3. Würzburger Ordnungstag (3)Quo vadis Europa?Zu den Folgen eines Brexit für die EU

Ein erster Blick auf den europäischen Integrationsprozess der Nachkriegszeit zeigt ein beeindruckendes Bild: Mittlerweile 28 souveräne Staaten haben sich in der EU zu einem Binnenmarkt zusammengeschlossen mit prinzipiell offenen Grenzen, freiem Handel von Waren und Dienstleistungen, freiem Finanzverkehr, Niederlassungsfreiheit von Unternehmen und grenzüberschreitende Freizügigkeit der Arbeitskräfte. Hinzu kommen eine Gemeinsame Agrarpolitik, verschiedene zentrale Unterstützungsfonds im Rahmen der Regional-, Struktur- und Kohäsionspolitik, Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik, im Umweltschutz, Verbraucherschutz, Energiesektor und vielen anderen Bereichen. 19 dieser Länder sind zudem mittlerweile Mitglied der Eurozone und haben eine gemeinsame Währung. Ein solch enger wirtschaftlicher, aber zum Teil auch politischer Zusammenschluss nach wie vor souveräner Staaten ist weltweit einzigartig.

Nach über 50 Jahren relativ stetiger Vertiefungs- und Erweiterungsschritte in der europäischen Gemeinschaft zeichnen sich aber seit einiger Zeit auch klare gegenläufige Tendenzen ab: So wurde die über Jahrzehnte implizit unterstellte „Unumkehrbarkeit“ des Integrationsprozesses mit dem Vertrag von Lissabon (2009) zum ersten Mal offiziell in Frage gestellt, indem nun explizit ein Austrittsrecht in das Gemeinschaftsrecht aufgenommen wurde. Und nach der im Zuge der Eurokrise anhaltenden Diskussion um einen möglichen Austritt Griechenlands aus der Eurozone (Grexit) geht es aktuell um eine noch größere Gefahr, nämlich den möglichen Austritt Großbritanniens aus der EU (Brexit). Rückschritte in Hinblick auf Integrationstiefe und Integrationsraum werden inzwischen also offen in Erwägung gezogen. Und nicht zuletzt die Frage, ob die EU bei den Herausforderungen durch die Flüchtlingsströme zu einer gemeinsamen und solidarischen Lösung kommen kann, wird entscheiden, ob der europäische Integrationsprozess nicht mittlerweile an einem Wendepunkt angelangt ist.

Ist ein Austritt Großbritanniens realistisch?

Zur optimalen Größe eines Staates, eines Staatenbundes oder einer IntegrationsgemeinÂschaft wie der EU finden sich sehr eingängige Ausführungen bei Alesina/Spolaore (1997):

Es besteht ein Trade off zwischen den Vorteilen einer großen Jurisdiktion (z.B. durch Economies of Scale in Wirtschaft und Verwaltung) und den Kosten der Heterogenität in einer solchen großen Gemeinschaft. Die Kosten der Heterogenität spiegeln sich weitgehend in den Entscheidungskosten. Entscheidungskosten entstehen einerseits, wenn die Mehrheit eine – dann für alle geltende – Entscheidung trifft, die nicht den Präferenzen der Minderheit entspricht. Diese „Kosten der Entscheidungsduldung“ entstehen bei der (überstimmten) Minderheit und sind nur ausgeschlossen, wenn eine Entscheidung Einstimmigkeit verlangt. Entscheidungskosten entstehen andererseits aber auch, wenn eine Entscheidung, die der Mehrheit nützen würde, durch ein Veto eines oder mehrerer Mitglieder unterbleibt. Hier sind die Kosten am geringsten, wenn Entscheidungen mit einfacher Mehrheit gefällt werden können. In jedem Fall sind die Entscheidungskosten umso höher, je heterogener die Präferenzen der Gemeinschaft sind. Bei hohen Entscheidungskosten besteht zudem die Gefahr, dass eigentlich sinnvolle oder wirtschaftlich effiziente Maßnahmen unterbleiben, da kein tragfähiger politischer Kompromiss gefunden werden kann und die Gemeinschaft sonst destabilisiert würde.

Steht die wirtschaftliche Effizienz im Vordergrund, so sind die gewünschten Integrationsräume größer, die Anzahl von Integrationsräumen dadurch geringer, diese aber in sich heterogener und somit politisch instabiler. Für politische Stabilität dagegen ist die optimale Gemeinschaftsgröße kleiner (und damit homogener). Betrachtet man nun die EU, so zeigt sich, dass im Zuge der stark wirtschaftlich motivierten Erweiterungen die Heterogenität in der Gemeinschaft durch eine gestiegene Diskrepanz in den Durchschnittseinkommen, den Bevölkerungsgrößen, den Wirtschaftsstrukturen, der politischen „Herkunft“ und damit insgesamt in den Präferenzen stark zugenommen hat.

Der Trade off zwischen den wirtschaftlichen Vorteilen der Größe einer solchen Integrationsgemeinschaft wie der EU und den (politischen) Kosten der Heterogenität wird allerdings auch dadurch beeinflusst, inwieweit die Märkte der beteiligten Staaten gegenüber Drittstaaten noch durch Protektionismus stark begrenzt sind. Inzwischen schwächt die Globalisierung der Märkte die komparativen Vorteile regionaler Freihandelsgemeinschaften und kann damit aufkeimenden Separatismus begünstigen.

Die Anziehungskraft der Gemeinschaft kann zudem auch dann sinken, wenn die wirtschaftliche Integration über das effiziente Maß hinausgeht. So spricht manches dafür, dass Zentralisierung und gemeinsame Regulierung in der EU zum Teil über das hinausgeht, was über externe Effekte und bei Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips gerechtfertigt wäre. Nicht zuletzt steigt die Wahrscheinlichkeit zur Abspaltung, wenn das Einkommens- bzw. Wohlstandsgefälle innerhalb der Gemeinschaft steigt – und das betrachtete Land Nettozahler ist.

Speziell in Großbritannien kommen weitere Punkte zusammen, die eine (z.B. immer wieder im Eurobarometer nachgewiesene) überdurchschnittlich skeptische Haltung gegenüber der EU-Mitgliedschaft erklären können:

Zwar geht die Marktintegration in der EU immer noch weit über die globale Handelsliberalisierung hinaus, so dass die Integrationsgemeinschaft grundsätzlich zusätzliche Handelsvorteile bietet. Doch ist Großbritannien nur unterdurchschnittlich in den EU-Raum integriert (deutlich unter 50 % der Exporte an Waren und Dienstleistungen gehen in die EU, unter 44 % seiner Direktinvestitionsbestände hat Großbritanniens in der EU getätigt), und seit 2008 weist das Land ein stark wachsendes Leistungsbilanzdefizit gegenüber der EU auf (2014 sogar in Höhe von 5 % des BIP), wodurch die positive Sichtweise dieser Handelsintegration geschmälert werden kann.

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Zudem werden gerade von den Briten viele EU-Regulierungen als nicht notwendig für das Funktionieren des gemeinsamen Marktes und damit als (unnötige) Kosten der Mitgliedschaft angesehen. Eine zunehmende Rückbesinnung auf das Subsidiaritätsprinzip und seine tatsächliche Umsetzung in Form eines Rückflusses an Macht von Brüssel zu den Nationalstaaten ist daher ein wesentliches Anliegen. Entsprechend wird das oft propagierte Ziel einer „immer engeren Union“ kritisch gesehen.

Ein aktuell besonders häufig diskutiertes Thema ist zudem der angebliche Sozialtourismus durch die im Europäischen Binnenmarkt ermöglichte Freizügigkeit. Obwohl es mittlerweile einige Studien gibt, die belegen, dass gerade die Zuwanderer aus den europäischen Partnerländern der britischen Wirtschaft insgesamt mehr Vorteile als Nachteile gebracht haben, besteht immer noch vielfach die Sorge, dass durch die im Binnenmarkt verbriefte Freizügigkeit Bürger aus anderen EU-Ländern vor allem einreisen, um höhere Sozialleistungen in Anspruch nehmen zu können.

Nicht zuletzt wird der EU-Skeptizismus noch dadurch verstärkt, dass nach den jetzt geltenden Abstimmungsmodalitäten in der EU die Euroländer – falls sie mit einer Stimme sprechen – die Stimmenmehrheit bei Mehrheitsentscheiden haben. Nicht-Euroländer, wie Großbritannien, fürchten somit immer mehr, dass künftige Entscheidungen in der EU zunehmend an den Problemen und Wünschen der Euroländer ausgerichtet sein könnten.

Natürlich beinhaltet ein Austritt eine unsichere Perspektive für Großbritannien und wird mit Kosten verbunden sein, die allerdings auch entscheidend davon abhängen, welches „ex post Szenario“ unterstellt wird (Norwegen-Option, d.h. Europäischer Wirtschaftsraum, Schweiz-Option, d.h. bilaterale Verträge, oder WTO-Option, d.h. keine besonderen Beziehungen zur EU). Trotzdem wird das vorgesehene Referendum nur dann zu einem Verbleib in der Gemeinschaft führen, wenn Premier Cameron seinen Bürgern auch klare Signale erfolgreicher „Bleibe-Verhandlungen“ mit der EU vermitteln kann. Zu den geäußerten Wünschen gehören u.a. die Rückführung von (bisher noch nicht genau genannten) EU-Kompetenzen unter nationale Kontrolle, bzw. eine stärkere Rolle der nationalen Parlamente, die Möglichkeit zu nationalen Maßnahmen gegenüber dem befürchteten Sozialmissbrauch durch Migranten und eine gesicherte „Fairness“ zwischen Euro-Ins und Euro-Outs – insgesamt eine stärkere Nutzung flexiblerer Integrationsformen. Die aktuellen Probleme einer solidarischen Verteilung der Flüchtlings-Lasten in der EU und die Schwierigkeiten, eine gemeinsame Linie im Schutz der Außengrenzen zu finden, fördern dabei nicht unbedingt die EU-Akzeptanz in Großbritannien.

Folgen eines Austritts Großbritanniens für die EU

Auch wenn die verschiedensten Schätzungen zu den ökonomischen Folgen eines Brexit für Großbritannien selbst meist zum Ergebnis eines gewissen Rückgangs des BIP kommen, sind diese doch mit sehr viel Unsicherheiten behaftet und keine verlässliche Grundlage für die Austrittswahrscheinlichkeit. Generell hat sich, besonders stark nach der Eurokrise und – nach einer temporären leichten Erholung – nun wieder im Zuge der Flüchtlingskrise, in allen Mitgliedsländern das Vertrauen in die EU deutlich zurückgebildet (siehe untenstehende Grafik aus dem Eurobarometer 84, die die Umfragen aus dem November 2015 abbildet). In Großbritannien zeigt dieses Vertrauen einen ähnlichen Trend, nur auf noch niedrigerem Niveau.

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Die EU sollte daher vor der Gefahr eines tatsächlichen Austritts Großbritanniens nicht die Augen verschließen und mögliche Konsequenzen für die (verbleibende) EU bedenken.

So ist Großbritanniens Bevölkerung größer als jene der 15 kleinsten Länder der EU zusammen. Großbritanniens Bruttoinlandsprodukt ist größer als jenes der 18 kleinsten Länder der EU zusammen. Ein Austritt Großbritanniens würde somit allein in dieser Hinsicht so viel bedeuten wie ein Austritt der 15 – 18 kleinsten Länder der EU zusammen. Zugleich ist der Inselstaat auch das bevorzugteste Zielland für Direktinvestitionen innerhalb der EU, sowohl von Seiten der EU-Partner als auch von Seiten der Drittländer. Großbritannien ist zudem der zweitgrößte Nettozahler in der EU! Schließlich würde sich auch das geopolitische Gewicht der EU im internationalen Kontext gravierend verringern.

Schon durch diese genannten Effekte würde die verbleibende Gemeinschaft durch einen Austritt Großbritanniens in ihrer wirtschaftlichen und politischen Bedeutung geschwächt werden.

Inwieweit sich tatsächlich die Handelsbeziehungen signifikant verändern würden, ist allerdings schwer einzuschätzen. Die wirtschaftliche Effizienz des EU-Binnenmarktes würde vermutlich trotz alledem nicht entscheidend beeinträchtigt werden. Aichele/Felbermayr (2015) schätzen die Folgen eines Austritts Großbritanniens auf Exporte und Importe der verbleibenden EU-Staaten und leiten daraus statische und dynamische Wirkungen auf die Realeinkommen ab. Nach Abschluss des Betrachtungszeitraums (10 – 15 Jahre) werden danach – kumuliert über die Jahre und mit großem Unschärfebereich – Einkommensverluste zwischen 0,5 und 3,5 Prozent prognostiziert.

Wichtiger erscheinen aber eher indirekt wirkende Effekte: So könnten sich Veränderungen in der ordnungspolitischen Balance innerhalb der EU ergeben. Großbritannien hat in der EU stets eine prinzipiell liberale Orientierung in handels- und wirtschaftspolitischen Fragen unterstützt. Durch ein Brexit bestünde die Gefahr der „Machtverschiebung“ innerhalb der EU zugunsten der Präferenzen von Frankreich und den Südeuropäern. Dies könnte mehr Interventionismus, mehr Industriepolitik, mehr Protektionismus, mehr Vergemeinschaftung von Risiken u.ä. bedeuten. Weitere „Strukturveränderungen“ wären eine wachsende Bedeutung der „kleinen Länder“ in der EU und ein zunehmender Einfluss der Eurostaaten innerhalb der EU. Letzteres könnte dazu führen, dass sich andere Nicht-Euroländer an den Rand der Gemeinschaft gedrängt fühlen.

Eine Clusteranalyse über die Indikatoren des EU-(Integrations)index (König/Ohr 2013; www.eu-index.org) zeigt zudem eine relativ große Nähe Großbritanniens zum „stabilen Kern“ der EU. Auch in dieser Hinsicht ginge ein wichtiger Partner verloren.

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Ein Austritt Großbritanniens würde die EU daher in ihrem inneren Zusammenhalt deutlich destabilisieren. Sobald ein Land – und dazu noch ein großes und zum „stabilen Kern“ gehörendes Land und Nettozahler – aus dem Verbund ausbricht, werden auch andere Länder die Exit-Option thematisieren, insbesondere wenn Zeiten drohen, in denen vor allem Lasten und nicht Zuwendungen zu verteilen sind. Das Verhalten einer Reihe von Ländern in der aktuellen Flüchtlingskrise spricht dafür, dass die EU noch weit von einer Solidargemeinschaft entfernt ist. Vielleicht fühlen sich manche aber auch durch die in der Eurokrise verordnete Zwangshaftung mittlerweile überfordert.

In einer Zeit, in der die Eurokrise angesichts der Flüchtlingsdramatik eher etwas in den Hintergrund gerückt ist, ist man geneigt, die Fehlentwicklungen in der Europäischen Währungsunion als minderschwere Probleme anzusehen. Doch gerade für die Bewältigung der Herausforderungen durch die Flüchtlingsströme und die Frage, inwieweit hier die EU zu einer gemeinsamen und solidarischen Lösung kommen kann und wird, ist es entscheidend, inwieweit eventuell gleichzeitig andere Belastungen die Integrationsbereitschaft und Solidarität der Gemeinschaft schon schwächen.

Quo vadis Europa?

Eine Austrittsdrohung wird zunächst zu Verhandlungen führen und zur Suche nach einer alle zufriedenstellenden gemeinsamen Lösung. Insofern könnte die Austrittsdrohung Großbritanniens dazu führen, dass manch eine übermäßige Regulierungs- und Zentralisierungstendenz in der EU künftig unterbleibt oder abgeschwächt wird oder mehr Möglichkeiten eines „Opting out“ zugelassen werden. Eine Kompromissbereitschaft seitens der EU wäre hier in deren ureigenem Interesse! Dies wäre zwar ein gewisser Rückschritt bezüglich einer „immer enger werdenden Union“, könnte aber die Gemeinschaft als Ganzes bewahren.

Schließlich aber muss auch eine tragfähige Lösung für die Probleme der Eurozone gefunden werden, um eine Übertragung der Instabilitäten dort auf die gesamte EU zu vermeiden. Mit dem Versuch, auch gegen ökonomische und politische Vernunft Länder, die nicht bereit oder fähig sind, die Governance-Regeln der Währungsgemeinschaft einzuhalten, dauerhaft in der Eurozone zu halten, unterhöhlt man nicht nur das Fundament des Euro, sondern der gesamten EU. Hierdurch steigt insb. auch das Risiko, Großbritannien als wichtiges und starkes Mitglied der Gemeinschaft zu verlieren. Damit wäre aber der Beginn eines Auflösungsprozesses der Integrationsgemeinschaft insgesamt nicht auszuschließen.

Literatur

Aichele, R./Felbermayr, G. (2015), Kosten und Nutzen eines Austritts des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union, Studie im Auftrag der Bertelsmann Stiftung, ifo-Institut, München.
Alesina, A./Spolaore E. (1997), On the Number and Size of Nations, The Quarterly Journal of Economics, CXII, S. 1027 – 1056.
König, J./Ohr, R. (2013), Different Efforts in European Economic Integration: Implications of the EU-Index, in: Journal of Common Market Studies, Vol. 51, Issue 6, S. 1074 – 1090.
König, J. (2015), The EU Index of Integration Effort, UNU-CRIS Working Papers W-2015/4, United Nations University Institute on Comparative Regional Integration Studies, Brügge.
Ohr, Renate: Europäische Integration am Wendepunkt? Zum möglichen Austritt Großbritanniens aus der EU, in: ORDO, Bd. 66, 2015, S. 99 – 114.
Ohr, Renate: Geht die Anziehungskraft der EU verloren? Oder: Wie groß ist die Gefahr eines Brexit?, in: Wirtschaftspolitische Blätter, 62. Jg., Heft 2/2015, S. 377 – 388.
Oliver, T. (2013), Europe without Britain, SWP Research Paper 7, Berlin

Beiträge zum 3. Würzburger Ordnungstag:

Henning Klodt: TTIP: Stockungen und Lösungen

Hans-Joachim Haß: Digitalisierung – Folgen für das „Geschäftsmodell D“