Wirtschaftspolitisches Handeln: Thesen zu den Notwendigkeiten und Grenzen

1. Die Notwendigkeiten und  Grenzen wirtschaftspolitischen Handelns lassen sich aus der ordnungspolitischen Perspektive einfacher aufzeigen als unter Berücksichtigung politökonomischer Zusammenhänge.[1]

Ordnungspolitische Perspektive: drei originäre Staatsaufgaben

2. Erstens: Der Staat muss einen funktionsfähigen Wettbewerb der Anbieter gewährleisten. Das ist einfacher gesagt als getan, weil  Produzenten, Handwerker und Freiberufler häufig nicht gerade Freunde des Wettbewerbs sind und gegenüber dem Staat einen aufwendigen Lobbyismus betreiben, damit ihnen unliebsame Konkurrenten vom Hals gehalten werden (durch spezifische Regulierungen, Subventionen, Importbarrieren).

• Ordnungspolitisch ist der Wettbewerb  ein Grundpfeiler der Marktwirtschaft. Er ist eine notwendige Bedingung dafür, dass die Faktorallokation möglichst effizient ist, der wachstumsnotwendige Strukturwandel vorankommt, kreative Kräfte für den technischen Fortschritt freigesetzt werden, die Nachfrager ihre Präferenzen realisieren können und die Marktversorgung möglichst preisgünstig ist.
• Das bedeutet, Märkte zu öffnen und offenzuhalten, und zwar sowohl nach innen (Kartellverbot und europäische Fusionskontrolle, Deregulierung und Re-Regulierung, z.B. von Netzindustrien) wie auch nach außen (europäischer Binnenmarkt, Handelsliberalisierung gegenüber EU-Drittländern, freier Kapitalverkehr). Dass die Doha-Runde der Welthandelsorganisation (WTO) nach zwölfjährigen Verhandlungen und Gerangel zwischen den 159 Mitgliedstaaten nichts Substantielles in Sachen Zollabbau (in den Entwicklungsländern) und Verringerung des Agrarprotektionismus (in den Industrieländern) gebracht hat (Bali-Abkommen vom Dezember 2013) ist kein gutes Zeichen; und dass die Freiheit des internationalen Kapitalverkehrs von verschiedenen Seiten, allen voran den radikalen Nichtregierungsorganisationen, als schädlich gebrandmarkt wird und mit Steuern belastet werden soll, auch nicht.

3. Zugleich muss das Euckensche Prinzip der Einheit von Handlung und Haftung uneingeschränkt gelten (vulgo: wer den Nutzen hat muss auch den Schaden tragen).

• Das bedeutet: Die Unternehmen und privaten Haushalte müssen für Fehlentscheidungen (etwa bei Investitionen, Immobilienkäufe oder der Inanspruchnahme von Krediten) selber geradestehen. Das Procedere regelt die Insolvenzordnung.
• Für Staaten, die sich überschulden, gilt das auch. Hier fehlt  jedoch noch ein wirksames Insolvenzregime (über die bestehenden Collective Action Clauses in Staatsanleihen hinaus). Es geht natürlich nicht um die Auflösung eines Staates, sondern um die Schaffung von festen Grundlagen für die Wiedergewinnung von eigener Wirtschaftskraft (Analogie zur privatwirtschaftlichen Insolvenzordnung, die ja auch nicht auf die Zerschlagung  des betroffenen Unternehmens abzielt). Was gebraucht wird sind klare und glaubwürdige Regeln darüber, dass im Falle einer Überschuldung des Staates die Gläubiger (private und öffentliche) bei der Problemlösung einbezogen werden (Schuldenschnitt) und dass ausländische Finanzhilfen streng konditioniert werden (Haushaltskonsolidierung, Strukturreformen).

4. Zweitens: Bei Vorliegen von Marktversagen (im Sinne der ökonomischen Theorie) muss der Staat korrigierend eingreifen, möglichst mit marktkonformen Mitteln, die die pretiale Lenkung in der Marktwirtschaft nachbilden, weil dies am effektivsten und gesamtwirtschaftlich am kostengünstigsten, d.h. effizient ist. Aktuelle Beispiele sind der Klimaschutz oder die Stabilität des Finanzsystems.

5. Negativer externer Effekt bei Produktion, Verkehr und Verbrauch mit Schadstoffemissionen:

• Marktkonform sind Öko-Steuern (Pigou-Steuer), die an den Emissionen (nicht wie derzeit am Verbrauch!) ansetzen, oder ein Zertifikatesystem zum Handel mit Emissionsrechten, deren Menge der Staat steuern kann (vgl. Quotenmodell des Sachverständigenrates und der Monopolkommission). Mit Blick auf einen wirksamen Klimaschutz lassen sich so die Kosten der Emission von Treibhausgasen verursachungsgemäß  anlasten. Dann haben die Unternehmen und privaten Haushalte einen Anreiz, Schadstoffemissionen zu verringern. Der Markt bringt die effizientesten Vermeidungstechnologien hervor (im Hayekschen Sinne kommt der „Wettbewerb als Entdeckungsverfahren“ zum Tragen); der Staat hat hierüber kein Vorab-Wissen und sollte es sich auch nicht anmaßen.  Ausnahmen für Branchen und Emittenten sollte es möglichst nicht geben.
• Nicht adäquat sind hingegen Subventionen für die Stromerzeugung aus erneuerbaren Ressourcen unter dem Motto „Energiewende“. Die Einspeisvergütungen für verschiedene Energiearten sind völlig losgelöst von der jeweiligen Emissionsintensität bei Treibhausgasen, sie wirken außerdem durch die Überwälzung auf die Strompreise regressiv, d.h. sie belasten die Bezieher niedriger Einkommen besonders stark, und sie setzen im Übrigen Fehlanreize für die Schaffung sehr teuer Arbeitsplätze (in der Solarenergie/Photovoltaik rund 150.000 Euro pro Arbeitsplatz, nach Schätzungen des RWI Essen). Technologiespezifische Bestandsgarantien durch den Staat und dazu auch noch ohne den geringsten Fokus auf die Ressourcensituation in Deutschland (z.B. die vergleichsweise begrenzte Verfügbarkeit von Sonne) sind ordnungspolitisch ein Irrweg.  Die EEG-Umlage gehört abgeschafft.

6. Positiver externer Effekt bei der Bereitstellung eines öffentlichen Gutes in Form der Stabilität des Finanzsystems:

• Die Systemrisiken kleinhalten lässt sich am besten durch strenge Eigenkapitalvorschriften für Banken und  Finanzierungsinstitute (Basel III und darüber hinaus) erreichen. Dabei sollten Banken  künftig auch beim Erwerb von Staatsanleihen Eigenkapital vorhalten müssen; das Konstrukt „mündelsichere Papiere“ kommt zwar den Finanzministern zupass, ist aber im Zuge der Euro-Schuldenkrise als falsch entlarvt worden, führt zu gravierenden Fehlanreizen bei den Finanzinvestoren und erzeugt eine unheilvolle Verstrickung von  Banken und Staaten. Unerlässlich ist außerdem eine angemessene mikro- und makroprudenzielle Aufsicht (die EU hat dafür verschiedene Behörden eingerichtet, die EZB wird ab Herbst die Aufsicht über der 128 Institute, die als systemrelevant gelten, darunter 24 deutsche, wahrnehmen).
• Nicht zielführend sind hingegen Bankenabgaben und Finanztransaktionssteuern. Hier steht das fiskalische Interesse des Staates (samt dem Wunsch nach einer „Bestrafung“ der Banken wegen deren Verstrickung in der jüngsten globalen Finanzmarktkrise) im Vordergrund. Die Lenkungswirkung für ein verantwortliches Risikoverhalten der Finanzmarktakteure ist absolut unzureichend.
• Ungewiss ist im Übrigen, ob europäische Rettungsschirme und die Ankündigung der Europäischen Zentralbank über ein unbegrenztes Staatsanleihen-Ankaufprogramm (OMT) auf Dauer das Finanzsystem stabilisieren. Alles hängt  davon ab, dass die Regierungen die „gekaufte Zeit“ konsequent für Reformen nutzen und nicht dem  Moral Hazard anheimfallen (bezüglich unabdingbarer Reformen eine fünf gerade sein lassen).

7. Dritte originäre Staatsaufgabe: Die Verantwortlichen der Wirtschaftspolitik haben ständig daran zu arbeiten, dass im Land stabile und gute gesamtwirtschaftliche Rahmenbedingungen für unternehmerische Investitionen und Innovationen und für die Ausbildung und Weiterbildung der Arbeitskräfte herrschen.

• Von zentraler ordnungspolitischer Bedeutung sind gesicherte private Eigentumsrechte, geordnete Staatsfinanzen, anreizkompatible Steuer- und Abgabebelastungen, die Geldwertstabilität, die frühkindliche Erziehung, eine adäquate Ausbildung in den Schulen und Hochschulen und die Beseitigung von bürokratischen Hemmnissen für die private Eigeninitiative. Dies bedeutet konzeptionell den Vorrang für eine angebotsorientierte Wirtschaftspolitik gegenüber der keynesianisch geprägten Nachfragepolitik und erfordert Langfristdenken statt punktuellen Aktionismus.
• Hierin wurzelt die Ratio für wirtschaftliche und institutionelle Strukturreformen in jenen europäischen Ländern, die seit geraumer Zeit mit hohen Staatsschulden und geringer Wachstumskraft sich selbst und den Euro-Raum belasten(nicht nur die Peripherie, auch Frankreich!). In Deutschland,  einst der „kranke Mann“ Europas, sind wichtige Reformen durchgeführt worden („Agenda 2010“, Schuldenbremse als  Verfassungsgebot).
• Nicht zielführend sind hingegen „Leuchtturmprojekte“ der neuen Großen Koalition wie der flächendeckende gesetzliche Mindestlohn (8,50 Euro pro Stunde) mit hoher Bindungswirkung und die abschlagsfreie Rente mit 63 (nach 45 Versicherungsjahren). Nichts Gutes verheißt dies für die Beschäftigungschancen von Geringqualifizierten und Langzeitarbeitslosen, für die künftigen Belastungen der Beitragszahler, für die Ausgabenentwicklung in den öffentlichen Haushalten, sowie für die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft. Auf solche möglichen Fehlentwicklungen hinzuweisen, wie das zahlreichen Ökonomen (der Sachverständigenrat eingeschossen) getan haben, gilt aber in Regierungskreisen als kleinkariert.

Politökonomische Zusammenhänge: in drei Varianten

8. Die Grenzen zwischen dem, was ordnungspolitisch geboten ist, und dem, was zu unterlassen wäre, verwischen sich im politischen Alltag aus mindestens drei Gründen.

9. Erstens: Es gibt ein Eigeninteresse der Politiker an staatlichen Interventionen in den Wirtschaftsprozess:

• Mit Hilfe von spezifischen Subventionen und Marktzugangsregulierungen zugunsten etablierter Unternehmen oder zur Förderung von vermeintlich zukunftsträchtigen Hochtechnologiebereichen („nationale Champions“ lassen sich Wählerstimmen gewinnen und Spenden mobilisieren. Ordnungspolitisch falsch ist es trotzdem.
• Es ist nicht Aufgabe des Staates, ein privates Unternehmen einer Branche, die durch enorme Überkapazitäten gezeichnet ist und eigentlich der Marktbereinigung bedarf, retten zu wollen (Automobilindustrie). Es ist auch nicht zu begründen, Unternehmen von Abgaben zu befreien, um deren internationale Wettbewerbsfähigkeit nicht zu gefährden (energieintensive Unternehmen bei der EEG-Umlage). Und ein staatliches Eingreifen zugunsten von künftigen  Schlüsseltechnologien lässt sich schon deshalb nicht rechtfertigen, weil  der Staat gar kein  Vorab-Wissen darüber hat, was er denn mit welchen Mitteln und in welcher Dosierung fördern soll; wegen dieser unlösbaren Informations- und Prognoseprobleme muss in der Marktwirtschaft die  Technologiepolitik auf eine  indirekte Förderung der Forschung treibenden Unternehmen setzen (z.B. Zuschüsse oder Steuervergünstigungen), nicht auf eine selektive direkte Projektförderung.

10. Zweitens: Es gibt eine Neigung zum Paternalismus, sanft oder hart. Der Bürger wird zwar bei Wahlen gebraucht und insoweit als mündig gehalten und umworben. Aber ansonsten wird er für unfähig gehalten, seine Angelegenheiten in Eigenverantwortung zu erledigen.

• Deshalb haben die Sozialpolitiker einen so weiten Aktionsradius und wollen sich um jeden Bereich des individuellen Lebens kümmern („von der Krippe bis zur Bahre“). Den Verbraucher gegen alles Mögliche schützen zu wollen ist ebenfalls Ausdruck dieses Fürsorge- und Vormundschaftsdenkens. So ist selbst das leidige Thema der Ladenschlusszeiten im Einzelhandel nicht totzukriegen, jetzt werden wieder kürzere Öffnungszeiten gefordert. Die Interessen der Verbraucher an flexiblen Einkaufsmöglichkeiten interessieren den Staat ebenso wenig wie die Interessen von Arbeitnehmern an Teilzeitarbeit auch abends und sonntags. Hinweise der Ökonomen auf die Ausweichmöglichkeiten der Bürger (Internet, Flughäfen, ausländische Grenzregionen) werden beiseite geschoben – es geht doch um eine gutgemeinte Sache!
• Und  dem Zeitgeist entsprechend bietet vor allem der Umweltschutz viele Ansatzpunkte zur Bevormundung der Bürger durch den Staat (Energiesparlampen, Wärmedämmung in Gebäuden, Superbenzin E10, Müllentsorgung u.dgl.m.). Wenn der Bürger dies nicht gleich begreift, muss man ihn eben zu einem umweltgerechten Verhalten anstupsen („nudging“, heißt dies im Fachjargon der Verhaltensforscher).

11. Drittens: Es gibt die simple, für viele jedoch sehr eingängige Formel von dem „Primat der Politik gegenüber der Ökonomie“, das es zu bewahren gelte.

• Zwar lassen sich Marktreaktionen genauso wenig außer Kraft setzen wie das Gesetz der Schwerekraft. Aber Politiker finden es lästig, wenn private Marktteilnehmer der staatlichen Wirtschafts- und Finanzpolitik ein schlechtes Zeugnis ausstellen (und deshalb z.B. als Menschen auswandern oder in die Schwarzarbeit  abtauchen, als Unternehmen Produktion ins Ausland verlagern und als Finanzinvestoren deftige Risikoaufschläge auf Zinsen für Staatsanleihen verlangen). Statt Lehren zu ziehen und die Qualität der Wirtschaftspolitik zu verbessern, wird lieber auf, wie es heißt, unseriöse Arbeitgeber, profitgierige Spekulanten und interessengeleitete Rating-Agenturen geschimpft – mit dem bedenklichen Nebeneffekt, dass die Menschen dies glauben und das Vertrauen in die sozialen Marktwirtschaft  verlieren.
• Dementsprechend hat die jüngste Finanz- und Wirtschaftskrise wieder einmal die Kapitalismuskritik belebt und den Staat zum Rettungsanker und wohltuenden Zukunftsgestalter hochstilisiert. Hier ist viel Illusion im Spiel. Verdrängt wird, dass es auch Staatsversagen gibt. Die Wirtschaftsgeschichte ist voll von Beispielen für konkrete Situationen, in denen die Politik Entscheidungen trifft, ohne die Langfristfolgen in Wirtschaft und Gesellschaft zu bedenken. Bei der globalen Finanzkrise haben eben nicht allein die Finanzinvestoren über die Stränge geschlagen, sondern im Spiel waren auch vielfältige Fehlanreize, die zuvor durch die Regierungen (Förderung von privatem Wohneigentum), die Notenbanken (negative Realzinsen) und die Regulierungsbehörden (unzureichende Aufsicht) gesetzt wurden. Die Staatsschuldenkrise im Euro-Raum wurde nicht von privaten Finanzjongleuren ausgelöst worden, sondern hatte ihren Ursprung in kreditfinanzierten Ausgabenorgien der Regierungen der betroffenen Staaten. Dass das  politische Euro-Krisenmanagement seit 2010 so schleppend vorangekommen ist, geht auch nicht auf das Konto düsterer Marktkräfte, sondern ist dem Umstand geschuldet, dass sich manche Regierungschefs nicht so genau an die Verabredungen gehalten haben, die in Sachen nachhaltige Haushaltskonsolidierung und grundlegende Strukturreformen auf den zahlreichen Ecofin-Sitzungen und EU-Gipfeln getroffen wurden.

Fazit

12. Der Staat kann nicht alles richten. Er kann nicht selbst wirtschaftliches Wachstum und Beschäftigung in der Breite generieren. Das ist in einer freien Wettbewerbswirtschaft Aufgabe der Unternehmen. Aber der Staat kann gute Bedingungen dafür schaffen, so er denn ordnungspolitisch verlässliche Regeln etabliert und sich daran hält und wirtschaftspolitisch konsistent handelt. Was dazu gebraucht wird sind politische Akteure mit Weitsicht und Robustheit gegenüber Partikularinteressen – der wohl knappste Faktor in  der Volkswirtschaft.