Staatliche Insolvenz – Was ist zu beachten?

Immer bedrohlichere Zahlen bezüglich der staatlichen Verschuldung Griechenlands haben in den zurückliegenden Monaten wachsende Zweifel an der Zahlungsfähigkeit des griechischen Staates aufkommen lassen. Im nationalen wie im internationalen Rahmen wird daher – trotz aller Dementi – zunehmend lauter über eine „weiche“ Umschuldung bzw. einen (Teil-) Schuldenerlass für Griechenland nachgedacht. Gegen diese Lösung wird jedoch immer wieder eingewandt, dass sie nur mit Hilfe eines „geordneten“ Insolvenzverfahrens für Staaten durchführbar sei – das allerdings (noch) nicht existiert. Einige Grundprobleme eines solchen Insolvenzverfahrens sollen nachfolgend erörtert werden.

Den Ausgangspunkt einer Insolvenzordnung für Staaten^[1] sollte die Frage bilden, unter welchen Umständen der Tatbestand des Staatsbankrotts überhaupt erfüllt ist. Dabei ist zwischen Insolvenz und Illiquidität zu unterscheiden. Insolvenz eines Staates – der sich etwa im Rahmen einer Währungsunion in heimischer Währung verschuldet hat – liegt dann vor, wenn das Nettovermögen des Staates, das sich aus dem Vermögensbestand des Staates und dem mit einem entsprechenden Zins diskontierten Wert der zukünftigen Budgetüberschüsse abzüglich des Schuldenstandes ergibt, negativ ist.

Insbesondere der Wert der zukünftigen Budgetüberschüsse ist jedoch höchst spekulativ. Zum einen ist die Budgetentwicklung selbst schwer vorherzusagen und zum anderen bleibt offen, welchen zukünftigen Zeitraum man berücksichtigen sollte. Aber auch der Vermögensbestand des Staates ist nicht einfach abzugrenzen und zu bewerten. Dies wird nur dann – weitgehend objektiv – möglich sein, wenn es sich etwa um staatliche Unternehmen oder Unternehmensbeteiligungen handelt. Neben der Bewertung selbst stellt sich aber auch die Frage, ob das gesamte Staatsvermögen zu berücksichtigen ist oder ob es ein „Schonvermögen“ gibt, das nicht in die Ermittlung des Nettovermögens eingeht. Zu denken wäre hier etwa an die in letzter Zeit häufig angesprochenen Privatisierungen in Griechenland. Aus diesen Gründen werden schwerlich eindeutig überprüfbare Aussagen über die Solvenz bzw. Insolvenz eines Staates zu treffen sein.

Im Gegensatz dazu ist bei Illiquidität das Nettovermögen positiv. In diesem Falle tritt jedoch ein Liquiditätsengpass auf, etwa dadurch, dass die Verbindlichkeiten schneller fällig werden als die Forderungen. Lässt sich dieser Liquiditätsengpass nicht durch (weitere) Kredite überbrücken, ist der Staat illiquide. Dies muss jedoch nicht zwangsweise zum Bankrott führen, wenn das Nettovermögen von Dritten richtig eingeschätzt wird. Neue Kredite oder eine Umschuldung können die (temporäre) Illiquidität überwinden. Eine Umschuldung bedeutet dabei, dass kurz- und mittelfristige Schulden in langfristige Schulden umgewandelt werden – also der Fälligkeitszeitraum für die Rückzahlung aufgeschoben und verlängert wird. Liegt jedoch eine Insolvenz vor, so ist ein Schuldenerlass notwendig mit der Folge, dass die ausstehende Staatsschuld endgültig nicht (vollständig) bedient wird und die Gläubiger entsprechende Verluste erleiden.

Als ein objektivierbares Entscheidungskriterium für die (In-)Solvenz eines Staates bzw. die längerfristige Tragfähigkeit der Verschuldungssituation könnte diejenige Primärüberschussquote (PÜQ) herangezogen werden, die notwendig ist, um den Schuldendienst aus eigener Kraft zu gewährleisten. Die PÜQ entspricht dabei dem Budgetungleichgewicht des Staates ohne dessen Zinszahlungen, bezogen auf das nominale Bruttoinlandsprodukt. Ist die so ermittelte und zur Erbringung des Schuldendienstes notwendige PÜQ über einen festzulegenden Zeitraum größer als die zumutbare PÜQ, so könnte der betroffene Staat als insolvent gelten.

Es bleibt allerdings auch in diesem Fall ein diskretionärer Entscheidungsspielraum. Dieser hängt insbesondere davon ab,

“¢ welche Sparanstrengungen man glaubt, dem betroffenen Staat zumuten zu können,
“¢ wie stark sich die Einnahmen erhöhen lassen und
“¢ wie hoch das künftige Wirtschaftswachstum eingeschätzt wird.

Die zumutbare PÜQ kann ferner dazu dienen, eine „faire“ Umschuldung oder einen Schuldenerlass zu quantifizieren. In beiden Fällen müssen die Maßnahmen so bemessen werden, dass zumutbare und notwendige PÜQ übereinstimmen. Die notwendige PÜQ muss also durch Umschuldung oder (teilweisen) Schuldenerlass entsprechend reduziert werden. Eine realistische Einschätzung der zumutbaren PÜQ ist dabei wichtig, denn in dem Augenblick, in dem die Insolvenz festgestellt wird, ist das Land mit Sicherheit von den Finanzmärkten abgeschnitten und wird auf absehbare Zeit keine privaten Kredite erhalten.

Der zuvor beschriebene Insolvenztatbestand wird aber zunächst auch immer eine temporäre Finanzierung des unabweisbaren Liquiditätsbedarfs erfordern, weil die vorhandene Primärdefizitquote erst im Laufe mehrerer Jahre in eine entsprechende PÜQ überführt werden kann. Selbst wenn man den gesamten Schuldendienst in die Zukunft verlagert, bedarf es also einer Übergangsfinanzierung, bis das betroffene Land die zumutbare PÜQ erreicht hat. Diesen Beitrag zur Lösung des Schuldenproblems könnten supranationale „Institutionen“ wie der IWF oder die EU tragen.

Insgesamt könnte man sich folgende Lastenverteilung vorstellen:

“¢ Supranationale Institutionen stellen Überbrückungskredite zur Verfügung, die auch im Rahmen eines (Teil-) Schuldenerlasses (längerfristig) in vollem Umfang bedient werden müssen.

“¢ Das insolvente Land trägt eine Teillast in Form eines Austeritätsprogramms, das den Auflagen der Überbrückungskredite entspricht und dafür sorgt, dass die künftig notwendige Finanzierung des (verbleibenden) Schuldendienstes aus eigener Kraft (Primärüberschüsse) gewährleistet ist. Dies wird auch notwendig sein, weil das insolvente Land auf absehbare Zeit keine privaten Kredite am Kapitalmarkt erhalten wird.

“¢ Die privaten Gläubiger tragen eine Teillast in Form eines Tilgungsaufschubs oder eines (Teil-) Schuldenerlasses.

Die oben angesprochenen Überbrückungskredite sind aber nicht gleichzusetzen mit einem Europäischen Währungs- oder Kreditausfallfonds, wie er etwa von Gros und Mayer im Rahmen der Europäischen Währungsunion vorgeschlagen wurde. Ein solcher Fonds soll in erster Linie die Gläubiger vor Vermögensverlusten schützen. Er setzt auf das Prinzip „Hoffnung“ und geht davon aus, dass die Illiquidität längerfristig mit Hilfe dieser Kredite überwunden wird. Die hier vorgeschlagenen Überbrückungskredite sind hingegen Teil eines Gesamtprogramms, in dessen Rahmen eine Umkehr der Haushaltssituation erzwungen und damit langfristig tragfähig wird.

Ein weiteres Finanzierungsproblem könnte dadurch entstehen, dass dem von der Insolvenz betroffenen Land ein Bank-Run droht, weil Bankkunden die Zahlungsunfähigkeit der nationalen Finanzinstitute befürchten, die typischerweise in erheblichem Umfang nationale Staatsschuldpapiere halten, die im Falle der staatlichen Insolvenz ganz oder teilweise abgeschrieben werden müssten. Hinzu kommt, dass eine Verstaatlichung aufgrund der fehlenden Mittel beim Staat ausgeschlossen ist. In diesem Fall könnte man eine unmittelbare Hilfe für die nationalen Banken – etwa in Form einer Bad-Bank auf europäischer Ebene – vorsehen. Eine Bad-Bank-Lösung ist innerhalb einer Währungsunion möglich, da wertbeständige Staatsschuldtitel anderer Mitgliedsländer im Austausch zu den toxischen Staatsschuldpapieren Griechenlands zur Verfügung stehen. Die Bad-Bank sollte jedoch so ausgestaltet sein, dass die geretteten Banken längerfristig selbst einen Teil ihres Verlustes zu tragen haben. Zu denken wäre hier etwa an den – im Zusammenhang mit der Finanzkrise eingebrachten – Vorschlag von van Suntum, der die Ausgabe von Zero-Bonds vorsieht, die erst dann zurückgezahlt werden, wenn die (verbliebenen) Tilgungsbeträge und die Zinsen darauf auf den Gesamtwert der ausgegebenen Zero-Bonds angestiegen sind. Dies hätte zur Folge, dass auch die betroffenen Banken oder Versicherungen einen Teil der Anpassungslast zu tragen hätten, die jedoch über einen längeren Zeitraum gestreckt und verteilt wird. Durch diese Hilfsmaßnahmen ließen sich zugleich drohende Ansteckungseffekte auf andere Staaten vermeiden. Im Rahmen einer Währungsunion sollte hingegen die Zentralbank nicht als „Lender of Last Resort“ handeln und die Geschäftsbanken retten, da auf diese Weise negative externe Effekte in Form steigender Inflationsraten in allen Mitgliedsländern zustande kommen können.

Ein Insolvenzverfahren für Staaten findet somit dort seine Grenze, wo die Ausfallrisiken von Banken doch wieder (komplett) vom Staat im weitesten Sinne übernommen werden, weil man eine nationale oder sogar unionsweite Systemkrise (Bank-Run) befürchtet. Dies lässt sich nur dann vermeiden, wenn die Banken entweder aufgrund entsprechender Eigenkapital- und Diversifizierungsvorschriften – etwa im Rahmen von Basel III – in die Lage versetzt werden, entsprechende Verluste zu tragen, oder wenn eine Bad-Bank-Lösung – wie oben vorgeschlagen – die Verluste streckt und in die Zukunft transformiert. Man wird daher keine Mithaftung privater Gläubiger erreichen, wenn man nicht zugleich auch eine akzeptable Lösung für „systemrelevante“ Banken und Versicherungen findet. Ob die im Rahmen von Basel III geplanten Eigenkapitalerhöhungen ausreichen, um künftig drohende Insolvenzen zu vermeiden, darf allerdings bezweifelt werden – ganz abgesehen vom Zeitraum, über den das höhere Eigenkapital aufgebaut werden soll.

Im Falle Griechenlands könnte man ein Insolvenzverfahren allerdings auch ohne formales, rechtlich verankertes Insolvenzverfahren für Staaten durchführen, wenn man sich auf verfahrensmäßige Eckpunkte einigen würde. Eine Grundlage hierfür könnte der von Jean-Claude Trichet bereits 2003 vorgeschlagene freiwillige Verhaltenskodex bilden. Zu seinen wesentlichen Prinzipien gehören der frühzeitige und regelmäßige Dialog zwischen dem Schuldnerstaat und den Gläubigern sowie ein intensiver Informationsaustausch zwischen den beteiligten Parteien. Ferner enthält der Kodex Bestimmungen, die eine faire Gläubigervertretung sowie die Gleichbehandlung unterschiedlicher Gläubiger sicherstellen und so dafür sorgen sollen, dass die Umschuldungsverhandlungen „nach Treu und Glauben“ erfolgen, um die Tragfähigkeit der Schuldensituation eines Landes möglichst schnell wiederherzustellen.

Fußnoten

[1] Vgl. ausführlich zu diesem Thema: Smeets, Heinz-Dieter und Angelique Herzberg: Staatliche Insolvenz in einer Währungsunion. Außenwirtschaft, 65. Jahrgang, Heft IV (2010), S. 379 – 399.