Die Apple-Saga (2)
Apple und der Steuerwettbewerb in der EU – Reloaded

Die Europäische Kommission hat im Falle Apples interveniert und die irischen Steuererleichterungen zugunsten Apples als nicht vereinbar mit dem EU-Recht deklariert. Auf die Einzelheiten sei auf den Beitrag von Herrn Klodt verwiesen (hier).

Der Steuerwettbewerb zwischen verschiedenen Staaten ist ein Teil des Systemwettbewerbs; zu dessen Erklärung wird im wesentlichen der sog. Institutional Competition-Ansatz herangezogen. In diesem Ansatz wird die ökonomische Theorie des Föderalismus und dabei insbesondere das Tiebout-Modell (Tiebout, 1956) auf die Ebene von Staaten übertragen (Sinn, 1989, 1992; Siebert/Koop, 1990; Oates/Schwab, 1988).

Im Tiebout-Modell entscheiden Kommunen unabhängig von einem übergeordneten Staatswesen über die Zusammensetzung der von ihnen angebotenen öffentlichen Güter und über die zur Finanzierung dieser Güter zu erhebenden Abgaben. Der Umfang des öffentlichen Güterangebots und die Höhe und Ausgestaltung der Abgaben stellen die Aktionsparameter dar, die die Kommunen im Wettbewerb um die Ansiedlung der Wirtschaftssubjekte einsetzen. Ein unterschiedlicher Einsatz dieser Aktionsparameter durch die einzelnen Kommunen initiiert Wanderungsbewegungen, da die Individuen diejenige Kombination von öffentlichen Gütern und Abgaben auswählen werden, die ihren Wünschen am weitesten entspricht. Die Wanderungen der Individuen führen schließlich zu einem Gleichgewicht, in dem niemand durch einen Wohnsitzwechsel seinen Nettonutzen erhöhen kann. Das voting by feet stellt somit den Sanktions- und Präferenzaufdeckungsmechanismus des Tiebout-Modells dar.

Der Institutional Competition-Ansatz beruht nun weitgehend auf diesen Überlegungen. Als Akteure treten jedoch anstelle der local governments Staaten auf, die immobile, nicht über die Staatsgrenzen hinweg nutzbare Güter bereitstellen. Zur Finanzierung dieser Güter, die sowohl investiv als auch konsumptiv genutzt werden können, werden von den Staaten Steuern erhoben. Der einzelne Staat ähnelt somit einem Klub, dessen Managemententscheidungen von der nationalen Regierung gefällt werden (siehe Sinn, 1992, S. 178ff.). Die Anbieter von Faktoren, die auf der Grundlage des Nutzenmaximierungskalküls handeln, berücksichtigen bei ihren Ab- oder Zuwanderungsentscheidungen das betreffende Angebot an Leistungen der jeweiligen öffentlichen Hand und die damit verbundenen Zwangsabgaben.

Die Produktionsfaktoren können hinsichtlich ihrer Mobilität unterschieden werden: Während der Faktor Kapital als völlig mobil gelten kann, zählen Boden und ungelernte Arbeit zu den immobilen Faktoren (so Siebert/Koop, 1990, S. 441). Zwischen dem Ertrag mobiler und immobiler Produktionsfaktoren besteht nun folgender Zusammenhang: Durch die Zuwanderung mobiler Produktionsfaktoren erhöht sich der Ertrag der immobilen Faktoren. Eine Abwanderung der mobilen Faktoren geht demgegenüber mit einer Verminderung des Ertrags der immobilen Faktoren einher.

Die Regierungen der einzelnen Staaten werden nun versuchen, mobile Produktionsfaktoren anzuziehen, die eben zu einer Erhöhung des Ertrags der immobilen Produktionsfaktoren führen. Die Zuwanderung von mobilen Produktionsfaktoren steigert die wirtschaftliche Prosperität und verbessert damit die Chancen der Regierung, wiedergewählt zu werden. Die Regierungen sind demzufolge daran interessiert, das durch sie angebotene Güterbündel so attraktiv zu gestalten, daß mobile Faktoren zuwandern. Im Wettbewerb der Regierungen konkurrieren daher immobile Produktionsfaktoren um mobile Produktionsfaktoren.

Der Wettbewerb zwischen den Regierungen führt zu einer höheren Effizienz des staatlichen Güterangebots und zu einer stärkeren Berücksichtigung der Präferenzen der Individuen (vgl. Siebert/Koop, 1990, S. 442; Sinn, 1992, S. 190ff.). Darüber hinaus resultiert aus der Konkurrenz der Anreiz der Regierungen zur Suche nach der optimalen Kombination des Güterbündels und der zur Finanzierung notwendigen Steuern. Wettbewerb weist demzufolge auch auf dieser Ebene die Charakterzüge eines Entdeckungsverfahrens auf.

Die Funktionsfähigkeit eines Wettbewerbs der Regierungen hängt weitgehend von der Möglichkeit der Faktoren und Güter ab, sich frei über die Staatsgrenzen bewegen zu können (vgl. Siebert/Koop, 1990, S. 456). Ein Koordinationsbedarf zwischen den Staaten wird zudem bei der Wettbewerbspolitik, bei grenzüberschreitenden technologischen externen Effekten und bei Umverteilungsmaßnahmen gesehen (siehe Siebert, 1990, S. 68ff.).

Im Falle des Apple-Konzern liegt nun folgender Sachverhalt vor: Die Republik Irland gewährte dem Konzern eine Steuererleichterungen, die anderen Unternehmen, die in Irland ansässig sind und die gleichen steuerlichen Tatbestände erfüllen, nicht gewährt worden sind. Wäre dies der Fall gewesen, also wäre beispielsweise der entsprechende Ertragssteuersatz für alle betreffenden Unternehmen in Irland auf dem gleichen Niveau gewesen, hätte die EU-Kommission keinen Anlaß gehabt, hier zu intervenieren – so auch die Argumentation von Herrn Klodt.

Nun sind hier zwei Ebenen zu unterscheiden: Die Ebene der EU und die Ebene der Einzelstaaten. Aus Sicht des Institutional Competition-Ansatzes ist die vordringlichste Aufgabe der EU darin zu sehen, einen freien Verkehr von Gütern und Faktoren zu gewährleisten. Die selektive Steuerbegünstigung eines multi-nationalen Konzerns beeinträchtigt den freien Güter- und Faktorverkehr nicht, sondern verschafft zunächst einmal lediglich dem entsprechenden Einzelstaat (hier Irland) einen Vorteil im zwischenstaatlichen Wettbewerb.

Auf der nachgelagerten Ebene agieren die Einzelstaaten, die in diesem Wettbewerb Aktionsparameter einsetzen, um Vorteile gegenüber anderen Einzelstaaten zu generieren. Der Einsatz von unterschiedlichen insbesondere innovativen Aktionsparametern ist aber gerade das Kennzeichen des Wettbewerbs. Und damit stellt sich zugleich die Frage, ob dieser Wettbewerb irgendwie eingehegt werden muß. Vergleichbar ist die Situation etwa einem sportlichen Wettkampf, bei dem die Athleten auf Doping zurückgreifen können und sich damit einen Vorteil verschaffen. Was sind also die ins Feld geführten Argumente?

  • Die selektive Bevorzugung von Apple diskriminiert andere Unternehmen, die unter steuerlichen Gesichtspunkten genauso zu behandeln wären. Das ist sicherlich richtig, aber stellt keinen Eingriffstatbestand auf Ebene der EU dar; vielmehr ist dieses Problem auf Ebene des betreffenden Einzelstaates zu lösen. Und dieser Einzelstaat bietet hier auch die notwendigen Voraussetzungen im Sinne des Subsidiaritätsprinzips, um dieses Problem erfolgreich anzugehen. So könnten andere, sich diskriminiert fühlende Unternehmen in Irland gegen die steuerliche Bevorzugung Apples klagen.
  • Der Wettbewerb zwischen den Einzelstaaten wird durch eine derartige selektive steuerliche Bevorzugung verzerrt und es müsse ein Leveling of the playing-field stattfinden. Zu diesem Argument ist zu sagen, daß Einzelstaaten stets gesamte Bündel anbieten. Z. B. werden mit Deutschland immer eine gute Infrastruktur, Arbeitsfrieden, ein höheres Lohnniveau, eine höhere Steuerbelastung und hohe Energiekosten in Verbindung gebracht. In manchen anderen Ländern sieht dieses Bündel aus Kosten und Leistungen gänzlich anders aus. Dabei sind manche dieser Bündelbestandteile durch die Regierungen kaum beeinflußbar wie etwa das Wetter (und damit die Heizkosten) oder die geographische Lage – selbst das Lohnniveau läßt sich durch die Regierung nur in Grenzen verändern. Insofern scheint es aus Sicht des Institutional Competition fragwürdig, warum gerade einer dieser Aktionsparameter (die selektive steuerliche Begünstigung) hier ausgeklammert und reguliert werden soll, andere aber wie etwa die geographische Lage (und damit etwa die Transportkosten) gänzlich unberücksichtigt bleiben sollen. Das Argument ist also ungeeignet, eine Intervention der EU zu begründen.
  • Der Wettbewerb zwischen den Einzelstaaten führe insgesamt zu einem „Dumping“ bei der steuerlichen Belastung und bei den Regulierungen (z.B. beim Umweltschutz etc.). Die EU müsse deswegen Mindeststandards setzen. Auch hier ist anzumerken, daß die Herabsetzung der Steuerlast (erfolge das nun selektiv oder allgemein) oder die Verringerung der Regulierungen nicht zwangsläufig eine Abwanderungsbewegung auslöst, da die Faktoren Kapital und Arbeit eben das gesamte Bündel bewerten. M.a.W.: Viele Unternehmen werden nicht unbedingt deswegen aus einem Einzelstaat mit sehr guter Infrastruktur abwandern, nur weil der Nachbarstaat mit einer maroden Infrastruktur eine geringere steuerliche Belastung offeriert. Zudem existieren natürlich Translokationskosten; so kann es für einen Konzern schwierig sein, die Produktionsstätten ins Ausland zu verlagern, weil etwa spezialisierte Arbeitnehmer aufgrund ihrer hohen sozialen Rüstkosten nicht mit wandern wollen. Gleichwohl führt der Wettbewerb zwischen den Einzelstaaten zu einer Verminderung ihrer Spielräume bei der Besteuerung und bei der Regulierung (was diese natürlich durch entsprechende Kartellbildung zu verhindern versuchen). Somit ist auch dieses Argument wenig stichhaltig, um eine entsprechende Intervention der EU zu rechtfertigen.

Wenn man nun diese Argumente abwägt, so muß man zu dem Schluß kommen, daß die selektive steuerliche Begünstigung ein Problem des Einzelstaates ist und daher auf Ebene der EU kein Handlungsbedarf vorliegt. Die Intervention der Kommission im Falle Apples ist also nicht gerechtfertigt.

Literatur:

Oates, W. E., Schwab, R. M., Economic Competition among Jurisdictions: Efficinecy Enhancing or Distortion Inducing, in: Journal of Public Economics, Vol. 35 (1988), S. 333 – 354.

Siebert, H., Koop, M. J., Institutional Competition. A Concept for Europe, in: Aussenwirtschaft, 45. Jg. (1990), S. 439 – 462.

Sinn, S., Economic Models of Policy-Making in Interdependent Economies: An Alternative View on Competition Among Policies, Kiel 1989.

Sinn, S., The Taming of Leviathan: Competition among Governments, in: Constitutional Political Economy, Vol. 3 (1992), S. 177 – 196.

Tiebout, C. M., A Pure Theory of Local Expenditures, in: Journal of Political Economy, Vol. 64 (1956), S. 416 – 424.

Blog-Beiträge zur Apple-Saga:

Henning Klodt: Apple für’n Ei? Steuerflucht im Fokus der EU

8 Antworten auf „Die Apple-Saga (2)
Apple und der Steuerwettbewerb in der EU – Reloaded“

  1. Ehm, diese Modelle des Standortwettbewerbs sensu Tiebout basieren auf der schönen Idee, dass in irgendeiner Form die vor Ort erbrachte Wertsteigerung der mobilen Produktionsfaktoren besteuert wird – und dass sich alle daran halten.

    Diese Annahme ist in Bezug auf Apple (und viele andere) nicht erfüllt. Mittels “Verrechnungspreise” und ähnlicher buchhalterischer Tricks à la “Big Four”, wird die Steuerlast vom Ort der Wertschöpfung zum Ort des geringsten Steuersatzes verlagert.

    Einfacher formuliert: Es wird da produziert, wo das attraktivste Bündel immobiler Produktionsfaktoren angeboten wird und es werden da Steuern gezahlt, wo die Steuersätze am niedrigsten sind, weil keine attraktiven Bündel immobiler Produktionsfaktoren angeboten werden müssen, um an die Steuern zu kommen.

    Der daraus resultierende Wettbewerb wird schwerlich zu einem effizienten Ergebnis führen.

    Es macht also durchaus Sinn, vor der Anwendung eines Modells, die Anwendungsbedingungen zu überprüfen. Manchmal denke ich, es ist gar nicht so schlimm, dass wir Ökonomen nicht mehr so viel Einfluss auf die Wirtschaftspolitik haben…

  2. Sybille hat völlig recht. Der Begriff „Steuerwettbewerb“ zeigt eigentlich klar, worum es in der Praxis geht: um Steuervorteile, die insbesondere kleine Länder gewähren, die sich aus dem erzielten Gewinn an Steuersubstrat zulasten der Länder bereichern, die den Unternehmen ihre produktive Infrastruktur überlassen.

    Echter „fiskalischer Wettbewerb“ mit unterschiedlichen Preis-Leistungs-Paketen impliziert, dass Steuern dort gezahlt werden, wo man seine Wertschöpfung erzielt und Staatsleistungen in Anspruch nimmt.

  3. Eine kurze Erwiderung an Sybille:
    Die Verrechnungspreise können von einem derartigen multinationalen Unternehmen nicht einfach frei gebildet und die Gewinne nach Gutdünken über den Globus verschoben werden. Hier greift ganz klar der nationale Gesetzgeber ein, dem ein Interesse unterstellt werden kann, daß die Gewinne nicht einfach außer Landes geschafft werden. In Deutschland sind dies beispielsweise die folgenden gesetzlichen Normen:
    “¢ § 1 AStG (Gewinnkorrekturen bei Verrechnungspreisen, maßgeblichen Methoden zur Ermittlung von Verrechnungspreisen)
    “¢ § 90 Abs. 3 AO (einschlägige Dokumentationspflicht)
    “¢ § 162 Abs. 3 und § 4 AO (Folgen des Verstoßes gegen die Dokumentationspflicht)
    “¢ § 178a AO (Festlegung der Kosten für die Gewährung eines Verständigungsverfahrens über Verrechnungspreise)
    “¢ GeAufzVO
    “¢ Einschlägige Doppelbesteuerungsaufkommen
    Wenn also hier gleichlautende wirtschaftliche Interessen zu vermuten sind (bspw. zwischen Apple USA und Apple Deutschland), dann kann dem amerikanischen Fiskus ein Interesse unterstellt werden, daß die Verrechnungspreise für Lieferungen von Apple USA an die deutsche Tochter möglichst hoch angesetzt werden. Und umgekehrt hat der deutsche Fiskus ein Interesse an möglichst niedrigen Verrechnungspreisen dieser Lieferungen an die deutsche Apple Gesellschaft, damit die deutsche steuerliche Bemessungsgrundlage nicht geschmälert wird. Im entsprechenden Fall würden dann das einschlägige DBA und evtl. noch ein Verständigungsverfahren zum Einsatz kommen. M.a.W.: Die Rahmenbedingungen des Modells sind durchaus erfüllt.

  4. Ein wunderbares Beispiel für die Denkresultate, wenn man sich in Zirkeln dreht, die keinen oder nur einen geringen Bezug zur Lebenswirklichkeit haben.

    Die ausserordentlichen immobilen Nachteile Irlands, bedingt durch seine europäische Randlage haben insbesondere Apple so massive Nachteile gebracht, dass die Regierung dies mit Steuersätzen von zuletzt 0,0005 % ausgleichen musste. Man hat schon erhebliches Mitleid angesichts der logistischen Herausforderungen, vor die Apple (und andere Unternehmen) allein schon durch die Ausführung von elektronischen Buchungen, z.B. in die Niederlande und zurück gestellt war (double dutch-irish sandwich etc.).
    Die einigermassen zahlreichen und zumindest teilwirksamen “deutschen” Bestimmungen haben nun auch gar nichts mit den irischen Verhältnissen zu tun, schließlich geht es im Beitrag um Apple.

  5. @ Christian Caire: Natürlich haben die deutschen Steuerregelungen mit der Thematik zu tun. Sie zeigen einfach, daß der deutsche Fiskus in der Lage ist, die Wertschöpfung eines Konzerns in seinem Land ertragssteuerlich entsprechend zu belasten. Sicherlich nicht uneingeschränkt, wie die permanenten rechtlichen Nachbesserungen zeigen, aber doch weitgehend. Und gleiches liegt auch in Irland vor. Fakt ist doch einfach, die Iren hätten die Gelegenheit gehabt, die Wertschöpfung des Konzerns in Irland angemessen zu besteuern. Aber das haben sie eben nicht getan, sondern sie haben Apple priviligiert behandelt. Und damit sind wir wieder bei der Argumentationslinie des Aufsatzes.

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