Es ist noch gar nicht lange her, wir schrieben das Jahr 1996, als im Deutschen Bundestag die Weichen für die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes in Deutschland gestellt wurden. Über viele Argumente, die damals in der öffentlichen Diskussion mit großem Ernst vorgebracht wurden, kann man heute nur noch schmunzeln. Immerhin hat inzwischen der Wettbewerb für alle sichtbar seine Wirkung entfaltet: Wir zahlen Verbindungspreise, die nur noch ein Bruchteil dessen betragen, was die Deutsche Bundespost uns berechnete. Und auch das Innovationstempo, das uns regelmäßig schnellere Datenverbindungen und neue Funktionalitäten beschert, hat erkennbar zugenommen. Die Gegner des Wettbewerbs im Telekommunikationssektor argumentierten damals, 1996, daß gerade beim Telefonieren ein freier Wettbewerb zu einer völlig undurchschaubaren Situation führen würde, die den Verbraucher notwendigerweise überfordern müßte. Wer könnte sich schon über dutzende, oder hunderte Tarife informieren? Da wäre es doch im Sinne einer nervenschonenden Übersichtlichkeit besser, gleich alle Verantwortung beim Monopolisten zu belassen.
Nun, manche Dinge ändern sich nie. Vor einer Woche erklärte Bundesumweltminister Gabriel das Projekt eines einheitlichen Umweltgesetzbuches für gescheitert. Kurz darauf, im Handelsblatt vom 3.2.2009, prognostizierte Klaus Stratmann in einem Leitartikel, daß die Folgen dieses Scheiterns fatal sein werden, gerade für kleine und mittelständische Unternehmen ohne eigene Rechtsabteilungen. Denn diese seien „künftig mit einem noch stärker zersplitterten Umweltrecht konfrontiert, das für sie in jedem Land neue Überraschungen bei der Genehmigung von Anlagen bereithält.“ Da ist sie also wieder, die allgegenwärtige Bedrohung durch Unübersichtlichkeit überall dort, wo man die Gelegenheit zur Vereinheitlichung fahrlässig verstreichen läßt.
Das Umweltgesetzbuch
Die Idee, ein bundeseinheitliches Umweltgesetzbuch zu schaffen, in dem die für den Umweltschutz relevanten gesetzlichen Regelungen gebündelt werden, ist nicht neu. Bereits 1997 legte eine unabhängige Kommission von Sachverständigen, die 1992 vom damaligen Bundesumweltminister Töpfer eingesetzt wurde, einen Entwurf für ein solches Gesetzbuch vor. Auf dieser Grundlage folgte 1999 ein erster Referentenentwurf aus dem Bundesumweltministerium. Man kann die Länge des Zeitraums, in dem das Umweltgesetzbuch die Sachverständigen und Ministerialbeamten beschäftigt hat, sicherlich als Indiz dafür sehen, daß das Formulieren eines vereinheitlichten, kohärenten Umweltrechts eine außergewöhnlich komplexe Aufgabenstellung ist, zumal sich ein einheitliches Umweltrecht auch möglichst paßgenau in die übrige Rechtsordnung einfügen müßte. Gerade hier lag aber ein schwerwiegendes Problem vor: Das Grundgesetz sah für den Bund vor dem Inkrafttreten der ersten Föderalismusreform im Herbst 2006 überhaupt keine Kompetenz zur durchgängigen Vereinheitlichung des Umweltrechts vor. Seit der Föderalismusreform unterliegt nun die vollständige Umweltgesetzgebung grundsätzlich der konkurrierenden Gesetzgebung, so daß der Bund aktiv werden kann. Eine wichtige Einschränkung ist allerdings die sogenannte Abweichungsgesetzgebung, die es den Ländern ermöglicht, in Teilbereichen des Umweltrechts von den auf Bundesebene getroffenen Regelungen wieder abzuweichen.
Artikel 72 des Grundgesetzes ermöglicht es den Ländern, in folgenden Bereichen, die (auch) für die Umweltgesetzgebung relevant sind, von Regelungen des Bundes abzuweichen: dem Jagdwesen, dem Naturschutz und der Landschaftspflege, der Bodenverteilung, der Raumordnung und dem Wasserhaushalt. Vom Abweichungsrecht ausgenommen sind wiederum die Grundsätze des Naturschutzes, sowie Regelungen zum Artenschutz, zum Meeresnaturschutz sowie stoff- und anlagenbezogene Regelungen zum Wasserhaushalt. Die Trennlinien sind offensichtlich nicht immer ganz klar und eindeutig; sie können leicht zu Konflikten zwischen Bund und Ländern über die tatsächliche Reichweite des Abweichungsrechts führen, die dann letztendlich als Streitfall vor dem Bundesverfassungsgericht landen können. Der konkrete Anlaß für das Scheitern des Umweltgesetzbuches bestand nun darin, daß der Bundesumweltminister die sogenannte Integrierte Vorhabengenehmigung als bundesweit einheitliches, umweltrechtliches Genehmigungsverfahren durchsetzen wollte. Bayern hingegen bestand auf der Möglichkeit der Bundesländer, von diesem Verfahren abweichen und eigene Genehmigungsverfahren durchführen zu können.
Es sei einmal dahingestellt, ob und wenn ja auf welcher Seite dieser Dissens vielleicht nur ein Vorwand zur wahltaktischen Positionierung angesichts der kommenden Bundestagswahl ist. Bleiben wir stattdessen beim Umweltgesetzbuch selbst, das zwei Ziele parallel verfolgt. Einerseits ist dies die Sammlung von Bundesgesetzen mit umweltpolitischer Relevanz in einem einzigen, kohärenten Gesetzestext. Dagegen ist eigentlich nicht viel einzuwenden, im Gegenteil wäre die Systematisierung bisher verstreuter und vielleicht auch nicht immer gut miteinander verzahnter Regelungen ein sinnvolles Projekt. Allerdings besteht das zweite Ziel, zumindest für den Bundesumweltminister, ganz offensichtlich darin, Vereinheitlichungen über die Bundesländer hinweg durchzusetzen. Was ist von einem solchen Aushebeln der Länderautonomie zu halten?
Gute Gründe für institutionellen Wettbewerb
Ein in umweltpolitischen Diskussionen häufig gehörtes Argument ist, daß Umweltschutz ein öffentliches Gut ohne räumliche Grenzen sei. Dies ist tatsächlich oft richtig, wenn auch nicht immer – in manchen Fällen ist der Schutz der Umwelt auch ein rein lokales Problem. Wenn man aber zum Beispiel überzeugt ist, daß der Klimawandel anthropogen ist und wenn man die Verlangsamung oder Umkehrung dieses Klimawandels als umweltpolitisches Ziel definiert, dann handelt es sich dabei eindeutig um ein Musterbeispiel eines globalen öffentlichen Gutes. Dessen Bereitstellung erfordert bindende, durchsetzbare Vereinbarungen zwischen Staaten, damit sich nicht die einzelnen Staaten als Trittbrettfahrer verhalten und darauf vertrauen, daß schon andere die Kosten einer klimaschonenden Politik tragen werden. Es wäre allerdings sehr voreilig, von diesem Koordinationsbedarf auch auf einen weitgehenden Zentralisierungsbedarf zu schließen. Bei allen sonstigen Fehlern und Unzulänglichkeiten ist etwa das Kyoto-Protokoll wenigstens insoweit vorbildlich, als daß es den Unterzeichnerländern zwar Zielwerte für die Emissionsreduktion vorgibt, ihnen aber die Auswahl von Mitteln und Wegen zur Erreichung dieser Ziele selbst überläßt.
Dezentrale Gebietskörperschaften stehen miteinander im Wettbewerb um mobile Ressourcen. Dies ist keineswegs ein modernes Phänomen, das man einer angeblichen Ökonomisierung aller Lebensverhältnisse in die Schuhe schieben könnte. So zeigt etwa Oliver Volckart (*), wie bereits im Hochmittelalter, als Land relativ reichlich vorhanden und Arbeitskraft relativ knapp war, lokale Herrscher um mobile Menschen konkurrierten. Wenn heutzutage die Bundesländer eher im Wettbewerb um mobile Unternehmen, oder um Menschen mit spezifischen Qualifikationen stehen, so spiegelt dies einfach andere Knappheitsverhältnisse wider. Der Wettbewerbsdruck, der von mobilen Ressourcen ausgeht, die aus einem Bundesland abwandern können, oder die bei ihrer nächsten Standortentscheidung um ein Bundesland einfach einen Bogen machen können, wirkt einerseits disziplinierend auf die Politik. Er zwingt sie, sich mehr Gedanken über die lokalen Kosten bestimmter Regulierungen zu machen, als ein zentraler Entshceidungsträger dies tun würde, der dem Wettbewerb nicht ausgesetzt ist. Der Wettbewerb bietet der dezentralen Politik aber auch Spielräume, Regulierung so anzupassen, daß sie unter den spezifischen, lokalen Bedingungen effizient ist.
Angenommen, ein Bundesland sieht sich mit einem Wandel seiner regionalen industriellen Struktur konfrontiert. Alte Branchen sind im Niedergang, neue müßten angesiedelt werden. Ein weitgehend autonom handelndes Bundesland könnte in dieser Lage seine vereinbarten Emissionsziele erreichen und gleichzeitig seinen regionalen Strukturwandel beschleunigen, indem es beispielsweise seinen privaten Haushalten stärkere Anreize zur Emissionsvermeidung gibt, sich neu ansiedelnden Unternehmen aber größere Spielräume gewährt. Sollten die privaten Haushalte damit nicht einverstanden sein, so gibt es noch eine weitere Wettbewerbsebene: demokratische Wahlen zum nächsten Landtag. Der wichtige Punkt ist, daß nicht jedes umweltpolitische Instrument in jeder Region mit den gleichen Kosten verbunden ist. Diese hängen von spezifischen, lokalen Umständen ab. Und so kann natürlich auch ein Mix an Regulierungsvorschriften, der in Nordrhein-Westfalen effizient ist, in Mecklenburg-Vorpommern desaströse Auswirkungen haben. Dies wirft aber die Frage auf, ob ein zentraler, bundesstaatlicher Entscheidungsträger die gleichen Anreize hat, lokale Informationen zu nutzen, wie ein Landespolitiker. Vermutlich ist dies nicht der Fall, wofür auch der auf der Bundesebene fehlende institutionelle Wettbewerb verantwortlich ist.
Sogar in Bezug auf einen scheinbar trivialen Aspekt der Umweltpolitik wie die Integrierte Vorhabengenehmigung, den aktuellen Hauptstreitpunkt zwischen Union und SPD, kann man argumentieren, daß dezentrale Autonomie vorteilhaft wäre. Es gibt vermutlich unendlich viele denkbare Varianten, in denen man einen so staubtrockenen bürokratischen Prozeß wie die umweltrechtliche Genehmigung von Investitionsvorhaben gestalten könnte. Außerdem sind verschiedene Bundesländer durch ganz unterschiedliche regionale wirtschaftliche Strukturen geprägt. Sollte man es ihnen dann nicht überlassen, selbst mit verschiedenen Varianten von Genehmigungsverfahren zu experimentieren, und herauszufinden, wie man vor Ort die Bürokratiekosten gering halten kann?
Wie bereits angedeutet, gibt es natürlich Einschränkungen. Wenn es das Ziel der Umweltpolitik ist, ein öffentliches Gut bereit zu stellen, dessen geographische Reichweite über die Landesgrenzen hinausgeht, dann ist irgendeine Form von Zentralisierung nötig, sei es als bi- oder multilaterale Zielvereinbarung zwischen Bundesländern, oder als Zielvorgabe durch die Bundesebene. Aber die Wahl der Instrumente kann dann den untereinander im Wettbewerb stehenden dezentralen Gebietskörperschaften überlassen werden. Die Gefahr institutioneller Inkongruenzen scheint aber derzeit ohnehin eher in Richtung einer ineffizienten Zentralisierung als einer zu starken Dezentralisierung zu gehen. Ein Beispiel ist die europäische Feinstaubverordnung. Feinstaub ist typischerweise ein Problem lokaler Ballungsräume und Hauptverkehrsadern. Eine Festlegung von Schwellenwerten auf der europäischen Ebene ist daher eigentlich kaum zu begründen.
Fazit
Wettbewerb, ob ökonomisch oder institutionell, ist ein ergebnisoffener Prozeß. Wettbewerb produziert außerdem in aller Regel Vielfalt, er sorgt dafür, daß wir free to choose sind, um es mit Milton Friedman zu sagen. Damit ist Wettbewerb, wenn er funktioniert, der natürliche Feind der Übersichtlichkeit. Das zu Beginn angeführte Beispiel des Telekommunikationssektors sollte nochmals daran erinnern, daß Einwände gegen Wettbewerb kaum stichhaltig sind, wenn sie versuchen, ausgerechnet die Freiheit der Wahl als problematische Bürde des Konsumenten oder des Unternehmers zu denunzieren. Es geht, wie so oft, auch hier darum, dem (in diesem Fall institutionellen) Wettbewerb den richtigen Rahmen zu geben. Hier kann die zentrale Ebene eine Rolle spielen, etwa durch die Formulierung und Überwachung von Zielvorgaben. Ansonsten aber gibt es gute Gründe, den autonomen Entscheidungsspielraum der Bundesländer, so gering er ohnehin ist, gegen weitere Bestrebungen zur Vereinheitlichung zu verteidigen.
(*) Oliver Volckart, Wettbewerb und Wettbewerbsbeschränkung im vormodernen Deutschland 1000-1800, Die Einheit der Gesellschaftswissenschaften 122, Tübingen: Mohr Siebeck, 2002.
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