Gastbeitrag
Aufschrei und Wirklichkeit
Was ist dran an den Argumenten der Gegner von TTIP?

Von Reinhard Quick am 27. Oktober 2016
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Reinhard Quick
Universität des Saarlandes

Seit drei Jahren tobt der TTIP Sturm. Die TTIP-Gegner haben gerade in Deutschland großen Erfolg: Laut Umfrage der Bertelsmann Stiftung unterstützen nur noch 17 Prozent der Befragten TTIP. Die TTIP-Befürworter stehen in der Ecke, denn sie verkörpern das „neo-liberale und alt-kapitalistische System“. Für eine Exportnation wie Deutschland sind solche Umfragewerte verheerend. Noch zu Beginn der Verhandlungen sagte der amerikanische Handelsbeauftrage euphorisch, dass die Verhandlungen mit einer Tankfüllung („one tank of gas“) beendet werden könnte, heute hat man den Eindruck, dass der Energiebedarf zur Überwindung der transatlantischen Differenzen mindestens einen ganzen Öltanker braucht. TTIP ist nicht tot, aber sein Gesundheitszustand ist besorgniserregend. Es wird weiter verhandelt, das ursprüngliche Ziel, TTIP bis zum Ende der Obama Administration abzuschließen, wird aber nicht erreicht werden. TTIP ist „too big to fail“ und kein Politiker möchte als Totengräber von TTIP in die Geschichte eingehen.

Die Gründe für eine umfassende transatlantische Wirtschaftspartnerschaft sind heute noch genauso gültig wie vor drei Jahren. Die Weltwirtschaft hat nach der Wirtschafts- und Finanzkrise ihre alte Dynamik nicht wieder zurückgewonnen. Aus handelspolitischer Sicht kommt die Abschwächung nicht überraschend: Die Effekte aus der Uruguay-Runde und dem WTO-Beitritt Chinas laufen aus, maßgebliche neue Liberalisierungsschritte des Welthandels sind nicht in Sicht, denn die WTO schafft es nicht, neue Regeln zur Gestaltung der Globalisierung zu verabschieden. Daher sollen bilaterale Abkommen neue Impulse mit Regeln schaffen, die weit über die der WTO hinausgehen. Es gibt positive Ansätze, wie das TPP-Abkommen im Pazifik oder die Abkommen der EU mit Kanada (CETA), Korea, Ukraine, Vietnam und Singapur. Aber auch diese Ansätze sind allesamt höchst umstritten, wie die aktuelle Debatte um CETA zeigt. Es besteht die Gefahr, dass wir uns die notwendigen Liberalisierungsimpulse nachhaltig verbauen.

Dabei sind sich alle einig. Keiner sträubt sich gegen einen freien und fairen Handel. Bei der Definition, was „fair“ ist, bauen die TTIP-Gegner aber bewusst Erwartungen auf, die nicht erfüllt werden können. Der Erfolg von Handelsverhandlungen besteht in einer weiteren Liberalisierung des Handels und neuen verbindlichen Regeln für die Gestaltung der Globalisierung. Hierzu müssen beide Seiten bereit sein. Die TTIP-Gegner haben mit immer neuen Szenarien die Debatte bestimmt, weil die klassischen Medien sie meist kritiklos aufgegriffen und verbreitet haben. Die Argumente der Befürworter wurden hingegen nicht oder nur wenig thematisiert. Wirtschaftliche Argumente spielen in diesem Kontext ohnehin keine Rolle. Die TTIP-Gegner gewinnen so die Deutungshoheit und üben erfolgreich Druck auf die Politik aus. Der Wirtschaft wird lapidar vorgehalten, dass sie die Vorteile des Abkommens nicht hat deutlich machen können. Thema beendet! Die Strategie geht auf.

Beschäftigt man sich mit der Kritik so stellt man schnell fest, dass viele der vorgetragenen Argumente nicht haltbar sind oder dass die Politik ohnehin schon reagiert hat. Dennoch wächst die Ablehnungsfront beständig weiter.

Chlorhühnchen

Die Chlorhühnchen waren ein „Kampagnenknaller“. Die Medien haben sich gerade danach gerissen. Bravo! Es hat niemanden interessiert, dass das Importverbot der EU WTO-widrig ist, die EU hiermit also Völkerrecht verletzt. Das SPS-Abkommen der WTO sieht vor, dass Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit auch tatsächlich dem Schutz der Gesundheit dienen müssen. Das Chlorbad dient nicht nur dem Schutz der Gesundheit, denn es schützt vor Salmonellen, es ist auch keineswegs gesundheitsgefährdend. Der Verzehr von derart behandelten Hühnern hat keine negativen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit, wie man in den USA tagtäglich feststellen kann. Hinzu kommt, dass Europa die Methode des Chlorbads zum Beispiel bei Salat einsetzt, ohne dass es hiergegen Proteste gibt. Das Importverbot dient dem Schutz der europäischen Hersteller, weil diese verpflichtet sind, nach einem anderen, teureren Verfahren zu produzieren. Handelspolitiker bezeichnen einen solchen Schutz zu Recht als Protektionismus. Um das „Problem“ zu lösen, brauchen wir TTIP. Beide Seiten könnten sich zum Beispiel auf ein ehrliches und transparentes Kennzeichnungssystem des jeweiligen Geflügels einigen, so dass der Verbraucher beim Einkauf eine informierte Entscheidung treffen kann.

Konzernklagerechte vor „privaten“ Schiedsgerichten

Das Feindbild „geldgieriger“ und „gewissenloser“ Konzerne, die Staaten auf Milliarden verklagen, war der nächste Kampagnenknüller. Mit dem Vertrag von Lissabon ist die Kompetenz, Investitionsschutzabkommen mit Drittstaaten zu verhandeln, auf die EU übertragen worden. In Ausübung dieser Kompetenz macht die EU den Investitionsschutz zum integralen Bestandteil von Freihandelsabkommen. Diese Abkommen sind völkerrechtliche Verträge, in denen sich die Vertragsparteien verpflichten, ausländischen Investoren bestimmte Schutzrechte (zum Beispiel Schutz vor Enteignung) zu gewähren. Sie geben dem ausländischen Investor das Recht, bei einer Verletzung des Schutzrechtes seitens des Staates vor einem Schiedsgericht auf Schadenersatz zu klagen. Der völkerrechtliche Investitionsschutz dient der Kontrolle staatlicher Hoheitsgewalt. Deutschland hat 129 solcher Abkommen, die alle vom Bundestag ratifiziert wurden. Der Anspruch aus dem Vertrag ist völkerrechtlicher Natur, das Schiedsgericht ist somit kein „privates“ Gericht – es ist ein durch völkerrechtlichen Vertrag eingesetztes Schiedsgericht. Ausländische Investoren können sich vor nationalen Gerichten heutzutage nicht auf die Regelungen des Investitionsschutz- oder Freihandelsabkommen berufen. Die Europäische Kommission, die Mitgliedstaaten und der Europäische Gerichtshof haben immer wieder betont, dass solche Abkommen nicht „unmittelbar anwendbar“ sind. Das nationale Gericht würde also immer die geltend gemachten Ansprüche aus dem völkerrechtlichen Vertrag ablehnen und das ist von der Politik so gewollt. Will sich der ausländische Investor auf seine Rechte aus dem Vertrag berufen, dann bleibt ihm nur der (völkerrechtliche) Rechtsweg über die Schiedsgerichte. Diese völkerrechtlich verankerte Schiedsgerichtsbarkeit ist gewollt, sie ist insofern auch keine „Paralleljustiz“ zum nationalen Rechtsweg, denn sie hat eine andere Rechtsgrundlage. Beim Verhältnis von EuGH und BGH würde ja auch kein Kritiker auf die Idee kommen, von „Paralleljustiz“ zu sprechen. Man kann sich heftig darüber streiten, ob dem ausländischen Investor solche Rechte überhaupt eingeräumt werden sollen oder nicht. Oder man kann ebenfalls darüber diskutieren, ob es nicht besser wäre, den Investoren (ausländischen und inländischen) den Rechtsweg aus Völkerrecht vor nationalen Gerichten zu eröffnen. Diese Diskussionen werden derzeit nicht nur EU-weit, sondern auch international zum Beispiel von der UNCTAD geführt. Der Unterschied zwischen dem Rechtsschutz aus nationalem Recht und dem aus Völkerrecht ist in der Debatte aber weder aufgegriffen noch diskutiert worden, leider auch nicht vom deutschen Richterbund. Angereichert durch Negativbeispiele einiger Investorenklagen, war ISDS ein wunderbarer Nährboden für den Protest. Erst nach dem ICS-Vorschlag der Kommission kristallisiert sich eine Debatte darüber heraus, wie völkerrechtlicher Investitionsschutz überhaupt aussehen soll. Die Kommission ist auf viele Kritikpunkte eingegangen, sie lehnt aber weiterhin die „unmittelbare Anwendung“ des Vertrages ab und hält an einer völkerrechtlichen Streitbeilegung im Bereich des Investitionsschutzes fest, ebenso wie fast alle anderen Staaten der Welt. Warum eigentlich folgen die Kritiker nicht dem Beispiel der völkerrechtlichen Streitbeilegung beim Investitionsschutz? Was hält sie davon ab, sich mit Vehemenz für ein Schiedsverfahren einzusetzen, mit dem auf Antrag von Gewerkschaften oder Umweltverbänden festgestellt wird, dass ein Staat gegen die im Nachhaltigkeitskapitel neuer Freihandelsabkommen festgelegten Verpflichtungen im Sozial- und Umweltbereich verstoßen hat? Das Völkerrecht dient der Kontrolle staatlicher Hoheitsgewalt, es sollte daher nicht verteufelt, sondern auf andere Bereiche ausgedehnt werden.

Regulatorische Kooperation – das Ende der Demokratie?

Was ist an dem Vorwurf dran, dass die regulatorische Kooperation unsere Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutzstandards senken würde, dass uns die USA „über den Tisch ziehen würden“, dass das Vorsorgeprinzip aufgeweicht würde und dass TTIP daher eine Gefahr für die Demokratie darstelle. Die regulatorische Kooperation ist Neuland. Ihr Ziel ist es, „unnötige“ Handelshemmnisse abzubauen, ohne gleichzeitig notwendige Schutzstandards einzuschränken oder gar zu senken. Vorbild für die Idee der regulatorischen Kooperation ist der EU-Binnenmarkt. TTIP wird aber keineswegs zu einem transatlantischen Binnenmarkt führen. Produkte, die in den USA legal auf den Markt gebracht wurden, müssen auch nach dem Inkrafttreten von TTIP den EU-Normen und Vorschriften entsprechen, wenn sie in Europa vermarktet werden. Eine Harmonisierung amerikanischer und europäischer Regelungen ist möglich, sie wird in der Praxis aber eher die Ausnahme bleiben. Die gegenseitige Anerkennung funktioniert nur dann, wenn die jeweiligen Schutzstandards auch tatsächlich vergleichbar sind. Wenn die Liste der in Kosmetikartikeln verbotenen Stoffe in Europa deutlich höher ist als in den USA, dann kann es keine gegenseitige Anerkennung geben. Wenn in den USA Sonnencremes als Arzneimittel eingestuft werden, dann müssen europäische Sonnencremes auch nach TTIP, den US-Gesetzen entsprechen. Wenn Chemikalien in der EU registriert und in USA notifiziert werden, dann kann eine in den USA notifizierte Chemikalie eben nicht wie eine in der EU registrierte Chemikalie behandelt werden. Die jeweiligen Verfahren unterscheiden sich hinsichtlich der Anforderungen an Notifizierung und Registrierung zu sehr. Allerdings können beide Seiten zum Beispiel über eine gegenseitige Anerkennung von Prüf- und Zertifizierungsverfahren verhandeln und sich hierauf einigen, wenn die Prüf- und Zertifizierungsstandards von ihrem Schutzzweck her gesehen effektiv vergleichbar sind.

Die Beispiele machen deutlich, dass die regulatorische Kooperation für jeden geregelten Sektor individuell betrachtet werden muss. Es gibt vielfältige Möglichkeiten der Zusammenarbeit zwischen den EU-Behörden und den US-Regulierungsagenturen, mit der unnötige Doppelarbeit beseitigt werden könnte. So wäre eine Zusammenarbeit bei der Bewertung, Einstufung und Klassifizierung von Chemikalien im Rahmen der jeweilig gültigen Gesetze auf beiden Seiten des Atlantiks möglich. Die regulatorische Kooperation hat daher einen sektoralen Teil, bei dem beide Seiten ausloten, wo sektorale Zusammenarbeit möglich ist und sie hat einen horizontalen Teil, der die Zusammenarbeit als solche regelt. Hierunter fallen generelle Transparenz-, Informations- und Konsultationsverpflichtungen sowie der institutionelle Rahmen der Kooperation. Und hier setzt die Kritik ein. Zu was genau verpflichten sich die Vertragsparteien? Geben sie ihre Regulierungsautonomie zugunsten der regulatorischen Kooperation auf? Sicherlich nicht. Der Vorschlag der Kommission zeigt, dass die Parteien auf freiwilliger Basis zusammenarbeiten, dass sie bei existierender sektoraler Regulierung prüfen, ob und wie sie gemeinsam vorgehen können, um ihre Regulierung vergleichbarer zu machen, ohne die Schutzstandards zu senken, und dass sie sich bei neuen Regulierungen gegenseitig informieren und konsultieren sowie die Vorschläge der anderen Seite ernsthaft prüfen, ohne ihre Regulierungsautonomie aufzugeben. Die Zusammenarbeit steht unter der Prämisse hoher Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutzziele, dem Schutz der sozialen Sicherheit, dem Arbeitsschutz sowie anderer öffentlicher Interessen. Sollten die Vertragsparteien Resultate erzielen, dann müssen diese im Rahmen des jeweilig gültigen verfassungsmäßigen Verfahrens umgesetzt werden. In der EU müsste die Kommission also einen Gesetzgebungsvorschlag einbringen, der dann von Ministerrat und Europäischem Parlament verabschiedet werden müsste oder sie würde einen delegierten oder Durchführungsrechtsakt vorlegen.

Das Kapitel zur regulatorischen Kooperation wird auch einen institutionellen Teil haben. Es wird ein Forum geben, dessen Aufgabe es ist, die regulatorische Kooperation zu organisieren. TTIP wird klarstellen müssen, welche Entscheidungen dieses Forum treffen kann und es wird deutlich machen müssen, dass das Forum nicht anstelle der Parlamente entscheiden kann. Die Regulierungsautonomie bleibt erhalten und die Rolle des Gesetzgebers wird nicht eingeschränkt. Die TTIP-Gegner beklagen immer, dass die USA auf diplomatischem Wege versuchten, die EU Gesetzgebung in unzulässiger Weise zu beeinflussen, um so EU-Standards zu senken. Wenn dem so wäre, dann müssten sie aber glühende Verfechter einer vertraglich festgelegten regulatorischen Kooperation sein, denn TTIP wird die Verpflichtung zur Zusammenarbeit völkerrechtlich regeln und ein transparentes Verfahren schaffen, in das die Sozialpartner und die Zivilgesellschaft einbringen können. Dies stellt nicht das Ende der Demokratie dar. Es ist vielmehr ein neuer Weg, wie Zusammenarbeit zu Wohlfahrtsgewinnen und international hohen und vergleichbaren Standards führen kann.

Zum Abschluss einigen Anmerkungen zum Vorsorgeprinzip, das in den Europäischen Verträgen verankert ist und somit von TTIP nicht abgeschafft werden kann. Wo liegt also das Problem? Laut Kommission wird das Vorsorgeprinzip dann herangezogen, wenn die wissenschaftlichen Informationen unvollständig sind oder keine eindeutigen Schlüsse zulassen und wenn es Anzeichen dafür gibt, dass die möglichen Folgen für die Umwelt oder die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen potenziell gefährlich und mit dem angestrebten Schutzniveau unvereinbar sind. Auch hier haben die TTIP-Gegner erfolgreich Propaganda betrieben. Sie ignorieren die Bedingungen, die an die Anwendung dieses Prinzip geknüpft sind, wie eine umfassende wissenschaftliche Betrachtung, eine Risikobewertung, Transparenz und Nichtdiskriminierung. Wenn TTIP aber die Regulierungsautonomie festschreibt und die regulatorische Kooperation auf freiwilliger Basis betrieben wird, dann wird das Vorsorgeprinzip nicht aufgeweicht, es wird aber vielleicht nicht in dem Sinne ausgelegt, wie es die TTIP-Gegner wollen.

Fazit

Die Kritik an der Kritik ist nicht inexistent, sie wird aber ignoriert. Die klassischen Medien geben den Argumenten der TTIP-Gegner viel zu oft kritiklos eine Plattform. So wird die Mitte der Gesellschaft gegen TTIP instrumentalisiert, egal ob Deutschland offene Märkte braucht oder nicht.

Blog-Beiträge zu TTIP:

Reinhard Quick: TTIP weder „tot“ noch „light“. Aber reicht die Zeit?

Axel Berger und Henning Klodt: CETA und die Reform des Investorenschutz. CETA als Blaupause für TTIP?

Henning Klodt: TTIP: Stockungen und Lösungen

Henning Klodt: TTIP: Streitpunkt Schiedsgerichte

Markus Fredebeul-Krein: TTIP: Warum ein Investitionsschutzabkommen wünschenswert ist

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