Die Apple-Saga (4)
EU-Beihilfenaufsicht als Bremsklotz im Standortwettbewerb?

Herzlichen Dank an Frank Daumann (hier) und Jan Schnellenbach (hier), die sich auf meinen Blog-Beitrag vom 3. September (hier) zur Steuerbegünstigung von Apple in Irland beziehen. Beide Beiträge sind äußerst anregend und verdeutlichen, wie komplex internationale Steuerfragen zu beurteilen sind. Zur Erinnerung: Die EU-Kommission wertet die nahezu vollständige Steuerbefreiung der Gewinne von Apple in Irland als unzulässige Beihilfe und verlangt deshalb von der irischen Regierung, Steuernachzahlungen in Höhe von 13 Mrd. Euro plus Zinsen einzutreiben. In meinen Augen ist das Vorgehen der Kommission zu begrüßen, aber es gibt Gegenargumente.

Zunächst einmal zwei Gegenargumente, die nicht von Daumann und Schnellenbach vertreten werden, aber mir wiederholt in Diskussionen begegnet sind:

Das erste Argument lautet, die Steuerpolitik falle nicht in die Zuständigkeit der EU, so dass die Kommissionsentscheidung zu Apple rechtswidrig sei. Das ist falsch, denn hier geht es nicht um allgemeine Steuerpolitik, sondern um die Begünstigung einzelner Unternehmen. Es gibt keinen Zweifel, dass einzelnen Unternehmen gewährte Steuervergünstigungen den Tatbestand der Beihilfe nach Art. 107 AEUV erfüllen. Die Kommission hat also eindeutig das Recht, die Steuervergünstigungen für Apple nach den Maßstäben der Beihilfenaufsicht zu prüfen. Und es erscheint als nachvollziehbare Interpretation des europäischen Rechtsrahmens, in diesem konkreten Fall auf eine „Verfälschung des Wettbewerbs“ zu erkennen und folgerichtig die beihilfegewährende Regierung zu verpflichten, die Steuer nachzuerheben.

Das zweite Argument stellt auf die Rechtssicherheit als Standortfaktor ab. Wenn eine Regierung verbindliche Steuervorbescheide (Tax Rulings) für einzelne Unternehmen erlässt, dann müssten sich diese Unternehmen bei ihren Investitionsplanungen auch darauf verlassen können. Wenn die EU-Kommission nach Jahren noch Steuernachzahlungen veranlasst, würden die Rechtssicherheit für internationale Investoren beeinträchtigt und die Attraktivität des Standorts Europa leiden.

Falls die jeweiligen nationalen Regierungen und Steuerbehörden diese Argument tatsächlich für relevant halten, können sie auf einfache Weise Vorsorge treffen: Dass Steuervergünstigungen für einzelne Unternehmen den Tatbestand der Beihilfe erfüllen, ist für sie leicht zu erkennen. Um auszuschließen, dass ihnen die EU-Kommission nachträglich in die Parade fährt, haben sie die Möglichkeit, die Tax Rulings nach Art. 108 AEUV zu notifizieren. Dann hat die Kommission grundsätzlich zwei Monate Zeit, die Beihilfe zu beanstanden. (Grundsätzlich heißt in diesem Zusammenhang dass die Kommission auch die Möglichkeit hat, vertiefende Untersuchungen einzuleiten, für die sie dann de facto mehr als zwei Monate Zeit hat.) Lässt sie diese Frist verstreichen, gilt die Beihilfe als vereinbar mit dem Binnenmarkt und kann im Nachhinein nicht mehr beanstandet werden. Die Mitgliedstaaten können also selbst für Rechtssicherheit sorgen, indem sie die von ihnen gewährten Steuervergünstigungen notifizieren. Dass sie das in aller Regel nicht wollen, da ihre Tax Rulings eher das Licht der Öffentlichkeit scheuen, kann man wahrlich nicht der gemeinschaftlichen Wettbewerbspolitik anlasten.

Jan Schnellenbach verweist in seiner Kritik an der Kommissions-Entscheidung auf das Äquivalenzprinzip, nach dem Unternehmenssteuern das Entgelt für von ihnen in Anspruch genommene staatliche Leistungen darstellen. Soweit diese Leistungen den Charakter von öffentlichen Gütern aufweisen (insbesondere: keine Verwendungsrivalität), ist der optimale Preis für die verschiedenen Nutzer nicht einheitlich, sondern bemisst sich nach ihrer jeweiligen Zahlungsbereitschaft.

Hier haben wir das dritte Argument, das gegen die Kommissions-Entscheidung ins Feld geführt werden kann: Falls die vom irischen Staat bereitgestellten Leistungen von Apple kaum oder gar nicht in Anspruch genommen werden, sollte das Unternehmen auch kaum oder gar nicht besteuert werden. Dieses Argument ist in sich durchaus schlüssig. Fraglich bleibt allerdings, ob diese Annahme valide ist und ob die irische Regierung sich bei ihren Tax Rulings für Apple tatsächlich von solchen Überlegungen leiten ließ. Das mag unterschiedlich bewertet werden.

Frank Daumann argumentiert mit dem Modell des internationalen Standortwettbewerbs, dessen Grundkonzept er wunderbar knapp und klar darstellt. Wenn – noch knapper ausgedrückt – Kapital und Arbeit die einzigen (substitutiven) Produktionsfaktoren sind und Kapital international vollkommen mobil und Arbeit vollkommen immobil ist, dann haben die Arbeitskräfte eines Landes einen Anreiz, mit niedrigen Steuersätzen um die Ansiedlung des mobilen Kapitals zu werben. Denn mit höherer Kapitalausstattung pro Arbeitsplatz steigt die Grenzproduktivität der Arbeitskräfte und damit auch ihr Lohn. Bei perfektem Standortwettbewerb überbieten sich die Arbeitskräfte der verschiedenen Länder mit Steuernachlässen, bis die vom Faktor Kapital zu tragenden Steuern bei null angelangt sind – wie es ja im Fall Apple Realität geworden ist.

Auch dieses vierte Argument gegen die Apple-Entscheidung der Kommission ist in sich schlüssig und nachvollziehbar. Aber es lässt sich noch ein wenig weiterführen. Warum soll eigentlich bei einem Steuersatz von null Schluss sein? Man kann ja auch Subventionen dafür zahlen, dass sich das Kapital ins eigene Land bewegt (weit verbreitet ist solch ein Standortwettbewerb unter Kommunen, die interessierten Unternehmen nicht nur temporäre Gewerbesteuerbefreiungen anbieten, sondern auch Ansiedlungsprämien in Form vergünstigter Gewerbeflächen). Bei einem solchen internationalen Subventionswettlauf wird erst dann ein Gleichgewicht erreicht sein, wenn der Faktor Kapital sämtliche Produktivitätsgewinne für sich vereinnahmt hat. Die Entlohnung der Arbeitskräfte ist dann genau so hoch wie sie ohne Kapitalzufluss wäre. In der Industrieökonomik werden die Ergebnisse solcher Wettläufe als Rentenvernichtung (rent dissipation) bezeichnet. Es kann durchaus effizienzfördernd sein, einer solchen Rentenvernichtung durch Intervention von zentraler Ebene Einhalt zu gebieten.

Eins haben der Äquivalenzansatz von Schnellenbach und der institutionenökonomische Ansatz von Daumann gemeinsam: Sie argumentieren mit einem Staat, der letztlich als wohlmeinender Diktator agiert. Daneben stehen politökonomische Ansätze, nach denen Steuervergünstigungen und andere Subventionen mit dem Modell des Protection for Sale erklärt werden können (Gene M. Grossman, Elhanan Helpman 1994). Hier werden die Politiker als Akteure gesehen, die durch selektive Vergünstigungen für Partikularinteressen ihre Wahlchancen verbessern wollen. Die Frage, ob ihr Handeln gesamtwirtschaftlich vorteilhaft ist oder nicht, interessiert die Politiker in diesen Modellen herzlich wenig.

Sollten die Modelle lobbygetriebener Politiker der Realität näher kommen als die von Schnellenbach und Daumann favorisierten Modelle, dann gäbe es gute Argumente für eine gemeinschaftliche Beihilfenaufsicht in der EU. Denn es kann vermutet werden, dass sich Lobbygruppen auf nationaler Ebene leichter organisieren lassen als auf EU-Ebene. Dementsprechend wären nationale Politiker anfälliger als EU-Politiker dafür, gesamtwirtschaftlich schädliche Vergünstigungen für Lobbygruppen zu gewähren. Meine eigenen Erfahrungen in der Politikberatung und in der Subventionsanalyse bringen mich dazu, die Apple-Entscheidung der Kommission zu begrüßen.

Blog-Beiträge zur Apple-Saga:

Jan Schnellenbach: Leistungsfähigkeit und Äquivalenz. Steuergerechtigkeit in Irland im Fall Apple

Frank Daumann, Apple und der Steuerwettbewerb in der EU – Reloaded

Henning Klodt, Apple für’n Ei?. Steuerflucht im Fokus der EU

Henning Klodt

Henning Klodt

Institut für Weltwirtschaft in Kiel (bis 2017)
Henning Klodt

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