Was wird aus Italien?
Vetternwirtschaft, Populismus und QuItaly

„Eine Geschichte ist erst wirklich zu Ende, wenn sie den schlimmstmöglichen Ausgang genommen hat.“ (Friedrich Dürrenmatt)

Italien ist nach einigen Turbulenzen nun doch auf dem Weg zu einer neuen Regierung. Das bisher Undenkbare wird Realität. Künftig regieren mit der Lega und Cinque Stelle zwei populistische Parteien. Auf den ersten Blick haben sie nicht viel gemeinsam. Die Lega steht klar rechts. Das deutsche Pendant ist die AfD. Ihre Wurzeln sind anti-zentralistisch („weg von Rom“ und „weniger Brüssel“). Alles Fremde ist ihr suspekt. Eine restriktive Ausländerpolitik steht oben auf der Agenda. Stark ist sie vor allem im reichen Norden. Demgegenüber hat die Cinque Stelle linke Wurzeln. Mit umweltpolitischen Aktivitäten begann sie, regionale Wirtschaftsstrukturen präferiert sie, kleine Unternehmen liegen ihr am Herzen, die Globalisierung ist ihr ein Gräuel. Das deutsche Gegenstück sind die Grünen. Sie hat ihre Wählerbasis im armen Süden. Trotz erheblicher Unterschiede eint die beiden Parteien aber eines: Der Hass auf das politische „Establishment“. Die Politik in Rom, Brüssel und Berlin sind die Zielscheibe ihrer Kritik. Auf Rom sind sie sauer, weil überall Vetternwirtschaft, Bürokratie und Korruption wucherten. Mit der zentralistischen EU liegen sie über Kreuz, weil sie Italien die nationale Souveränität raube. Die Teutonen hassen sie, weil sie die Regeln der EWU für ein Diktat aus Berlin halten. Wenn es schlecht läuft, mischen sie das Parteiensystem in Italien endgültig auf und fangen einen „Krieg“ mit der EU an. Das sind keine guten Aussichten für Italien und Europa.

Was ist los in Italien?

Die Stimmung ist in Italien noch schlechter als die Lage. Und die Lage ist schon seit längerem durchwachsen. Der materielle Wohlstand stagniert, die Arbeitslosigkeit ist anhaltend hoch, Migrationsströme „überschwemmen“ das Land. In Italien stagniert das Pro-Kopf-Einkommen seit Anfang des Jahrtausends. Dahinter steckt eine spürbare Schwäche der Produktivität. Seit fast zwei Jahrzehnten stagniert in Italien die Produktivität pro Arbeitsstunde. Auch die totale Faktorproduktivität, ein Indikator für technischen Fortschritt, hat sich in den letzten 15 Jahren kaum verändert. Mit zu dieser Entwicklung tragen handelspolitische Schocks (China), inflexible Arbeitsmärkte aber auch schlechte Regierungen bei. Der in Chicago lehrende italienische Ökonom Luigi Zingales betont noch auf einen anderen Grund für das sklerotische Wachstum der totalen Faktorproduktivität (hier). Er verweist darauf, dass das Management italienischer Unternehmen wenig leistungsorientiert sei. Entscheidungen orientieren sich stärker an persönlicher Verbundenheit als an objektiver Leistung. Damit lässt sich in Zeiten der digitalen Revolution kein Blumentopf mehr gewinnen. Schlechte Institutionen begünstigen die „italienische Krankheit“. „Familyism“ und „cronyism“ befeuern die seit den 90ern anhaltende Produktivitätsmisere in Italien.

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Ein zweiter Grund für die populistisch ausbeutbare Unzufriedenheit in Italien ist die anhaltende Misere auf den Arbeitsmärkten. Unter der persistent hohen Arbeitslosigkeit leiden vor allem Jugendliche im Süden. Dort ist mehr als jeder Zweite arbeitslos. Die niedrige italienische Beschäftigungsquote und die geringe Erwerbsquote sind Legion. Die Finanzkrise stoppte den Aufschwung am Arbeitsmarkt, der um die Jahrtausendwende einsetzte. Seither geht es mit der offiziellen Beschäftigung wieder nach unten und der Arbeitslosigkeit steil nach oben. Die Zahl der jährlichen Arbeitsstunden pro Kopf geht zurück. Das ist auch der Grund, weshalb das BIP pro Kopf nach der Finanzkrise schrumpfte und sich bis heute nicht wirklich erholte. Allerdings gehen die Arbeitsstunden pro Beschäftigtem in Italien zwar ebenfalls zurück, allerdings eher relativ wenig. Das ist ein Zeichen dafür, dass die Arbeitsmärkte in Italien segmentiert sind. Die Arbeitslosigkeit betrifft vor allem die Outsider, während die Insider eher länger arbeiten. Italien leidet seit langem unter multipler Sklerose auf segmentierten Arbeitsmärkten. Es laboriert nicht unter einem Mangel an gesamtwirtschaftlicher Nachfrage. Stockungen auf der Angebotsseite sind das eigentliche Problem. Eine hohe Staatsquote mit einer weit geöffneten beschäftigungsfeindlichen Steuer- und Abgabenschere verstärkt die Misere.

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Die Migrationsströme nach Europa ab 2015 haben schließlich in Italien das Fass der Unzufriedenheit politisch zum Überlaufen gebracht. Bürgerkriege im Nahen und Mittleren Osten und in Nordafrika haben Wanderungen nach Europa ausgelöst, weil die Menschen um ihr Leben fürchten mussten. Aber auch große Wohlfahrtsunterschiede weniger entwickelter Länder haben Menschen veranlasst, ihr Glück in Europa zu suchen. Im Dublin-Abkommen haben die EU-Länder einvernehmlich geregelt, wer für die Erstaufnahme von Flüchtlingen zuständig ist. Das Land, in dem die Migranten erstmals europäischen Boden betreten, muss sie registrieren und über ihre Asylanträge entscheiden. Die Länder tun dies bisher allerdings nach eigenen Regeln. Das provoziert Asylshopping in der EU. Nach der Dublin-Regel müssten eigentlich Griechenland, Italien und Spanien die Hauptlast der (Flucht)Migration nach Europa schultern. Das ist aber nicht so. Länder, wie Ungarn, Schweden, Österreich und Deutschland, haben schon seit 2012 die größten Lasten getragen. Italien hat sich wie Griechenland verhalten. Beide Länder haben die Migranten in den für Asylbewerber attraktiveren europäischen Norden durchgewinkt. Die Vorbehalte gegen die Zuwanderung aus Drittstaaten korreliert allerdings nur bedingt mit der Zahl der Zuwanderer (hier). In Italien klafft eine große Lücke zwischen beiden Werten. Die Abneigung gegen alles Fremde ist groß. Das lässt sich politisch ausschlachten. Und die Lega hat dies auch getan und wird es auch weiterhin tun.

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Was haben die Populisten vor?

Es scheint als würde Italien künftig von linken und rechten Populisten in die Zange genommen. Die Lega ist der rechte, die Cinque Stelle der linke Hebel. Für den Harvard-Ökonomen Dani Rodrik blüht der Populismus auf, wenn sich Menschen durch die Globalisierung bedroht fühlen und dagegen protestieren. Der Anlaß können weltweit offene Güter- und Dienstleistungsmärkte sein. Viele fürchten sich aber auch vor offenen Faktormärkte. Glauben sie sich vom internationalen Handel mit Gütern und Diensten oder von Kapitalbewegungen über die Ländergrenzen hinweg bedroht, werde der Protest linkspopulistisch, so die These. Glauben sie daran, dass sie durch massenhafte Zuwanderung auf Arbeitsmärkten ins Hintertreffen geraten oder über den Sozialstaat zur Kasse gebeten werden, werde der Widerstand rechtspopulistisch. Das sind keine guten Nachrichten für Italien. Die italienische „Populismus-Zange“ drückt von zwei Seiten. Die einen, die Lega, tut alles, um die Zuwanderung restriktiv zu handhaben. Der Widerstand gegen alles Fremde gewönne weiter an Boden. Die anderen, Cinque Stelle, sorgt dafür, den internationalen Handel mit Güter- und Dienstleistungen an die Kandare zu nehmen. Wo dies nicht gelingt, sollen die Verlierer großzügiger entschädigt werden. Das wäre ein tödlicher Cocktail aus Interventionismus, Protektionismus, Keynesianismus und Umverteilung.

Der italienische Populismus von links und rechts kämpft an zwei Fronten, an der nationalen und der europäischen. Auf nationaler Ebene will er den Prozess des stagnierenden Wohlstandes stoppen und die persistent hohe Arbeitslosigkeit verringern. Dabei setzen die italienischen Populisten auf Interventionismus und Protektionismus. Die Globalisierung soll gebremst, dem europäischen Binnenmarkt die schärfsten Zähne gezogen, die Finanzhaie domestiziert und die Zuwanderung begrenzt werden. Kurz und knapp: Der strukturelle Wandel soll eingebremst werden. Die Lasten der Anpassung sollen nicht getragen, sondern kreditär finanziert werden. Kostspielige staatliche Ausgabenprogramme („hartziges“ Grundeinkommen („Reddito di Cittadinanza“)), niedrigere allgemeine Altersgrenze) sollen für mehr Nachfrage sorgen. Andererseits sollen die Steuerzahler entlastet werden (zweistufige „Flat Tax“, Verschiebung der Mehrwertsteuererhöhung). Höhere Ausgaben und geringere Einnahmen reißen ein Loch in den Staatshaushalt. Das geht nicht ohne höhere Verschuldung. Damit gerät Italien aber in weitere Konflikte mit der EU-Kommission. Mit dieser Fiskalstrategie begibt es sich auf einen keynesianischen Holzweg. Die italienische Krankheit wird nicht durch zu wenig gesamtwirtschaftliche Nachfrage verursacht, sie beruht auf Stockungen auf der Angebotsseite.

Mit der liederlichen Fiskalpolitik der italienischen Populisten ist der Konflikt mit den Nordländern der EWU programmiert. Vor allem die Lega aber auch Cinque Stelle opponieren seit langem vehement gegen die Regeln des Vertrages von Maastricht. Sie akzeptiert die „starren“ fiskalischen Regeln (Fiskalpakt; Haftungsausschluss) nicht. Für sie sind sie ein Diktat aus Berlin, das es abzuschütteln gilt. Die Forderungen der Populisten sind lang: Noch flexiblere Fiskalkriterien, einen Fonds für asymmetrische Schocks, eine gemeinsame Einlagensicherung, Eurobonds (zumindest ESBies), eine europäische Arbeitslosenversicherung und ein Schuldenerlass der EZB. Das alles würde die EWU sprengen. Im Gegensatz zu Griechenland, das unter dem unsäglichen Janis Varoufakis etwas Ähnliches forderte, ist allerdings das italienische Erpressungspotential größer. Vor allem die Lega fordert aber von der EU noch mehr: Eine grundlegende Reform der Flüchtlingspolitik. Dublin sollte neu verhandelt werden. Das gilt nicht nur für die Sicherung der Außengrenzen der EU, es trifft auch für das Problem der Erstanträge, die Verteilung der Migranten in der EU und die Qualität der Abschiebungen abgelehnter Flüchtlinge zu. In diesem Punkt haben die italienischen Koalitionäre allerdings recht. Die Flüchtlingspolitik ist eine europäische Aufgabe. Sie muss auf europäischer Ebene gelöst werden.

Ist Italien noch zu retten?

Die wirtschaftlichen Probleme in Italien lassen sich nicht mit Geld lösen. Das gilt nicht nur für das stagnierende wirtschaftliche Wachstum. Es trifft auch für die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit zu. In Italien mangelt es nicht an gesamtwirtschaftlicher Nachfrage. Italien leidet unter Stockungen auf der Angebotsseite. Nicht Brüssel und auch nicht Berlin verursachen die wirtschaftlichen Probleme. Sie sind hausgemacht. Die „italienische“ Krankheit lässt sich nur vor Ort therapieren. Notwendig ist ein Paket angebotsseitiger Maßnahmen. Strukturreformen auf Güter- und Faktormärkten, eine solide Haushaltspolitik und weniger Vetternwirtschaft gehören dazu. Ein Schlüssel sind strukturelle Reformen auf den Arbeitsmärkten. Eine betriebsnähere Lohn- und Tarifpolitik, ein ökonomisch verträglicherer Kündigungsschutz, eine marktkonformere Arbeitslosenversicherung und eine effizientere aktive Arbeitsmarktpolitik sind Elemente einer solchen Strategie. Damit aber nicht genug. Der Wettbewerb auf Güter- und Dienstleistungsmärkten muss intensiviert, der marode Bankensektor auf solide Füße gestellt werden. Ebenfalls unverzichtbar sind solide staatliche Haushalte. Weniger und investivere Ausgaben sind das „A und O“. Der Sozialstaat muss gründlich durchforstet, ubiquitäre Subventionen müssen gekürzt, die allgegenwärtige Korruption bekämpft werden. Auch auf der Einnahmeseite sind Korrekturen notwendig. Die sehr hohe staatliche Verschuldung muss verringert, der Anteil der Steuerfinanzierung signifikant verstärkt, die Steuerstruktur konsumorientierter werden. Das alles würde die Arbeitsmärkte in Italien anpassungsfähiger und die Staatsfinanzen solider machen. Realistisch ist das allerdings nicht.

Gelänge es der italienischen Politik, strukturelle Reformen auf Güter- und Faktormärkten umzusetzen und die staatlichen Haushalte zu sanieren, würde sich auch das Verhältnis zur E(W)U entspannen. In einer Währungsunion gibt es nicht viele Stellschrauben, mit asymmetrischen exogenen Schocks und (wirtschafts-)politischen Heterogenitäten fertig zu werden. Die wichtigste Größe sind die Lohnstückkosten. Über interne Auf- und Abwertungen lassen sich Ungleichgewichte auf Arbeitsmärkten beseitigen und wirtschaftliches Wachstum in Schwung bringen. Möglich ist dies aber nur, wenn die Budgetrestriktion für die Akteure am Arbeitsmarkt „hart“ ist (hier). Dann fällt es den Tarifpartnern schwer, Lasten auf Dritte abzuwälzen. Die Löhne werden flexibler, die interne wird Anpassung leichter. Ein wichtiger Baustein in einem solchen institutionellen Arrangement sind glaubwürdige fiskalische Leitplanken. In der EWU sollen Obergrenzen für Defizite und Schulden die Budgetrestriktion härten. Die Abwälzung von Lasten auf künftige Generationen soll begrenzt werden. Mit dem Haftungsausschluss soll verhindert werden, dass Lasten auf andere Länder abgeladen werden. Dieser „fiskalische cordon sanitaire“ hat in der Vergangenheit nicht einmal ansatzweise funktioniert. Er wurde vielfältig außer Kraft gesetzt. Eine Reform der fiskalischen und monetären Rettungsschirme ist unabdingbar, Banken und Staaten müssen entflochten, eine Insolvenzordnung für Staaten muss installiert werden. Die Forderung nach „flexibleren“ Regeln und einem Schuldenschnitt bei der EZB darf nicht erfüllt werden. Sollte Italien diese Elemente für inakzeptabel halten, weil es der keynesianischen Philosophie nachhängt, Lasten auf Kosten künftiger Generationen zu finanzieren statt sie hier und heute zu tragen, muss es aus der EWU ausscheiden. Es ist allerdings ein weitverbreiteter Trugschluss zu glauben, mit einer Abwertung der eigenen Währung würden die Lasten verschwinden. Dem ist nicht so. Sie werden nur über andere Kanäle angelastet.

Die Fluchtmigration ist ein in Italien emotional hoch aufgeladenes Thema. Vor allem die Lega hat damit Wahlkampf gemacht und wird dieses Thema weiter am Kochen halten. Unstrittig ist, die gegenwärtige Regelung in der EU ist unbefriedigend (hier). Die Länder erkennen Flüchtlinge nach unterschiedlichen Regeln an. Das trägt zu einer wenig effizienten Sekundärmigration in der EU (Asylshopping) bei. Nationale Grenzkontrollen sind die unerwünschte Folge. Ein weiteres Problem ergibt sich auch aus der Verteilung der Flüchtlinge. Sie ist wenig solidarisch. Das Dublin-Abkommen versagt bei großen Flüchtlingsströmen. Die minimale Quotenregelung der EU wird von einigen (osteuropäischen) Ländern boykottiert. Eine Neuregelung der Asylpolitik in der EU ist schwierig. Sie berührt die sensible vertikale Kompetenzverteilung. Für einige Länder ist die Asylpolitik ein öffentliches Gut. Es wäre deshalb sinnvoll, der EU die Kompetenzen zu übertragen. Andere sind der Meinung, dass die Mitgliedsländer selbst entscheiden können, ob und wie viele Menschen sie aufnehmen. Die Asylpolitik wäre in das Ermessen der Länder gestellt. Ich neige der Meinung zu, es handelt sich um eine zentrale Aufgabe der EU. Nationale Lösungen und mobile Asylsuchende erzwingen nationale Grenzkontrollen. Das beeinträchtigt den Europäischen Binnenmarkt. Will man ihn erhalten, wäre eine zentrale Asylpolitik in Europa sinnvoll. Ob dies den rechts-populistischen Parteien in Italien und anderswo den Wind aus den Segeln nehmen würde, wage ich allerdings zu bezweifeln. Gerade die anti-zentralistische Lega verteufelt alles was aus Brüssel kommt.

Fazit

Italien ist auf dem Weg in die „dritte Republik“. Dort werden künftig populistische Parteien das Sagen haben. Die „alten“ Parteien haben das Vertrauen einer Mehrheit der italienischen Wähler in die Politik zerstört. „Neue“, populistische Parteien entstehen aus den Ruinen des parteipolitischen Establishments. Diese Parteien stehen allerdings vor einer kaum lösbaren Aufgabe. Ihre interventionistischen, protektionistischen, keynesianischen und umverteilungspolitischen Rezepte sind ungeeignet, die wirtschaftliche Stagnation und die hohe (Jugend)Arbeitslosigkeit in den Griff zu bekommen. Eine Lösung wäre nur mit dem Markt, aber nicht gegen ihn denkbar. Und die Populisten müssten zuhause anfangen. Das wollen sie aber nicht. Kein Wunder, dass sie nach externen Sündenböcken suchen. Die finden sie in Brüssel, in Berlin und in den Fremden. Es führt allerdings kein Weg daran vorbei, sie müssen ihre irrlichternde Politik finanzieren. Dazu brauchen sie die E(W)U. Sie werden nicht auf den monetären und fiskalischen Schutz durch die EZB und den ESM vor internationale Kapitalströme verzichten, die ihre geplante liederliche Politik abstrafen. Sonst geht es ihnen wie weiland Francois Mitterand. Auch Alexis Tsipras schreckte vor diesem letzten Schritt zurück. Die finanziellen Hilfen der E(W)U werden den Populisten auch weiter willkommen sein. Und die europäische Politik wird sie ihnen gewähren. Die Angst vor einem Zerfall der E(W)U ist zu groß. Im Gegensatz zu Hans-Werner Sinn bin ich deshalb nicht der Meinung, dass Italien aus dem Euro aussteigen wird. Die monetäre und fiskalische Budgetrestriktion in der EWU werden vielmehr weiter aufgeweicht. Damit wird der Weg in eine große europäische Transferunion weiter geebnet.

Blog-Beiträge zu Italien:

Norbert Berthold: Ohne Worte. Wie steht es um Italien?

Ansgar Belke: Italien, Deutschland und der Euro. Macht ein “ExItaly“ Sinn?

Roland Vaubel: Wettbewerb der Stadtstaaten. Freiräume für italienische Humanisten