Gastbeitrag
Ordnungspolitische Wende in Spanien

Vor etwa einem Jahr hatte ich in diesem Blog in einem Beitrag unter dem Titel „Spanien in der Euro-Schuldenkrise“ den damaligen Ministerpräsidenten des Landes und zugleich Generalsekretär (und damit Chef) der Sozialistischen Partei (PSOE), José Luis Rodríguez Zapatero, als Teil des gravierenden Problems des Landes – Staatsschuldenkrise,  wirtschaftliche Stagnation, hohe Arbeitslosigkeit – bezeichnet. Dieses Problem ist gelöst.

Am 20. November 2011, bei vorgezogenen Parlamentswahlen, hat die PSOE eine herbe Wahlniederlage hinnehmen müssen, und zwar schon ohne Zapatero, der als Spitzenkandidat seiner Partei gar nicht mehr antreten durfte, nachdem bei den Regional- und Kommunalwahlen im Mai die Sozialisten landesweit geschlagen worden waren. Die konservative Volkspartei (PP), angeführt von Mariano Rajoy Brey, hat eine komfortable absolute Mehrheit erlangt, im Abgeordnetenhaus ebenso wie im Senat. Sie regiert jetzt auch in 12 der 17 Autonomen Regionen (unseren Bundesländern vergleichbar) und in den meisten Rathäusern der 50 Provinzhauptstädte, langjährige sozialistische Hochburgen eingeschlossen. Einen derartig ausgeprägten innenpolitischen Wandel der Machtverhältnisse innerhalb weniger Monate hat es in Spanien seit der Wiederherstellung der Demokratie (in 1977) noch nie gegeben, eine solche landesweite Machtfülle für eine einzelne politische Partei auch nicht. Offenbar hat die spanische Gesellschaft im Verlauf des Jahres 2011 mehrheitlich begriffen, dass sie nahezu acht Jahre lang von Zapatero und den Seinen mit sozialistischen Verheißungen geblendet wurde und dass diese Regierung absolut inkompetent und verlogen war. Das wichtigste Kapital, das eine Regierung hat – die Glaubwürdigkeit und die Fähigkeit zur Bildung von Zukunftsvertrauen –, wurde leichtfertig aufs Spiel gesetzt, zum Schaden Spaniens und zur großen Beunruhigung Europas.

Von der Rajoy-Regierung, die am 21. Dezember die Amtsgeschäfte aufgenommen hat, darf man sich eine Wende zum Besseren versprechen. Ein guter Anfang ist jedenfalls, dass die neue Regierung, anders als ihre Vorgängerin, sich aus Persönlichkeiten zusammensetzt, die alle (mindestens) einen Hochschulabschluss haben; die meisten haben zudem eine profunde politische Erfahrung auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene, einige auch als EU-Parlamentarier.

Im ökonomischen Bereich übernehmen mit Wirtschaftsminister Luis de Guindos (er wird das Land im Ecofin-Rat vertreten), Finanzminister Cristóbal Montoro und Arbeits- und Sozialministerin Fátima Báñez drei Fachleute die Zügel, die dafür bekannt sind, dass sie die marktwirtschaftliche Ordnung für das beste institutionelle Arrangement und Geldwertstabilität für unabdingbar halten, um im Land Wirtschaftswachstum und Beschäftigung dauerhaft zu ermöglichen. Natürlich müssen sie sich aus dem linken Parteienspektrum bereits anklagend anhören, sie seien „neoliberal“. Aber eigentlich ehrt sie die Kritik. Denn was die Linken missbilligen ist, dass die drei Minister bereits angekündigt haben, alles daran setzen zu wollen, die individuellen Leistungskräfte zu mobilisieren und den Staat zur Schaffung der dafür geeigneten Rahmenbedingungen zu bringen, soll heißen, weniger Staatsverschuldung, weniger staatliche Wirtschaftsaktivität, weniger marktwidrige Regulierungen, weniger Sozialleistungen ohne Bedürftigkeitsnachweis, weniger Bürokratie, mehr Wettbewerb auf den Güter- und Dienstleistungsmärkten. Eine grundlegende Verbesserung der Angebotsbedingungen der spanischen Wirtschaft ist sachgerecht. Das wird helfen, die strukturelle Verwerfungen zu beheben, die sich so hartnäckig in einer niedrigen Faktorproduktivität und einer unzureichenden Wettbewerbsfähigkeit des internationalen Sektors (die Tourismusbranche ausgenommen) niedergeschlagen haben.

Eine sehr schwierige Ausgangslage

Die Hinterlassenschaft der sozialistischen Regierung kann beschwerlicher nicht sein:

“¢Â Â   Das gesamtwirtschaftliche Produktionspotenzial wächst wegen der in den letzten Jahren schwachen Sachkapitalbildung und rückläufigen Erwerbstätigkeit nur noch sehr langsam (um weniger als 1 vH im Jahr). Die Konjunkturaussichten für 2012 sind trübe. Die neue Regierung hat gleich nach ihrem Amtsantritt die Wachstumsprognose ihrer Vorgängerin zurückgenommen: von +2,3 vH auf -1 vH. In 2011 hatte es beim realen Bruttoinlandsprodukt noch ein kleines Plus (0,7%) gegeben.

“¢Â Â   Die Arbeitslosigkeit ist im Lauf des Jahres 2011 nochmals gestiegen, von 20,1 vH  der Erwerbstätigen auf 21,5 vH (fünf Millionen Personen); diese Rate ist  mehr als doppelt so hoch wie im Durchschnitt des Euro-Raums. Die Jugendarbeitslosigkeit (46 vH) ist europaweit ebenfalls die mit Abstand höchste. Das ist gesamtwirtschaftlich besonders gravierend, weil sehr viele junge Menschen mit Qualifikation, eine akademische eingeschlossen, betroffen sind. Die Folge ist eine Auswanderung von Ingenieuren, Architekten, Informatikern u.a. (auch nach Deutschland), was die Wirtschaftskraft des Landes schwächt („brain drain“), wie die Theorie des endogenen Wachstums lehrt. Viele der wenig qualifizierten Arbeitslosen sind in die Schattenwirtschaft abgetaucht, deren Umfang auf mindestens 25 vH des Bruttoinlandsprodukts geschätzt wird. Diese Ausweichreaktionen stabilisieren in gewisser Hinsicht die innenpolitische Lage, allerdings um den Preis erheblicher Steuermindereinnahmen und Einbußen bei den Einnahmen der Sozialversicherungen.

“¢Â Â   Trotz der schwachen wirtschaftlichen Aktivität besteht immer noch ein beträchtliches  Leistungsbilanzdefizit (4vH in Relation zum Bruttoinlandsprodukt, nach 4,6 vH in 2010). Diesem Defizit stehen keine ausreichenden Nettokapitalimporte mehr gegenüber. Es muss deshalb in großem Umfang durch Notenbankkredite (die Target-Verbindlichkeiten im EZB-System darstellen) finanziert werden. Das Volumen der Auslandsverschuldung beläuft sich mittlerweile auf 160 vH in Relation zum Bruttoinlandsprodukt.

“¢Â Â   Das gesamtstaatliche Haushaltsdefizit ist wahrscheinlich höher als von der vorherigen Regierung als amtliches Ziel für Ende 2011 verkündet und in Brüssel versprochen worden war (6 vH in Relation zum Bruttoinlandsprodukt). Es gibt Gründe für die Annahme, dass die Zapatero-Regierung die Haushaltsdaten geschönt hat, so wie das die im Frühjahr abgewählten sozialistischen Regionalregierungen und Bürgermeister getan hatten. Nach einem Kassensturz in Madrid und dem Vorliegen der aktualisierten Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen könnte sich das tatsächliche Defizit auf rund 8 vH belaufen; frühestens Ende Januar wird haushaltsstatistische Klarheit herrschen. Etwa zwei Drittel des Defizits sind struktureller Natur und determinieren insoweit das Volumen der Staatsschuld (70 vH in Relation zum Bruttoinlandsprodukt, 34 Prozentpunkte mehr als 2007). Die Staatsschuldenquote liegt zwar noch unterhalb des Durchschnitts im Euro-Raum (rund 80 vH) und dem kritischen 90-Prozent-Schwellenwert aus der Rogoff-Reinhardt-Regel. Aber erstmals seit seiner Zugehörigkeit zur Währungsunion hat Spanien das Maastricht-Kriterium (60 vH) verletzt und ist der Gefahr ausgesetzt, dass die Zinsbelastungen der öffentlichen Schuld eine schwer zu kontrollierende Eigendynamik entwickeln.

Obwohl die Zapatero-Regierung unter europäischen Druck – der in weiten Kreisen der Bevölkerung, häufig gar nicht mal kritisch, sondern heilsam, als „Merkel-Diktat“ wahrgenommen wird – in den Jahren 2010-11 gewisse Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung ergriffen und zaghaft einige Strukturreformen eingeleitet hat, steckt das Land in einer schweren Vertrauenskrise. Zu viel Aktionismus, zu wenig Kohärenz zwischen den Maßnahmen, keine klare Linie in der Wirtschaftspolitik – das konnte nicht gutgehen. Die Finanzmärkte dokumentieren dies gnadenlos: Der Interbankenmarkt liegt weitgehend brach, die Kreditversorgung der Unternehmen und privaten Haushalte zu tragbaren Bedingungen stockt, die Risikoaufschläge auf neu emittierte Staatsanleihen haben bis vor kurzem Rekordstände (über 460 Basispunkte gegenüber Bundesanleihen) erreicht. Die Hilfen durch die Europäische Zentralbank – ab August der umfangreiche Ankauf von spanischen Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt, seit Dezember die großzügige längerfristige Bereitstellung von Liquidität an die Geschäftsbanken – waren und sind unter diesen Umständen natürlich willkommen. Aber eine Dauerlösung resultiert daraus nicht. Allein im Jahre 2012 kommt auf Spanien ein Refinanzierungsbedarf  in Höhe von 378 Milliarden Euro zu (Staat: 223 Milliarden, Banken und Sparkassen: 120 Milliarden, börsennotierte Unternehmen: 35 Milliarden). Es wird sehr schwer sein, diesen Bedarf am Kapitalmarkt zu decken. Aus einem Liquiditätsproblem könnte ein Solvenzproblem entstehen – ein Alptraum für Europa. Damit das nicht geschieht, muss die gesamte regierungsamtliche Anstrengung darauf gerichtet sein, das verloren gegangene Vertrauen der Menschen und der Marktteilnehmer in die Kraft Spaniens, seiner Probleme selbst Herr werden zu können, zurück zu gewinnen. Dies erfordert schnelles Handeln mit klaren und schlüssigen Weichenstellungen.

Prioritäten setzen

Unter der neuen Regierung werden die Wirtschafts- und Finanzpolitik zum A&O ihres Handelns und die Bekämpfung der Massen- und hohen Jugendarbeitslosigkeit zum wichtigsten Ziel. So hat es Rajoy in seiner Regierungserklärung am 19. Dezember verkündet (in der eineinhalbstündigen Rede widmete er sich gut eine Stunde lang ökonomischen Fragen). Die Menschen werden darauf vorbereitet, dass nicht kleinere wirtschaftspolitische Korrekturen hier und da bevorstehen, sondern umfassende Anpassungsmaßnahmen, die weite Kreise der Bevölkerung hart treffen. Jedermann weiß jetzt, dass Abstriche am gewohnten Lebensstandard unvermeidbar sind, soziale Besitzstände infrage gestellt werden (geschont werden nur die Renten, vorerst), die verbreitete Protektion von Unternehmen durch Regulierung und Subventionierung aufhören wird, die Erwerbstätigen zu weitmöglicher beruflicher, sektoraler und räumlicher Mobilität bereit sein müssen. Das wird vielen Menschen Angst machen und könnte die (in Spanien stark politisierten) Gewerkschaften veranlassen, die Straße gegen die konservative Regierung zu mobilisieren. Aber gegen die normative Kraft des Faktischen gibt es kein Vertun. Transparenz wird zu einem wichtigen Gut. Die Regierung muss um die Einsicht werben, dass kurzfristig Anpassungskosten in Kauf genommen werden müssen, damit mittel- und langfristig  neue und gute Erwerbschancen für alle bereitstehen können.

Auf drei Feldern muss die Regierung schnell zeigen, dass sie zu grundlegenden Reformen entschlossen ist: in der Haushaltspolitik, bei der Sanierung des Bankensektors und bei der Reform der Arbeitsmarktordnung. Bereits auf der zweiten Kabinettssitzung am 30. Dezember 2011 sind drakonische Beschlüsse gefasst worden; weitere dürften in den nächsten Monaten folgen.

Die Rückkehr zur Haushaltsdisziplin erfordert eine strikte Konsolidierung der Staatsfinanzen in den nächsten Jahren. Die neue Regierung will das von ihrer Vorgängerin gegenüber der Europäischen Kommission gegebene Versprechen einhalten, bis Ende 2012 das Staatsdefizit auf 4,3 vH in Relation zum Bruttoinlandsprodukt zu verringern. Je nachdem wie hoch zu Beginn des Jahres 2012 das tatsächliche Defizit ist (8 vH?), geht es in diesem Jahr um ein Einsparungserfordernis von bis zu 40 Milliarden Euro. Mit den jetzt getroffenen Maßnahmen soll das Defizit unverzüglich um einen Prozentpunkt verringert werden. Zu Recht (aus Effizienzgründen) wird das Schwergewicht auf die Ausgabenseite gelegt. Dort gibt es viel Spielraum. Je konsequenter er genutzt wird, um so eher entsteht in der Öffentlichkeit wieder Vertrauen. Aber es mag schon jetzt nicht ausreichen. Die Regierung hat bereits die Öffentlichkeit darauf eingestimmt, dass die geerbte Haushaltslage viel schlechter ist als zunächst vermutet, und deshalb für dieses und das nächste Jahr auch Steuererhöhungen beschlossen, vor allem bei der Besteuerung mittlerer und höherer Einkommen, nicht bei der Mehrwertsteuer, was investitionsfreundlicher und fiskalisch ergiebiger wäre; das dürfte noch kommen.

Auf mittlere Sicht sind die haushaltspolitischen Weichen richtig gestellt, nachdem im August, noch vor Auflösung des Parlaments, die beiden großen Parteien PSOE und PP beschlossen haben, eine Defizitbegrenzung verfassungsrechtlich vorzuschreiben. Bis spätestens Mitte dieses Jahres muss das neue Parlament durch Gesetz die Obergrenzen festlegen. Vorgesehen ist, das strukturelle Defizit für den Zentralstaat auf 0,26 vH in Relation zum Bruttoinlandsprodukt zu begrenzen und für die Autonomen Regierungen auf 0,14 vH, während die Kommunen ihren Haushalt ausgeglichen halten müssen. Die Schuldenbremse soll ab 2020 greifen. Damit hätte nach Deutschland auch Spanien einen wichtigen Beschluss des EU-Gipfels vom Dezember umgesetzt.

Wichtig ist, dass die Marktteilnehmer die Sparmaßnahmen als permanent wahrnehmen. Dann antizipieren sie eine Verminderung der Risikoprämie auf Staats- und Unternehmensanleihen und einen „Crowding-in“-Effekt für private Investoren mit der Folge, dass sich die Erwartungsbildung wachstumsorientiert wird (wie Erfahrungen in anderen Ländern belegen). Unerlässlich ist natürlich, dass der Bankensektor die künftig verminderte Kreditnachfrage des Staates in eine erweiterte Kreditgewährung an die Privaten umlenkt. Das macht die Sanierung und Rekapitalisierung des Bankensektors, der die Folgen der 2007 geplatzten Immobilienpreisblase noch nicht ganz verdaut hat (ausstehender Abschreibungsbedarf mindestens 60 Milliarden Euro), so dringend. Betroffen sind in erster Linie die Sparkassen. Die im vergangenen Jahr eingeleiteten Umstrukturierungen müssen zügig fortgesetzt, die bisher massiven politischen Einflussnahmen (seitens der Regionalregierungen) endgültig unterbunden werden.

Bei fünf Millionen Arbeitslosen sind Zweifel an der Funktionstüchtigkeit des spanischen Arbeitsmarktes durchaus angebracht. Dieser Markt ist sehr rigide. In keinem anderen Land des Euro-Raums ist die Korrelation zwischen Lohn- und Produktivitätsentwicklung so gering wie in Spanien. Zu Recht will die Regierung die Flexibilität des Arbeitsmarktes erhöhen. Es geht vor allem darum, betriebsnahe Tarifverträge zu ermöglichen und die allgemeine Lohnbildung branchenmäßig und regional adäquat zu differenzieren, was bislang nicht der Fall ist. Die weitgehend praktizierte Lohnindexierung, die Arbeit unnötig verteuert, steht ebenfalls auf dem Prüfstand. Falls die Tarifvertragsparteien nicht rasch Lösungsvorschläge machen, sollen die Reformen gesetzlich durchgesetzt werden. Im Nebeneffekt würde die Regierung vollziehen, was auf dem EU-Gipfel im März 2011 mit dem „Euro Plus Pakt“ beschlossen wurde.

Es ist zu schaffen

Wenn die neue Wirtschaftspolitik in Spanien  das Gebot der ökonomische Effizienz zur Leitvorstellung macht und die notwendigen soziale Garantien darauf abstellt, kann sie die Grundlagen für eine Revitalisierung der Wirtschaft festigen, und zwar auf der Zeitschiene (es gelingt schneller) und auf der Achse der Produktion und Beschäftigung (der Wachstumsspielraum wird größer). Die Rajoy-Regierung strahlt ordnungspolitische Entschlossenheit aus, wozu gehört, der Bevölkerung klipp und klar zu sagen, dass das Land eine steinige Wegstrecke bis zur Gesundung vor sich hat. Ich rechne mit einer Zeitspanne von mehreren Jahren, komplett die gerade begonnene Legislaturperiode. Aus heutiger Sicht sieht es so aus, dass Spanien nicht zu eine dauerhaften Belastung für den Euroraum wird.