Mit dem Mercosur-Freihandelsabkommen will die EU den europäischen Unternehmen einen besseren Zugang zum südamerikanischen Markt verschaffen, um die Belastung durch die höheren US-Zölle auszugleichen. Zwar ist das Abkommen nach einer Entscheidung des Europäischen Parlaments wieder in der Warteschleife. Es könnte aber in Zukunft vorläufig angewendet werden. Zudem dürften in den kommenden Monaten weitere Handelsabkommen folgen, die auch der deutschen Wirtschaft wichtige Chancen bieten.

Mercosur-Abkommen schürt Hoffnung …

In dieser Woche hat Donald Trumps Hin und Her um die Strafzölle im Streit um Grönland noch einmal verdeutlicht, wie wichtig neue Handelsabkommen mit anderen großen Volkswirtschaften sind. Denn falls Ausfuhren in die USA wegen steigender Zölle wegbrechen, eröffnen solche Abkommen europäischen Exporteuren bessere Ausweichmöglichkeiten. Mit einem Anteil von derzeit nur 5% am deutschen Außenhandel haben Länder mit geplanten Freihandesabkommen großes Potenzial (Abb. 1).

Erst vor einer Woche haben die EU-Kommission und die Staatschefs der Länder Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay das sogenannte EU-Mercosur-Abkommen unterzeichnet. Dieses Abkommen würde den Handel zwischen den südamerikanischen Ländern und der EU spürbar erleichtern. Schließlich würden nicht nur die gegenseitigen Zölle fallen, sondern auch andere Handelsbarrieren würden durch eine Angleichung von technischen Standards, eine gegenseitige Anerkennung von Patenten und Berufsabschlüssen und gegenseitigem Investitionsschutz abgebaut.

… und stößt dennoch auf politischen Gegenwind

Allerdings hat das EU-Parlament bisher dem Abkommen nicht zugestimmt. Stattdessen hat es am Mittwoch mit einer knappen Mehrheit beschlossen, das Abkommen vor einer Abstimmung dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) zur Überprüfung vorzulegen. Das Gericht soll klären, ob das Abkommen gegen die EU-Verträge verstößt.

Es zeichnet sich nun dennoch ab, dass die EU-Kommission große Teile des Abkommens vorläufig anwendet. Rein rechtlich kann die Kommission das wohl auch ohne die Zustimmung des EU-Parlaments [1]. Zu den vorläufig angewendeten Teilen würden dann sowohl die Zollsenkungen als auch viele Maßnahmen zur Verminderung der weiteren Handelsbarrieren gehören. Wenn die Kommission tatsächlich das Abkommen vorläufig anwendet, könnten die Zoll- und Handelsbarrieren also bereits in diesem Frühjahr sinken.

Es bleiben aber Risiken:

1. Erstens könnte der EuGH die Rechtmäßigkeit des Abkommens oder des Zustimmungsprozesses anzweifeln. Dann müsste das Abkommen neu verhandelt werden.
2. Zweitens könnte das EU-Parlament gegen das Abkommen stimmen. In dem Fall wäre das Abkommen gescheitert und es würde auch nicht zur vorläufigen Anwendung kommen.
3. Drittens könnten einzelne Staaten die Ratifizierung des Abkommens offiziell ablehnen. Dann würde dennoch ein Großteil des Vertrages weiter vorläufig angewendet werden, nur die weitreichendsten Elemente (etwa Zusammenarbeit bei Umweltstandards und Arbeitsrecht) würden nie in Kraft treten.

Weitere Abkommen dürften folgen

Vom Streit um das Mercosur-Abkommen lässt sich die EU-Kommission aber nicht abhalten. Vielmehr arbeitet sie an weiteren Handelsabkommen. Gemessen am Anteil des Partnerlandes an der Weltwirtschaft – und damit am Potenzial eines Abkommens – ist das Abkommen mit Indien das wichtigste, für das die Verhandlungen sich wohl auf der Zielgeraden befinden (Abb. 2). Verhandelt werden zudem Abkommen mit Australien und den südostasiatischen Ländern Thailand, Malaysia und die Philippinen. Wie das Mercosur-Abkommen sind Abkommen mit Indonesien und Westafrika (darunter das bevölkerungsreiche Nigeria) zwar bereits verhandelt, aber sie müssen noch durch den EU-Rat oder das EU-Parlament verabschiedet werden.

EU setzt auf Wachstumsmärkte

Die neuen Handelsabkommen (zu verhandelnde und zu verabschiedende Abkommen) haben zweifelsohne das Potenzial, den deutschen Export zu stützen. Derzeit erwirtschaften diese Länder etwa 12% des weltweiten Bruttoinlandsprodukts. Und in vielen dieser Länder – allen voran Brasilien, Indien und südostasiatische Staaten – dürfte die Wirtschaft in den kommenden Jahren kräftig wachsen. Nach Schätzungen der OECD wird ihr Anteil an der Weltwirtschaft bis zum Jahr 2050 auf 21% steigen (Abb. 3). Die Handelsabkommen werden es den deutschen Unternehmen erleichtern, von diesem Wachstum zu profitieren. Insgesamt decken die aktuellen und zukünftigen Handelsabkommen bereits jetzt gut die Hälfte der Weltwirtschaft ab, und ihr Anteil wird in den kommenden Jahren wachsen.

Zur Wahrheit gehört aber auch, dass die Länder, mit denen die EU derzeit keine Freihandelsabkommen plant, ebenfalls etwa die Hälfte der Weltwirtschaft ausmachen. Der Großteil hiervon entfällt auf die USA und China. Die Verhandlungen zum Freihandelsabkommen mit den USA (TTIP) sind gescheitert, und derzeit werden die Barrieren für den Handel mit China eher noch erhöht. Auch mit den ebenfalls recht großen Ländern Saudi Arabien, Bangladesch und Pakistan sind derzeit keine Abkommen geplant.

Wie stark schieben Freihandelsabkommen den Export an?

Die Erfahrung von vergangenen Abkommen zeigt: In den Jahren nach dem Inkrafttreten eines Handelsabkommens war die jährliche Zuwachsrate der Warenströme zwischen den Partnern im Durchschnitt etwa 3 Prozentpunkte höher als vorher. Allerdings variiert der positive Effekt zwischen den einzelnen Handelsabkommen, was in erster Linie von deren Ausgestaltung bestimmt wird. Hier sind drei Faktoren besonders wichtig:

1. Tiefe des Abkommens: Nach den WTO-Regeln muss ein Freihandelsabkommen mindestens den Großteil aller Zölle reduzieren. Darüber hinaus können Länder sogenannte nicht-tarifäre Handelsbarrieren abbauen. Dazu gehören die gegenseitige Anerkennung von technischen Standards, hygienischen Standards bei Lebensmitteln, Patenten und Berufsabschlüssen, ein gegenseitiger Investorenschutz und die Teilnahmeberechtigung an öffentlichen Ausschreibung des Partnerlandes. Ein besonders „tiefes“ Abkommen kann den Effekt eines „einfachen“ Zollabkommens, das sich weitgehend auf Zollsenkungen beschränkt, verdoppeln. Der überwiegende Teil der in den vergangenen Jahren abgeschlossenen Abkommen sind eher „tief“.
2. Höhe der Zölle vor dem Abkommen: Bedeutend für den Effekt des Abkommens ist natürlich auch, wie weit die Zölle tatsächlich gesenkt werden. Während Industriestaaten häufig ohne Abkommen bereits geringe Zölle fordern, sind die Zölle von Entwicklungsländern oft noch sehr hoch. So erhebt Indien derzeit einen ungewichteten Zoll von etwa 15%, wodurch das Potenzial für Zollsenkungen sehr hoch ist.
3. Dauer der Implementierung: Für einen Teil der Handelswaren fällt der Zoll üblicherweise sofort. Für andere Waren sinkt er schrittweise über viele Jahre. So wird in dem EU-Mercosur Abkommen auf 2300 Seiten festgehalten, wann in den 12 Jahren nach dem Start des Abkommens Zölle auf welche Produkte sinken. Das verzögert die positiven Effekte auf den Handel.

Kurzfristig können Handelsabkommen höhere US-Zölle wohl kaum ausgleichen, …

Zweifellos ist jedes neue Handelsabkommen ein positiver Impuls für die deutsche Exportwirtschaft. In die Länder, mit denen die EU über Freihandelsabkommen verhandelt oder diese derzeit verabschiedet werden, gehen allerdings derzeit nur etwa 5% der deutschen Exporte. Selbst wenn all diese Freihandelsabkommen gleichzeitig in Kraft treten würden, würden die Exporte kurzfristig nur geringfügig steigen. Die langsame Reduktion von Zöllen ist darin nicht einmal einbezogen. Damit dürften die neuen Freihandelsabkommen die negativen Effekte der US-Zölle in den kommenden Jahren realistischerweise wohl kaum ausgleichen [3]. Ebenfalls belastet der Wettbewerb mit chinesischen Exporteuren in den kommenden Jahren sicherlich weiter den deutschen Außenhandel.

… langfristig aber wahrscheinlich schon

Langfristig könnte sich das Bild aber ändern: Denn stärker als jedes Handelsabkommen schiebt das Wirtschaftswachstum der Partnerländer die deutschen Exporte an. Das gilt insbesondere für die schnell wachsenden Länder in Südostasien. Wenn die Abkommen den deutschen Unternehmen den Zugang zu diesen Märkten erleichtern, kann die deutsche Wirtschaft von diesem Wachstum stärker profitieren. Zu guter Letzt ist jedes Handelsabkommen ein positives Signal in Zeiten des aufkeimenden Protektionismus.

[1] Der EU-Rat hat der Kommission bereits die Erlaubnis erteilt, die wichtigsten Teile des Abkommens vorläufig anzuwenden. Dazu gehören das komplette „Interim Trade Agreement“ und Teile des „Partnership Agreements“. In einer wörtlichen Auslegung des EU-Rechts ist das für eine vorläufige Anwendung ausreichend. Es gibt aber auch die rechtliche Einschätzung, dass ohne eine Zustimmung des Parlaments eine vorläufige Anwendung gegen den Geist anderer EU-Gesetze verstößt. Bevor das Abkommen vorläufig in Kraft treten kann, muss es noch nur noch durch mindestens einen der Mercosur-Staaten ratifiziert werden.

[2] Als Freihandelsabkommen zählen wir alle Abkommen und Vereinbarungen, die den Großteil der Zölle für Industriegüter auf Null reduziert.
EFTA: Europäische Freihandelsassoziation (Schweiz, Norwegen, Island und Liechtenstein).
Mexiko: Das aktive Kooperationsabkommen wird derzeit neuverhandelt
Kolumbien: Dem Abkommen mit Kolumbien haben sich auch Peru und Ecuador angeschlossen.
SADC: Southern African Development Community mit 16 Mitgliedsstaaten, zu denen auch Südafrika gehört.

[3] Eine aktuelle Ifo-Studie (Link) kommt zu dem Schluss, dass dies möglich sei. Sie basiert aber auf den folgenden Annahmen, bzw. Ergebnissen: Aufgrund der US-Zölle sinken die deutschen Exporte in die USA innerhalb von zehn Jahren nur um 15%. (Bereits im November des Jahres 2025 waren allerdings die Ausfuhren in die USA 23% niedriger als im Vorjahr.) Zudem unterstellen die Autoren, dass die Abkommen gleichzeitig in Kraft treten und alle Zölle sofort wegfallen. Ein wichtiger Wirkungsmechanismus der Ifo-Studie ist zudem, dass die deutsche Industrie billigere Vorprodukte aus den neuen Partnerländern importiert und so ihre Wettbewerbsfähigkeit stärken kann. Wir haben diesen Effekt nicht modelliert.

Podcasts zum Thema:

Welthandelsordnung in Unordnung. Wie könnte eine „neue“ Ordnung aussehen?Prof. (em.) Dr. Norbert Berthold (JMU) im Gespräch mit Prof. (em.) Dr. Rolf J. Langhammer (IfW)

Niedergang der Welthandelsorganisation. Ist Donald Trump ein Brandbeschleuniger? Prof. (em.) Dr. Norbert Berthold (JMU) im Gespräch mit Prof. (em.) Dr. Rolf J. Langhammer (IfW)

Donald Trump läuft handelspolitisch Amok. Wann hat der Spuk ein Ende? Prof. (em.) Dr. Norbert Berthold (JMU) im Gespräch mit Prof. Dr. Michael Frenkel (WHU)

Blog-Beitrag zum Thema:

Rolf J. Langhammer (IfW, 2025): Die WTO. Lehren aus dem Niedergang internationaler Ordnungen

Norbert Berthold (JMU, 2025): Der Fall der WTO. Sind liberale Welthandelsordnungen inhärent instabil?

Henning Klodt (IfW, 2025): Donald Trump. Töter oder Totengräber der globalen Weltordnung?