügt und Reformvorschäge unterbreitet. So lange die politisch Verantwortlichen diese Ratschläge ignorieren und keinen Handlungsbedarf sehen, wird die DBAG wohl weiterhin ein Fass ohne Boden bleiben.
Förderwahn führt zur Vernachlässigung von staatlichen Kernaufgaben und gefährdet unsere Zukunft
Die Subventionspolitik scheint – neben der (ineffektiven und teils kontraproduktiven) Sozialpolitik – die beliebteste Aktivität der Bundesregierung zu sein, obwohl dieses Tätigkeitsfeld nicht unmittelbar zu den Kernaufgaben des Staates zählt. Wie unverhältnismäßig hoch die Finanzhilfen des Bundes sind, zeigt sich vor allem im Vergleich zu anderen Auf- und Ausgabekategorien des Bundes, deren volkswirtschaftlicher und gesellschaftlicher Wert im Gegensatz zu demjenigen von Subventionen unstrittig ist. Im Jahr 2024 sind die geplanten sowie zusätzlich reklamierten Ausgabesubventionen des Bundes (a) 2,23 mal so hoch wie die Verteidigungsausgaben nach dem Konzept des „Kieler Bundesausgabenmonitors 2024“ (Laaser und Rosenschon 2024), (b) fast 9 mal so hoch wie die Ausgaben des Bundes für Grundlagenforschung, (c) 8,4 mal so hoch als die Bundesausgaben für Infrastrukturleistungen, die den Charakter öffentlicher Güter haben, (d) 16,9 mal so hoch wie die Ausgaben des Bundes für Bildung und Jugend, (e) 32,5 mal so hoch wie die Aufwendungen für die Polizei und ferner (f) 17 mal so hoch wie die Beträge, die der Bund zugunsten der Ukraine zu erübrigen plant.
Wer hat, dem wird gegeben
Noch ein Wort zum sozialpolitischen Aspekt von Subventionen: Subventionspolitik geht in hohem Maße mit einer Bevorzugung Wohlhabender einher: Unter diese Kategorie fallen etwa die hohen Zuschüsse des Bundes an Immobilienbesitzer, wenn ihre Investitionsvorhaben den Wunschvorstellungen von Umweltpolitikern entsprechen. Im Jahr 2024 hat der Bund 16,7 Mrd. Euro für die Förderung von Maßnahmen der Energieeffizienz und erneuerbarer Energien im Gebäudebereich eingeplant. Das sind 5,8 Mrd. Euro mehr als er für die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung ausgibt. Ferner ist die Entfernungspauschale (2024: 6,2 Mrd. Euro) eine Vergünstigung zugunsten von Hausbesitzern. Außerdem sind die Nutznießer der Finanzhilfen an die Landwirtschaft letztlich nicht die wirtschaftenden Landwirte, sondern vor allem die Bodeneigentümer, die in den Genuss erhöhter Bodenrenten kommen (Schrader 2005, S. 125 – 127). Für das Jahr 2024 will der Bund Finanzhilfen an den Agrarsektor in Höhe von 2,9 Mrd. Euro leisten. Auch bei den vielen industriepolitischen Subventionen dürfte es sich wohl tendenziell um Steuergeschenke zugunsten höherer Einkommensschichten handeln. In diesem Zusammenhang ist auch eine jüngst veröffentlichte empirische Studie des Flossbach von Storch Research Institutes aufschlussreich, wonach seit 2018 die an Dax-Konzerne geflossenen staatlichen Subventionen deutlich angestiegen sind, nämlich von rund zwei Mrd. Euro im Jahr 2018 auf 10,7 Mrd. Euro im Jahr 2023. Insgesamt betrugen die Subventionen an Dax-Konzerne seit 2016 über 35 Milliarden Euro (Immenkötter 2024 sowie Handelsblatt 2024b). Der Autor der Studie befürchtet, dass die Subventionen lediglich private Mittel substituieren würden und dass die Konzerne durch die staatliche Lenkung dazu animiert werden würden, in Geschäftsfelder zu investierten, bei denen es zweifelhaft sei, ob sie am Ende wirklich profitabel seien.
Die vergebliche Suche nach der volkswirtschaftlichen Rendite staatlicher Förderpolitik
Dass ausufernde Subventionen volkswirtschaftlich eher fragwürdig sind, haben die Autoren dieses Beitrags in verschiedenen Studien ausführlich erörtert (so etwa in Laaser, Rosenschon und Schrader 2024 sowie in Laaser und Rosenschon 2024). Neben der Generalkritik wurden in Sonderpublikationen auch einzelne Subventionsarten problematisiert, um der Vielfalt der Subventionslandschaft Rechnung zu tragen (beispielsweise bei Boss und Rosenschon 2011 sowie bei Laaser und Rosenschon 2013). Wer sich trotz aller kritischen Einwände gegen Subventionen und einzelne Subventionsarten von der selektiven Förderpolitik des Bundes einen nennenswerten Wachstumsimpuls erhofft, verkennt die Faktenlage: Über vier Fünftel der Finanzhilfen des Bundes im Jahr 2024 haben konsumtiven Charakter, nur ein Fünftel ist zukunftsorientiert, indem sie also entweder der Forschung und Entwicklung dienen oder infrastrukturellen Charakter haben. Im Jahr 2023 waren es gar nur 15 Prozent (Laaser, Rosenschon und Schrader 2024). Außerdem: Wenn der Staat 7,8 Prozent (2023) bzw. 6,2 Prozent (2024 und ohne Nachtragshaushalt) der gesamtwirtschaftlichen Wertschöpfung in Verwendungsrichtungen umlenkt, die nicht nur angeblich, sondern auch tatsächlich besser sind als die zurückgedrängte marktwirtschaftliche Alternative, dann bräuchte man sich um die Zukunft der deutschen Wirtschaft und um die Stabilität der Gesellschaft wohl weniger Sorgen zu machen, als dies derzeit angebracht erscheint.
Fragwürdige Verbuchungspraktiken auf dem Vormarsch
Fakt ist nicht nur, dass das Bundesverfassungsgericht der Ampel-Regierung mehrmals die „rote Karte“ hat zeigen müssen. Fakt ist auch, dass der Bund Finanzhilfen in immer stärkerem Maße aus Neben- oder Schattenhaushalten, den sogenannten „Sondervermögen“, leistet: Im Jahr 2000 wurden noch 98,7 Prozent der Bundesfinanzhilfen direkt aus dem Bundeshaushalt gezahlt und nur 1,3 Prozent über den Nebenhaushalt der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Im Jahr 2023 dagegen sollten 49,6 Prozent der Finanzhilfeaktivitäten des Bundes über Sondervermögen abgewickelt werden, die im Urteil des Bundesrechnungshofes besser als „Sonderschulden“ bezeichnet werden sollten (Bundesrechnungshof 2024a und b). Im Jahr 2024 ist dann wegen des Wegfalls von Finanzhilfen aus dem Wirtschaftsstabilisierungsfonds der Wert auf 37,2 Prozent gesunken.
Auch genügt die Verbuchungspraxis von Subventionen im Bundeshaushalt nicht immer dem Transparenzgebot. So stellen sich etwa zum Wirtschaftsplan des Wirtschaftsstabilisierungsfonds (6099), wie er im Bundeshaushalt 2024 als Anlage 7 zu Haushaltsunterkapitel 6002 veröffentlicht ist (BMF 2024, EPl.60: 100), zwei Fragen. Hier werden für das Jahr 2022 Ist-Gesamteinnahmen von200 000 000 000 Euro und Ist-Gesamtausgaben in Höhe von 200 000 001 000 Euro ausgewiesen. Als einzelne Ausgabearten werden genannt: (i) Ausgaben für den Schuldendienst (702 940 000 Euro), (ii) Ausgaben für Zuweisungen und Zuschüsse (8 960 000 000 Euro) und (iii) Ausgaben für Investitionen (20 561 714 000 Euro). Die Addition dieser Einzelbeträge ergibt aber nur eine Summe von 30 224 654 000 Euro statt einer von 200 000 001 000 Euro. Der Betrachter fragt sich, wo der Differenzbetrag in Höhe von 169 775 347 000 Euro verbucht worden ist. Auch ist unschlüssig, wie der schuldenfinanzierte Subventionsfonds 1000 Euro mehr ausgeben kann, als er an Krediteinnahmen erzielt.
Ein anders Beispiel: Vom 1. Januar 2023 an stellt der Bund nach dem KiTa?Qualitätsgesetz rund 2 Mrd. Euro für die Verbesserung der Kinderbetreuung zur Verfügung, die den Ländern zufließen. Diese Förderung löst die zuvor aus dem Sondervermögen „Kinderbetreuungsfonds“ geleisteten Zuschüsse ab. Die nach dem KiTa?Qualitätsgesetz verausgabten Mittel – ebenso wie die sogenannten Regionalisierungsmittel zugunsten des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) (13,2 Mrd. Euro), die Zahlungen an die EU (29,5 Mrd. Euro), die Zuweisungen an Länder gemäß § 11 des Gesetzes über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (11,2 Mrd. Euro) sowie die Sanierungshilfen für Bremen und Saarland (800 Mio. Euro) – werden in den Bundeshaushalten aber nicht als Ausgaben qualifiziert. Stattdessen werden diese Beträge als Einnahmeminderung verbucht, was allerdings die dadurch bedingte Belastung für die Steuerzahler ebenso wie das Ausgabevolumen des Bundes unterzeichnet und außerdem gegen den §12 HGrG (Haushaltsgrundsätzegesetz), der eine Brutto-Veranschlagung vorschreibt, verstößt. Im Bundeshaushaltsplan 2023 (BMF 2023) waren im Haushaltsunterkapitel „Steuern 6001“ unter der Titelnummer 01513 „Einnahmeminderungen aufgrund eines Zweiten Gesetzes zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Teilhabe in der Kindertagesbetreuung“ Beträge in Höhe von 1.993.000.000 Euro verbucht. Die Übertragung der zweckgebundenen Finanzmittel an die Länder war also zumindest noch als so qualifizierte Mindereinnahme identifizierbar. Anders ist dies jedoch im Bundeshaushalt 2024. Dort lässt sich nirgendwo entnehmen, wie hoch die Förderung nach dem KiTa?Qualitätsgesetz im Jahr 2024 ausfallen soll. Hier sind Spürsinn und Mut zur Spekulation gefragt. Zur Beantwortung dieser Frage muss der interessierte Leser in die Fußnote 5 des § 1 FAG (Finanzausgleichsgesetz) in der aktuellen Fassung blicken, wo es heißt, dass der dem Bund zustehende Umsatzsteueranteil „… im Jahr 2024 um 1.993 Millionen Euro …“ verringert wird (buzer de. 2024). Die Übereinstimmung der beiden genannten Beträge gibt Anlass zu der Vermutung, dass es sich hierbei um denselben Sachverhalt handelt, also um Ausgaben nach KiTa-Qualitätsgesetz. Man kann das – positiv gewendet – als „kreative Buchhaltung“ bezeichnen. Transparente Subventionspolitik sieht anders aus.
Zum Bundeshaushalt 2025
In der politischen Diskussion über den Bundeshaushaltsentwurf für das kommende Jahr 2025 ist , wenn überhaupt, nur an eine Kürzung der in der Tat beträchtlichen Sozialausgaben gedacht worden, während Subventionskürzungen, von wenigen Ausnahmen aus dem wirtschaftswissenschaftlichen Lager abgesehen, für die Politiker kein Thema waren. Angesichts des stattlichen Ausmaßes und der berechtigten Zweifel am volkswirtschaftlichen Nettonutzen von staatlichen Subventionen ist das bemerkenswert. Bemerkenswert ist auch, dass die Regierung im Bundeshaushaltsentwurf für das kommende Jahr 2025 der Tatsache nicht Rechnung zu tragen scheint, dass unsere Sicherheit nach innen und außen massiv und offensichtlich zunehmend bedroht ist und dass in wichtigen Aufgabefeldern wie Grundlagenforschung, Bildung und Infrastruktur gravierende Defizite bestehen, die Deutschland im internationalen Wettbewerb und Ranking immer weiter zurückfallen lassen. Sozialpolitisch motivierte Transfers, die statt der sozialen Mobilität die Anreize zur Nichtarbeit fördern und von denen auch Wohlhabende profitieren sowie subventionspolitische Wohltaten scheinen den Regierenden wichtiger zu sein, als knappe Steuermittel dorthin zu kanalisieren, wo der Problemdruck am höchsten ist. Die Halbierung der Hilfen für die Ukraine und den Stopp für weitere Zuwendungen kann man wohl nur mit dem in der FAZ online vom 26. Juni 2024 veröffentlichten Ausspruch von Moritz Schularick und Niall Ferguson „Den Schuss nicht gehört“ kommentieren. Wie sehr die Jugend um ihre Zukunft bangt, weil der Bundesregierung in ihrer Haushaltsplanung in wichtigen Aufgabefeldern –juristisch gewendet- „Tun durch Unterlassen“ attestiert werden muss, sieht man an einem Brandbrief, den die Vorsitzenden der sechs Jugendverbände Deutschlands an die Spitzen der Ampelregierung als Reaktion auf die Planungen zum Bundeshaushalt 2025 geschickt haben. Ihr Notruf lautete: „Sie kürzen uns die Zukunft weg“(ZDF am 24. Juni 2024). Freilich sollte die Kritik der Jugendvertreter weniger auf die Schuldenbremse abzielen, deren Lockerung ihrer Generation Lasten in der Zukunft aufbürden würde. Zu kritisieren ist vielmehr die offensichtliche Unwilligkeit oder Unfähigkeit der Regierung, Sparpotentiale zu erschließen, um Probleme anzugehen, die unter den Nägeln brennen. Freilich wäre wegen der sprunghaft gestiegenen Gefährdung der äußeren und inneren Sicherheit durchaus eine Ausnahme von der Schuldenbremse für diese Verwendungszwecke legitimierbar, um den Aggressoren durch eine kräftige Mittelaufstockung Einhalt gebieten zu können. Denn die zweifelsohne reichhaltigen Kürzungsmöglichkeiten im Bundeshaushalt lassen sich nicht von heute auf morgen erschließen, sondern nur im Zuge eines langfristig angelegten und nachhaltigen Reformprozesses.
Warum Subventionsabbau das große Tabu-Wort des Jahres ist
Dass die Vokabel „Subventionsabbau“ neuerdings offensichtlich aus dem deutschen Wortschatz verschwunden ist, hat im Wesentlichen drei Gründe. Erstens schreckt die Politik wohl nach den Bauernprotesten im Frühjahr 2024 davor zurück, Subventionen anzutasten. Auf den Versuch der Regierung, durch Streichungen bei der Kraftfahrzeugsteuerbefreiung für landwirtschaftliche Zugmaschinen, Sonderfahrzeuge etc. (derzeit 485 Mio. Euro) und der Mineralölsteuerbegünstigung für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (Agrardieselgesetz, derzeit 440 Mio. Euro) Steuermehreinnahmen zu erzielen, um einen verfassungskonformen Haushalt vorlegen zu können, reagierten die Landwirte in der Tat recht militant, (was angesichts der langjährigen Subventionspraxis und der Gewöhnungseffekte zumindest teilweise verständlich ist). Man kann diese Tatsache wohl als gescheitertes Experiment einer Politik des selektiven Subventionsabbaus werten, wie sie auch von manchen Ökonomen präferiert und propagiert wurde oder wird.
Zweitens werden Subventionen mittlerweile von vielen Wirtschaftszweigen oder einzelnen Unternehmen als selbstverständlich angesehen und via Lobby eingefordert, weil sich wegen der Spendierfreudigkeit der Politik über Jahrzehnte hin eine breite Subventionsmentalität entwickelt hat und das Anreizsystem pervertiert worden ist. Rent-seeking scheint oft eine lukrativere Einnahmequelle zu sein als unternehmerische Kreativität und Streben nach höherer Effizienz. So beklagt das Mitglied im Sachverständigenrat Veronika Grimm, dass „es heute schon ein Hauen und Stechen darum [gebe], wer begünstigt wird. Diejenigen, die am lautesten schreien und am besten vernetzt sind, werden dann mit Milliarden subventioniert.“ (Redaktion beck-aktuell vom 22. Januar 2024). Es ist nicht nur ein starker bias der Subventionspolitik zugunsten von überkommenen Produktionsstrukturen und Etablierten, die new comer fürchten, zu konstatieren, sondern auch zugunsten von Großunternehmen. Die bereits erwähnte Studie des Flossbach von Storch Research Institutes hat dies deutlich gezeigt. Während der Bund für den gesamten Mittelstand Deutschlands, der den Löwenanteil an der Wertschöpfung und an den direkten Steuern erwirtschaftet, nur 1,8 Mrd. Euro an Fördergeldern erübrigt, will er für die Errichtung der Chip-Fabrik Intel in Magdeburg üppige 10 Mrd. Euro aus dem Steuersäckel zuschießen (Laaser, Rosenschon und Schrader 2024). Dabei werden Arbeitskräfte von wettbewerbsfähigen Unternehmen abgezogen und damit deren Existenz bedroht, um sie in eine Firma umzulenken, die es ohne staatliche Finanzspritzen am Markt nicht gäbe.
Dass viele Wirtschaftsvertreter Hilfen vom Staat fordern, erklärt sich aber nicht nur aus der mittlerweile chronisch gewordenen Subventionsmentalität, die sich aus dem staatlichen Förderwahn heraus entwickelt hat. Sie ist –drittens- auch Reflex auf drückend hohe Kosten, die den Unternehmen aufgrund von politischen Fehlsteuerungen aufgebürdet werden, für die sie gewissermaßen eine Art Entschädigung einfordern. Hier ist –neben dem ohnehin hohen Lohnniveau und den steigenden Lohnnebenkosten- vor allem an die zunehmenden Bürokratiekosten einschließlich jener für die vielfältigen Auflagen zu denken, aber auch an Energiekosten und Unternehmenssteuern, die deutlich höher sind als in anderen Ländern. So gesehen ist die Nachfrage nach Subventionen eine Art Notwehr oder ein Ausdruck mangelnder Wettbewerbsfähigkeit, weil viele Unternehmen in Deutschland kostenmäßig mittlerweile mit dem Rücken zur Wand stehen. Wegen dieses Sachverhaltes ist es aus der Sicht eines einzelnen Unternehmens rational, Subventionen für sich zu reklamieren, statt für allgemeine Steuersenkungen zu plädieren. Denn von Steuersenkungen profitieren alle, von Subventionen nur die Subventionsnachfrager. Erstere sind gewissermaßen „sozialisiert“, letztere „privatisiert“. Es liegt also ein Sachverhalt vor, der in der Spieltheorie als „prisoner´s dilemma“ bezeichnet wird.
„Durch Deutschland muss ein Ruck gehen“ (Roman Herzog)
Die grassierende Subventionitis hat -ebenso wie die ausufernde, ineffektive und teils kontraproduktive Sozialpolitik, die in einer skandalösen Rentenpolitik gipfelt sowie die wuchernde Bürokratie- offensichtlich in eine Sackgasse geführt und sie scheint nunmehr Kräfte zu mobilisieren, die auf einen weiteren Anstieg der Subventionsquote bzw. auf eine Aufweichung der Schuldenbremse hinwirken. Der frühere Bundespräsident Roman Herzog hat in einer Rede am 26. April 1997 einen Satz gesagt, der heute aktueller denn je ist: „Durch Deutschland muss ein Ruck gehen. Wir müssen Abschied nehmen von liebgewordenen Besitzständen“.
Die Uhr steht mittlerweile auf 5 Minuten vor 12. Es ist höchste Zeit für eine Umkehr. Nötig sind charakterfeste Politiker, die populistischen Maßnahmen und der Nachfrage nach Privilegien und Schutz vor unliebsamer Konkurrenz eine Absage erteilen und die die Bürger von der Notwendigkeit echter Reformen überzeugen. Diese erforderlichen Maßnahmen mögen zwar für manche kurzfristig schmerzhaft sein, langfristig zahlen sie sich aber aus. Vor allem die breite Bevölkerung dürfte wohl einen Subventionsabbau begrüßen, ist doch unstrittig, dass viele Staatshilfen mit Umweltschäden verknüpft sind, dass in hohem Maße besonders wohlhabende Bevölkerungsschichten oder Konzerne davon profitieren und dass die Abgabelast in Deutschland nicht zuletzt deswegen so drückend hoch ist, weil – neben ausufernder Sozialpolitik und dem Bürokratismus – die Subventionitis um sich greift. Dass bereits Bürger, die mit einem Jahreseinkommen von 62.810 Euro der oberen Mittelschicht angehören, neben den hohen Sozialabgaben mit dem marginalen Spitzensteuersatz in Höhe von 42 Prozent belastet werden, zeigt, dass sich der vermeintlich omnipotente Gefälligkeitsstaat finanziell übernommen hat. (Übrigens fragt man sich auch, wie die Tatsache, dass mühelose Einkünfte oft steuerlich schonender behandelt werden als Einkünfte aus Arbeit, mit dem hohen sozialstaatlichen Anspruch der Regierung zusammenpasst. Reiche Erben, die ausschließlich von ihren Kapitalerträgen leben, zahlen nur 25 Prozent Abgeltungssteuer.). In diesem Kontext ist auch hervorzuheben, dass der Mittelstand in Deutschland – ein tragender Eckpfeiler der deutschen Wirtschaft und gewichtiger Steuerzahler -durch Subventionspolitik massiv diskriminiert und in seiner Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigt wird.
Führt Subventionsabbau tatsächlich zum Verlust an Wählerstimmen?
Vor diesem Hintergrund scheint die oft geäußerte These, Politiker würden Subventionen vergeben, um wieder gewählt zu werden, wenig plausibel zu sein. Vielmehr hat es den Anschein, dass Politiker auf die Interessen breiter Bevölkerungsschichten wenig Rücksicht nehmen. Man muss vielen unter ihnen vielmehr Immunität gegenüber Expertenrat, „Anmassung von Wissen“(Hayek) oder „Arroganz der Macht“ attestieren. Wenn sie auf jemanden hören und sich von jemanden lenken lassen, dann sind es ein engerer Zirkel an Lobbyisten, Verbandsfunktionären und Meinungsmachern und nicht die breite Masse der erwerbstätigen Bevölkerung, die zur Wahlurne geht. Der Korporativismus und das Kartell der Mächtigen und Einflussreichen in Deutschland lassen grüßen. Von Markt- und Wettbewerbswirtschaft, die in der Nachkriegszeit – zusammen mit der dazu komplementären staatlichen Ordnungspolitik – ein „deutsches Wirtschaftswunder“ erzeugt hat, ist heute nicht mehr viel übrig geblieben, weil der Staat laufend Sand ins Getriebe der Wirtschaft streut und Privatleuten Gier, Unmoral und mangelnde Weitsicht unterstellt, während er sich selbst zum monopolitischen Gralshüter des Gemeinwohls erklärt. Und es verwundert angesichts der Dominanz von elitären „Bestimmern“, Etablierten und organisierten Gerechtigkeitspredigern nicht, dass die von ihnen stark geprägte reale Wirtschaft und ihre Verteilungsergebnisse bei vielen Zeitgenossen einen so schlechten Ruf haben.
Wie Subventionsabbau gelingen kann
Wie die Bauernproteste im Frühjahr 2024 gezeigt haben, hat eine diskretionäre und selektive Subventionskürzung, bei der nur einzelne Sektoren die Last zu tragen haben, keine Aussicht auf Erfolg. Diese Tatsache spricht für einen für alle gleichen prozentualen Abbau staatlicher Hilfen nach der sogenannten „Rasenmäher-Methode“. Und zwar im Rahmen eines langfristig angelegten, verbindlichen und behutsam dimensionierten Reformprogramms, das den betroffenen Wirtschaftssubjekten Zeit und Ressourcen für nötige Anpassungen lässt. Gleichbehandlung aller Subventionsbegünstigten dürfte wohl als fairer erachtet werden als ein „Sonderopfer“ für nur wenige. Auch wird so die Last auf breiteren Schultern verteilt, sie wird also für den einzelnen erträglicher. Die Widerstände gegen den Abbau von Privilegien lassen sich noch weiter vermindern, wenn sie gleichsam als Paket oder Junktim mit Steuersenkungen und/oder konsequenter Entbürokratisierung verknüpft werden (siehe dazu etwa Boss und Rosenschon 2011). Die Aussicht auf Kostenentlastungen würde aber nicht nur den Widerstand der Lobbyisten mindern. Allgemeine Steuersenkungen würden vermutlich auch von jenen, die die staatlichen Wohltaten für ausgewählte Sektoren oder Unternehmen zwangsfinanzieren müssen, begrüßt und an der Wahlurne belohnt. Bei der Masse der steuerzahlenden Bürger, die in der öffentlichen Diskussion keine Stimme haben und über deren Interessen sich die politischen Entscheider zugunsten von lautstarken Lobbyisten hinwegzusetzen scheinen, dürfte es sich wohl um eine stattliche demokratische Mehrheit oder den Löwenanteil der Wähler handeln.
Verfassungsreformen nötig und möglich
Erforderlich erscheint, den verfassungsrechtlich verankerten Minderheitenschutz durch einen Mehrheitenschutz zu ergänzen und der Regierung Protektion sowie Diskriminierung zu verbieten, sei es nun via Finanzpolitik oder über hoheitliche Normen. Die Parteien der Mitte können diejenigen Wähler, die aus Protest teilweise zu den extremistischen Flügeln des Parteienspektrums abgewandert sind sowie die Nicht-Wähler zurückerobern und die nötigen Verfassungsreformen auf den Weg bringen. Sie müssen bereit sein zu Fundamentalreformen, die Ressourcen freisetzen für staatliche Kernaufgaben zur Wiederherstellung der gefährdeten Zukunftssicherheit. Dazu zählen neben dem Subventionsabbau auch Entbürokratisierung und sozialpolitische Korrekturen, die auf Förderung der sozialen Mobilität statt auf „komfortable Stallfütterung“ (Röpke) abzielen und die den Empfängerkreis auf sozial Schwache und Benachteiligte einengen. Unter anderem können wir uns den anachronistischen Luxus familienpolitischer Alimente auch für Wohlhabende nicht länger leisten, zumal die Wirkung vermutlich in reinen Mitnahmeeffekten verpufft. Auch sollte Familienförderung nicht länger ein für die Steuerzahler sehr teures „Geschäftsmodell“ sein.
Ein politisches „weiter so“ gefährdet die Stabilität unserer Gesellschaft und unsere Demokratie
Ein politisches „weiter so“ bei den genannten beliebtesten Aktivitätsfeldern des vermeintlich allwissenden Interventions- und Wohlfahrtstaates hingegen würgt den ohnehin schwachen Wachstumsmotor vollends ab, schmälert das künftige Produktionspotential und vermindert somit auch die für Sozialpolitik verfügbaren Ressourcen. Ferner gefährdet es die Stabilität unserer Gesellschaft und bedroht unsere Demokratie. Es führt in die Altersarmut, den Pflegenotstand und in den Staatsbankrott. Vielleicht kommt es gar zu einem Supergau. Putin und seine autokratischen „Kooperationspartner“ nebst seiner gekauften und im Westen agierenden Marionetten einschließlich seiner „Trolle“, „Kolonnen“ und Hacker würden sich darüber sehr freuen. Und es steht den dafür verantwortlichen Politikern frei, ob sie diese Effekte auf der Aktiv- oder der Passivseite ihrer persönlichen Leistungsbilanz verbuchen möchten.
LITERATUR
BMF (Bundesministerium der Finanzen) (2023). Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen für die Jahre 2021 bis 2024. 29. Subventionsbericht. Berlin.
BMF (Bundesministerium der Finanzen) (2023). Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2023. Berlin.
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