Geht Solidarität vor Rivalität?

In Bremen ist eine Regierung wiedergewählt worden, die für die ökonomisch und bildungspolitisch schlechteste Performanz in Deutschland verantwortlich ist: Bremen hat von allen Bundesländern die weitaus höchste Pro-Kopf-Verschuldung und erhält zugleich aus dem Länderfinanzausgleich nach Berlin die zweithöchsten Transferzahlungen. Darüber hinaus rangiert es in allen wichtigen Kompetenzfeldern des PISA-Wettbewerbs an letzter Stelle aller Bundesländer. Und das schon seit geraumer Zeit. Dies sind nur zwei, aber zwei der wichtigsten Indikatoren für die mangelhafte Qualität des politischen und bildungspolitischen Managements Bremens zur zukunftsorientierten Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit dieses kleinsten Bundeslandes. Die Wähler haben diesen signifikanten Qualitätsmangel nicht abgestraft, sondern durch Wiederwahl belohnt: Es soll also so weitergehen wie bisher.

In Baden-Württemberg ist es umgekehrt gekommen: Die Wähler haben die Regierung eines Bundeslandes abgewählt, dessen Pro-Kopf-Verschuldung knapp hinter Bayern und Sachsen die drittniedrigste ist und dessen jährliche Transferzahlungen zusammen mit Bayern die höchsten aller Bundesländer sind. Und was die PISA-Bilanz anbelangt, so rangiert das Land stets auf Platz zwei bis drei: eine im Länderranking mithin höchst reputierliche Bilanz. Die neue Regierung will nun das Land „erneuern“. In Richtung Bremen?

In der politischen Ökonomie des institutionellen Wettbewerbs unterstellen wir gemeinhin, dass demokratisch legitimierte Regierungen in offenen Jurisdiktionen danach streben, Institutionen mit attraktiven Vorteilen zu schaffen, damit diese als immobile Standortfaktoren im intra- und internationalen Wettbewerb möglichst viele mobile Ressourcen aus dem In- und Ausland ins Land hereinholen. Institutioneller Wettbewerb ist somit ein Wettbewerb der Regierungen um die wirksamsten Anreize, die die heimischen Institutionen aussenden sollen, um zum Beispiel Kapital (Finanzkapital, Humankapital) und Wissen zu importieren. Ein solcher Wettbewerb ist fruchtbar und wohlstandsfördernd.

Wird dieser Wettbewerb politisch nicht gewünscht und deshalb ausgeschaltet, so kann das auf verschiedene Weise geschehen. Neben Handels- und Kapitalverkehrsprotektionismus, die den Offenheitsgrad eines Landes einschränken, sind es Finanzausgleichssysteme und Rettungsschirme, die die Intensität der für den Wettbewerb konstitutiven Rivalität der Regierungen reduzieren oder sogar abschaffen. Anreizeffiziente (aber ethisch schlecht beleumdete) Rivalität wird durch anreizineffiziente (aber ethisch hochbewertete) politische Solidarität substituiert. Solidarität der Zahler verführt die Empfänger zudem zu strategischem Verhalten des Moral hazard auf Kosten der Zahler.

Der polit-solidarisch gestaltete Länderfinanzausgleich in Deutschland, der die unterschiedliche Finanzkraft der Länder, wie es heißt, „angemessen“ ausgleichen soll, reduziert aufgrund seines hoch dimensionierten Ausgleichsmechanismus (in Teilen des komplexen Ausgleichssystems bis zu 95 %) die Anreize sowohl für die Empfänger- als auch für die Zahlerländer, sich im institutionellen Wettbewerb (mehr) anzustrengen, um zum Beispiel die Ausgleichsmesszahl zu reduzieren bzw. die Finanzkraftmesszahl zu erhöhen.

Der Finanzausgleich führt in Empfängerländern dazu, dass er eine hohe öffentliche Verschuldung, die entsprechend hohe Zinszahlungen aus dem öffentlichen Haushalt generiert, in ihrem die Steuerbürger belastenden Effekt abfedert: Kapital fließt den Ländern zwar zu, aber nicht aufgrund eigener attraktiver Infrastruktur, sondern aufgrund politisch vereinbarter Ausgleichsarrangements mit Automatismusmechanik zur Stabilisierung institutioneller Ineffizienz zulasten der Steuerzahler anderer Bundesländer. Dieser politikinduzierte anstrengungslose Kapitalzufluss erhöht die Gegenwartspräferenz der Bürger und Staatsakteure: Sie stimuliert mehr Gegenwartskonsum anstelle von mehr Zukunftsinvestitionen, das Gegenwarts-Soziale dominiert das Zukunfts-Wettbewerbliche. Im Ergebnis gibt es keinen Anreiz für die Bürger, ihre hoch- und höchstverschuldeten Regierungen abzuwählen, ganz im Gegenteil: Die schlampige, schuldentreibende „Wohltaten“ verteilende Finanz- und Wirtschaftspolitik der eigenen Regierung wird durch das „Geld der Anderen“ (mit)finanziert und dem Wahlbürger mithin als Regierungserfolg präsentiert. Die Regierung wird wiedergewählt. Das ist das Modell Bremen.

Und auch das Modell Europa? Im hochverschuldeten Portugal hat es das Parlament mehrheitlich abgelehnt, die einschneidenden Sparmaßnahmen der Regierung zu billigen. Die Regierung trat zurück. In Griechenland gibt es – zum Teil bürgerkriegsähnliche – Widerstände gegen die Sparpolitik der Regierung. Wären jetzt Wahlen, würde sie wohl nicht wiedergewählt. Aber das Gegenteil erscheint wahrscheinlich, würde die Regierung sich der harten von außen verordneten Reformpolitik widersetzen. Die Rückführung des jahrzehntelangen überdimensionierten Gegenwartskonsums zugunsten von neu strukturierten Zukunftsinstitutionen ist unpopulär.

Nun werden zur Zeit Rettungsschirme über die hoch- und höchstverschuldeten Euro-Staaten ausgebreitet. Der ab 2013 geplante ESM verschüttet wegen seiner Quasi-Automatik und prinzipiellen Unbegrenztheit die rivalen Mechanismen des Wettbewerbs der EU-Regierungen um institutionelle komparative Vorteile. Der ESM macht die Euro-Zone zu einer Transferunion. Vertraglich kodifizierte Beistandsverbote („No bail out“) sind, wie die Erfahrung zeigt, ebenso unglaubwürdig wie die im ESM vorgesehenen Konditionierungen für Zahlungen aus dem ESM. Die institutionellen Anreize zu weiteren Regierungspolitiken mit dem „Geld der Anderen“ sind damit dauerhaft konstitutionell programmiert.

Auch hier gilt offensichtlich: Politische bedingungslose Solidarität geht vor anreizeffizienter Rivalität im Wettbewerb. Erstere stabilisiert die Ineffizienz, verführt zu höherer Staatsverschuldung und nichtwettbewerbsfähigen Institutionen (Bremen-Effekt), letztere stellt sich dem Instititionenwettbewerb, ist innovativ mit zukunftsorientierten Standortfaktoren (Baden-Württemberg-Effekt).

In Deutschland wie in Europa gilt es, Lehren zu ziehen: Sowohl der deutsche Länderfinanzausgleich als auch die europäische Transferunion des ESM sind anreizfeindlich, weil sie den Institutionenwettbewerb schwächen. Beide Arrangements laden die Wahlbürger ein, Regierungen (wieder) zu wählen, die sich hochverschulden, den sozialen Gegenwartskonsum stimulieren und wettbewerbsorientierte Zukunftsinvestitionen vernachlässigen. Politische Solidarität darf wettbewerbliche Rivalität in Deutschland und Europa aber nicht immer mehr und dauerhaft verdrängen. Sonst wird aus Europa ein großes Bremen.