Vertrauen schaffen in die Haushaltspolitik!

Im Zuge der europäischen Staatsschuldenkrise ist es seit 2010 zu zahlreichen Neuregelungen der (fiskalischen) Rahmenbedingungen gekommen. Hierzu zählen insbesondere die in der nachfolgenden Übersicht 1 zusammengefassten Reformpakete:

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Diese Neuregelungen stellen – konsequent umgesetzt – zweifelsfrei Schritte in die richtige Richtung insbesondere zur Vermeidung künftiger Staatsschuldenkrisen in der Währungsunion dar. Sie können darüber hinaus Teile eines glaubwürdigen Ausstiegsszenarios aus dem schuldenpolitischen „Krisenmodus“ bilden, das auch die Erwartungen der Marktteilnehmer stabilisiert.

Doch genau daran kommen im Moment (erneut) begründete Zweifel auf. Ins Bewusstsein der Öffentlichkeit traten die Probleme durch ein Papier[1], das von den Finanzministerien Deutschlands und Finnlands erarbeitet wurde und die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) durch die Europäische Kommission bemängelt. Dieses Papier setzt an der Neuregelung des SWP sowie dessen Umsetzung an, die in der Folge noch einmal kurz skizziert werden soll.

Am 29. September 2010 legte die EU-Kommission ihre Vorschläge vor, mit deren Hilfe der SWP reformiert und (wieder) gestärkt werden sollte. Nachdem ein „übermäßiges Defizit“ bis dahin ausschließlich anhand des Drei-Prozent-Kriteriums der Neuverschuldungsquote beurteilt wurde, soll in Zukunft auch der Schuldenstand stärker überwacht werden. Übersteigt die aktuelle Schuldenstandsquote eines Landes den Grenzwert von 60 Prozent des BIP, so ist sie „hinreichend schnell“ zu reduzieren. Ansonsten drohen dem betreffenden Land ähnliche Sanktionen wie bei der Überschreitung der Neuverschuldungsquote. Der von den Staats- und Regierungschefs ausgehandelte politische Kompromiss basierte dabei auf der zuvor in Deauville erzielten Einigung zwischen Bundeskanzlerin Merkel und Regierungspräsident Sarkozy. Dabei konnte der französische Staatspräsident seine Vorstellungen weitgehend durchsetzen und den geplanten – auch von Deutschland zunächst nachdrücklich unterstützten – Automatismus beim Einsatz von Sanktionen verhindert. Die zunächst ebenfalls nicht umgesetzte „umgekehrte Abstimmung“ wurde nachträglich in den Fiskalvertrag (Fiskalpakt) aufgenommen (siehe Übersicht 1). Insbesondere eine (weitgehend) automatische Sanktionierung von „Fehlverhalten“, die bereits in der ursprünglichen Diskussion vom damaligen deutschen Finanzminister Waigel gefordert wurde, hätte dem SWP deutlich mehr Durchschlagskraft verleihen können.

Somit stellten die Neuregelungen aber von vornherein bestenfalls bedingte Verbesserungen dar, weil letztlich wieder die politische Entscheidung in den Vordergrund gerückt wurde und erheblichen Raum für diskretionäre Entscheidungen bietet. Das gilt nicht nur für die Neuverschuldung, sondern auch für den Schuldenstand. In beiden Fällen steht nämlich vor der Auferlegung von Sanktionen die diskretionäre, politische Entscheidung darüber, ob ein übermäßiges Defizit vorliegt und ob die einem Land empfohlenen sowie die von ihm ergriffenen Maßnahmen ausreichen, um das Defizit abzubauen. Ohne eine entsprechende – auf Empfehlung der Kommission getroffene – Entscheidung des ECOFIN-Rats, die mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden muss, können aber auch keine (automatischen) Sanktionen verhängt werden. Damit hat die Kommission unabhängig vom Abstimmungsmodus über ihre Empfehlungen einen weitreichenden Einfluss auf das Verfahren.

Bei der Beurteilung, ob ein Land „wirksame Maßnahmen“ zur Senkung des Defizits ergriffen hat, orientiert sich die Kommission aber immer weniger an konkreten Neuverschuldungs- oder Schuldenstandsquoten und dafür umso mehr an den Maßnahmen, die ein Land ergreift. Hierzu werden Faktoren aus den oben genannten Quoten herausgerechnet, für die ein betroffenes Land (vermeintlich) nicht verantwortlich zu machen ist. Hierzu zählen insbesondere negative konjunkturelle Einflüsse, die sowohl zu einem Rückgang der Staatseinnahmen (Steuern) als auch zu einem Anstieg der Staatsausgaben (Transferzahlungen) führen können.  Auf diese Weise lässt sich aber – speziell in Krisenzeiten – (fast) jedes Defizit im Staatshaushalt rechtfertigen. Daher lautet auch ein Vorwurf in dem oben angesprochenen Papier der Finanzministerien, dass das Verfahren der Kommission intransparent und willkürlich sei. Sowohl betroffene Länder als auch Außenstehende könnten nicht abschätzen, wie ein Verfahren entschieden wird.

Den so entstandenen Ermessensspielraum nutzt die Europäische Kommission gegenwärtig wohl in erheblichem Umfang aus: So wurde zum Beispiel den Nicht-Programmländern Belgien, Frankreich, Spanien, Malta, den Niederlanden und Slowenien am 15. November 2013 von der Kommission bescheinigt, im Rahmen der Excessive-Deficit-Procedure des SWP alle Auflagen erfüllt zu haben, so dass keine weiteren Maßnahmen zu ergreifen sind. Und das, obgleich die bekanntermaßen eher positiven Prognosen der EU, die Übersicht 2 zusammenfasst, keineswegs deutliche Verbesserungen in diesen Ländern erwarten lassen. Es wird somit auch immer schwerer fallen, einer breiteren Öffentlichkeit zu vermitteln, dass trotz eines – aktuellen und künftig erwarteten – deutlichen Überschreitens der Grenzwerte nicht etwa Sanktionen ergriffen werden, sondern statt dessen die Fristen für die Haushaltskonsolidierung immer weiter hinausgeschoben werden. All dies wird ferner dazu führen, dass auch das Vertrauen in die Umsetzung des Fiskalpakts und der darin enthaltenen nationalen Schuldenbremsen (weiter) sinken wird – wenn überhaupt jemand daran glaubt.

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Was bedeutet diese Entwicklung nun für die aktuelle Situation in der Währungsunion? Das Vorgehen der Kommission signalisiert eindeutig, dass man den Anpassungsdruck auf die betroffenen Länder so weit wie möglich reduzieren und zeitlich strecken will. Dahinter mag die Hoffnung stehen, dass sich die Probleme in Luft auflösen, wenn es zu einem deutlichen Anstieg des Wachstums in Europa und damit zu einem automatischen Rückgang der Fiskalquoten kommt. Damit bleibt aber die Frage, wann man denn glaubt, mit der Umsetzung der „strengeren“ Regeln beginnen zu können? Und das in einer Zeit, in der strengere Regeln und Auflagen – etwa im Rahmen des Stabilitätspaktes – umso wichtiger wären, weil die marktmäßigen Mechanismen zur Eindämmung einer übermäßigen Staatsverschuldung – nämlich höhere Zinsen – über Rettungsfonds und eine immer noch äußerst expansive Geldpolitik von Seiten der EZB auf längere Sicht ausgehebelt bleiben werden.

Doch selbst längerfristig kann die marktmäßige Disziplinierung nur dann greifen, wenn statt oder zumindest neben dauerhaften supranationalen Rettungsfonds die (institutionalisierte) Haftung privater Gläubiger nicht ausgeschlossen wird. Nur wenn eine private Beteiligung an den Forderungsverlusten „droht“, werden risikobedingte Zinssteigerungen eine marktmäßige Disziplinierung von Schuldnerstaaten bewirken. Ohne das drohende Ausfallrisiko können die Kapitalmärkte keine „Aufpasserfunktion“ übernehmen und stabilisierend auf Schuldensünder wirken. Insgesamt erfordert eine marktmäßige Disziplinierung folglich, dass es den Politikern gelingt, ein erneutes Bail-out von Schuldnerstaaten oder Gläubigerbanken glaubhaft auszuschließen – so schwierig dies auch sein mag.

Dazu hat die Änderung des Artikels 136 AEU Vertrag (neuer Absatz 3) mit dem folgenden Wortlaut aber keineswegs beigetragen.

„Die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilisierungsmechanismus einrichten, der aktiviert wird, wenn dies unabdingbar ist, um die Stabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt zu wahren. Die Gewährung aller erforderlichen Finanzhilfen im Rahmen des Mechanismus wird strengen Auflagen unterliegen.“

Die weiterhin existierende No-bail-out-Klausel in Artikel 125 AEU Vertrag wird hierdurch eher noch unglaubwürdiger als zuvor.

Vertrauen in die Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten der Europäischen Währungsunion wird man – nach all den Sündenfällen der jüngeren Vergangenheit – nur dann wiedergewinnen können, wenn man allen Marktteilnehmern verlässlich signalisiert, sich an die neuen Rahmenbedingungen zu binden. Dies mag gegenwärtig bei den Programm-Ländern besonders schwierig und kaum umsetzbar sein. Umso wichtiger wäre es aber, bei der Behandlung der anderen Mitgliedstaaten regelkonformes Handeln zu dokumentieren. Nur im Zusammenspiel der fiskalischen Rahmenbedingungen mit einem funktionierenden Marktmechanismus wird es auf Dauer möglich sein, vergleichbare Staatsschuldenkrisen zu vermeiden. Ob und wann die Politik zu einer solchen Selbstbindung bereit ist, wird sich an der konsequenten Umsetzung der zuvor erläuterten Reformpakete zeigen.

Fußnote

[1] Vgl. FAZ, 1. März 2014, S. 17.