Gastbeitrag
Sprudelnde Subventionen des Bundes
Die Kieler Subventionsampel

Das Institut für Weltwirtschaft (IfW) widmet sich seit langem der Subventionsbeobachtung in Deutschland – zum ersten Mal hat sich das IfW 1979 mit diesem Thema beschäftigt. Dabei standen bisher meist die gesamten Subventionen im Focus. In seinem diesjährigen Subventionsbericht beschränkt sich das IfW auf die Subventionspolitik des Bundes, nimmt diese dafür aber umso genauer unter die Lupe. Denn es klassifiziert die bedeutsamsten Finanzhilfen des Bundes und seiner Sonderhaushalte sowie die Steuervergünstigungen im Lichte einer „Subventionsampel“ und kommt so den Vorlieben der politisch Verantwortlichen für eine diskretionäre Subventionspolitik entgegen. Eine regelgebundene Subventionspolitik hingegen ist unter in der Politik unbeliebt. Der wiederholt gegebene politstrategisch orientierte Rat des IfW, Subventionen nach der Rasenmähermethode linear zu kürzen, um die politischen Widerstände zu minimieren, ist in der Politik nicht auf Widerhall gestoßen. Denn es wurde seitens der Politik – und teils auch seitens der Wissenschaft – argumentiert, Subventionen müssten differenziert betrachtet werden. Denn die Annahme sei unrealistisch, alle Subventionen wären gleich schädlich und könnten daher im gleichen Maße gekürzt werden. Vielmehr seien viele Subventionen volkswirtschaftlich sinnvoll. Sinn der Subventionsampel im vorliegenden Bericht ist es daher, der differenzierten Subventionslandschaft gerecht zu werden und der Bundesregierung Orientierung für eine rationalere Subventionspolitik zu bieten.

Die Beschränkung der Subventionsbeobachtung des IfW auf die Subventionspolitik der Bundesregierung gilt auch für künftige Subventionsberichte. Das hat statistische Gründe. Denn erstens waren ab dem Jahr 2016 nicht mehr für alle Bundesländer Finanzhilfedaten in der notwendigen Tiefe und Breite verfügbar, so dass für alle Gebietskörperschaften keine Gesamtzahl mehr präsentiert werden konnte. Dies hängt mit dem immer stärkeren Übergang der Länder von der kameralistischen Einnahme-Ausgabe-Rechnung auf die Doppik zusammen. Und zweitens scheint gerade dem Bund das Geld besonders locker zu sitzen. Denn für das Jahr 2016 sah der Bundeshaushaltsplan einen außergewöhnlich hohen Anstieg der Finanzhilfen um sage und schreibe 18,8 Prozent vor. Bei den Ist-Werten war dann schließlich ein immer noch stattliches Plus von 11,5 Prozent zu verzeichnen.

Im Jahr 2017 sollten laut dem Bundeshaushaltsplan die gesamten Finanzhilfen des Bundes abermals deutlich zunehmen, und zwar um 10,8 Prozent auf 55,3 Mrd. Euro. Das sind 5,4 Mrd. Euro mehr als im Vorjahr und 20,8 Mrd. Euro mehr als vor der Finanzkrise. Hinter dem Anstieg gegenüber dem Vorjahr stehen verschiedene Posten der Umwelt und Energiepolitik mit insgesamt plus 1,8 Mrd. Euro, die aufgestockten Mittel für Breitbandausbau (688 Mill. Euro), für auslands- und inlandsbezogene Gewährleistungen (710 Mill. Euro), für die gesetzlichen Krankenversicherungen (500 Mill. Euro) und für Verkehr (264 Mill. Euro). Ferner sind die Kompensationszahlungen an  Länder wegen Beendigung der Finanzhilfen des Bundes zur sozialen Wohnraumförderung um 500 Mio. Euro aufgestockt worden. Für Integrationsmaßnahmen waren plus 300 Mill. Euro vorgesehen.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Die neue Bundesregierung, die seit 14. März 2018 im Amt ist, will nun nach den Koalitionsvereinbarungen abermals das Füllhorn ausschütten. Der neue Wirtschaftsminister Peter Altmeier hat auch schon signalisiert, dass er neue Subventionen für nötig hält, um damit angeblich die Innovationsfähigkeit der Wirtschaft zu verbessern. Wie schon zuvor stimulieren die reichlich sprudelnden Steuerquellen in der Hochkonjunktur und die gigantischen Zinsersparnisse zu Lasten der Sparer aufgrund der Nullzinspolitik der EZB offensichtlich die Ausgabephantasie der Bundesregierung, statt dass diese Vorsorge für schlechtere Zeiten trifft. Diese sind schon aus demographischen Gründen heraus und wegen der konjunkturellen Überhitzung absehbar.

Insofern wird auf mittlere Sicht eine Kürzung der Ausgaben unabwendbar sein. Die Wirtschaftswissenschaft muss daher der Politik Entscheidungshilfen wie die Kieler Subventionsampel bieten. Diese zeigt bei jenen Subventionen auf „rot“, die aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ersatzlos gestrichen werden sollten. Wenn dagegen der gesamtwirtschaftliche Nutzen einer Maßnahme zwar begründbar, aber umstritten ist, oder wenn es sich zeigt, dass die entsprechenden Ziele auch durch eine effizientere Gestaltung der Maßnahmen erreicht werden können, dann zeigt die Ampel auf „gelb“ und signalisiert Kürzungspotentiale. Ein „grünes“ Ampelsignal erscheint hingegen bei jenen Subventionen, bei denen ein Abbau nicht in Frage kommt. Das heißt -wohlgemerkt- eher nicht, dass es sich um „gute“ Subventionen handelt. Solche wie etwa Förderung der Grundlagenforschung fallen ohnehin nicht unter die Subventionsdefinition des IfW. Vielmehr sind die Subventionen mit der Ampelschaltung „grün“ meist von Kürzungen ausgenommen, weil Altlasten abgetragen, weil Vertrauensschutzargumente beachtet werden müssen oder weil die Verzerrungen zu vernachlässigen sind.

Hilfreich für die Beantwortung der Frage, ob bei einer bestimmten Subvention die Ampel auf „rot“, „grün“ oder „gelb“ steht, ist die Einstufung der Subvention anhand einer Liste von möglichen Subventionseigenschaften. Typisch für Subventionen ist, dass sie (a) mit einer Wettbewerbsverzerrung „V“ einhergehen. Vielen Subventionen wird (b) eine zweifelhafte Wirkung oder Nebenwirkung „Z“ attestiert. Mitunter ist für Subventionen (c) der Vorteil alternativer ordnungspolitischer Maßnahmen „O“ wie etwa im Umweltbereich typisch. Fördern staatliche Stellen mit ihren Subventionen nur eine bestimmte Technologie wie bei Innovationssubventionen und in der Mittelstandspolitik, kann (d) Anmaßung von Wissen im Sinne von Hayek „H“ diagnostiziert werden. Manche Subventionen sind (e) Infrastrukturinvestitionen „I“. Während die Bundesregierung diese als absolut gerechtfertigt ansieht und nicht zu den Subventionen zählt, sind gigantische Fehlplanungen wie „Stuttgart 21“ und der Großflughafen BER nicht von Hand zu weisen, die eine kritische Sichtweise rechtfertigen. Paradebeispiel für (f) Erhaltungssubventionen „E“ sind die Kohlesubventionen. Mitunter werden (g) Anpassungssubventionen „A“ gezahlt. Wenn diese wirklich nur vorübergehende Hilfen wären, könnte man sie durchwinken. Sofern sie jedoch mit erheblichen Verzerrungen einhergehen und den Strukturwandel eventuell sogar in eine falsche Richtung lenken oder wenn sie sich als Dauersubventionen herausstellen, muss man sie negativ bewerten. Für den Energiebereich sind (h) widersprüchliche Subventionen „W“ typisch. So ist eine umfassende Energiesteuer eingeführt worden, um Energieverbrauch und somit Schadstoffemissionen zu begrenzen. Zugleich gibt es eine große Anzahl von Steuerermäßigungen gerade für besonders energieintensiv produzierende Unternehmen. Beispiel für (i) groteske Subventionen „G“, deren Sinn von vornherein angezweifelt werden darf, ist die Steuerermäßigung auf Beherbergungsleistungen, deren Einführung reine Klientelpolitik war. Schließlich gibt es (j) unvermeidliche Subventionen „U“ wie etwa die Pensionslasten für frühere Beamte der Bundesbahn.

Die aufgelisteten Subventionseigenschaften sind jeweils mit einer bestimmten Ampelstellung korreliert. So zeigt die Ampel in den Fällen d) (Anmaßung von Wissen im Sinne von Hayek), (f) (Erhaltungssubvention) und i) (groteske Subvention) auf „rot“. Die Kategorie j) (unvermeidliche Subvention) rechtfertigt ein „grünes“ Ampelsignal, das in manchen Fällen durch ein „rot“ oder „gelb“ ergänzt worden ist, wenn gleichwohl der Subventionscharakter unverkennbar ist. Die übrigen Charakteristika gehen mit „gelb“ einher, dem Fall h) (widersprüchliche Subvention) wurde die Farbe „orange“ als Mischung von „gelb“ und „rot“ zugeordnet.

Die Kieler Subventionsampel zeigt bei 12,8 Prozent der erfassten Finanzhilfen des Bundes – es wurden nur jene mit einem Finanzvolumen von über 100 Mio. Euro klassifiziert, die aber 93 Prozent der Gesamtsumme ausmachen – auf „rot“. 6,2 Mrd. Euro von betrachteten 52,5 Mrd. Euro können also ersatzlos gestrichen werden. Darunter fallen die (auslaufenden) Steinkohlebeihilfen, der Zuschuss an die Träger der Krankenversicherung der Landwirte, die Finanzhilfen nach der Gemeinschaftshilfe „Verbesserung der Agrarstruktur“, die Zahlungen an den mautpflichtigen Güterverkehr, die Förderung der Elektromobilität, die Prämien nach dem Wohnungsbauprämiengesetz und die Förderung spezifischer Technologien durch Forschungs- Innovations- und Investitionsbeihilfen.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

„Grün“ scheint bei 13,1 Prozent der klassifizierten Finanzhilfen des Bundes auf. Das entspricht einem Finanzvolumen von 6,4 Mrd. Euro. Darunter fällt die Erstattung von Verwaltungsausgaben des Bundeseisenbahnvermögens mit gut 5,2 Mrd. Euro. Das sind im Wesentlichen die erwähnten Pensionslasten der alten DB. Das grüne Signal wird jedoch ergänzt durch ein „rot“, und zwar in Bezug auf die ehemalige Deutsche Bundesbahn, die hiermit auch nach ihrer Auflösung noch kräftig subventioniert wird. Grünes Licht erhält ferner die Erstattung von Fahrgeldausfällen aufgrund der entgeltfreien Beförderung von Menschen mit Behinderung im ÖPNV, weil die Verzerrungen vermutlich nur gering sind. Unkürzbar sind außerdem die Ausgaben des Bundes für die Beseitigung der Umweltschäden durch Bergbau und Energieerzeugung in den neuen Ländern, die an die Lausitzer und Mitteldeutsche Bergbauverwaltungsgesellschaft, die Wismut GmbH und die Energiewerke Nord GmbH fließen, denn die Umweltschäden sind nun einmal Wirklichkeit. Gleichwohl erhalten diese Posten die Zusatzbemerkung „eigentlich rot“, denn hier werden ebenfalls Unternehmen nachträglich subventioniert. Auch die Globalzuschüsse zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit und die Ausgaben zur Flüchtlingsintegration werden nicht zur Disposition gestellt.

Bei drei Viertel der Finanzhilfen des Bundes oder 36 Mrd. Euro ist der Sinn nicht von vorneherein fragwürdig. Vielmehr ist eine nähere Überprüfung angesagt, um das jeweilige Kürzungspotential zu ermitteln. Ein gelbes Ampelsignal scheint auf bei den Zuschüssen des Bundes an die Gesetzliche Krankenversicherung, bei den Infrastrukturbeihilfen für die Schienenwege, beim flächendeckenden Breitbandausbau, bei der Städtebauförderung, bei den Gewährleistungen, bei den Finanzhilfen im Umwelt- und Energiebereich, bei den Arbeitsmarktmaßnahmen und bei der Kultur- uns Sportförderung. Die Regionalisierungsmittel haben aus wettbewerbspolitischen Gründen die Zusatzbemerkung „Tendenz zu grün“ erhalten, denn hier kann mit den Subventionen Wettbewerb um SPNV-Märkte veranstaltet werden, auch wenn dies durch Direktvergaben nicht immer geschieht.

Bei den erfassten Steuervergünstigungen in Höhe von 57,7 Mrd. Euro zeigt die Ampel bei fast 20 Prozent oder 11,5 Mrd. Euro auf „rot“. Das ist der Fall bei der Entfernungspauschale, der Kerosinsteuerfreiheit des Luftverkehrs, der Agrardieselermäßigung, der Umsatzsteuerermäßigung für kulturelle und unterhaltsame Leistungen, für Personenbeförderung im ÖPNV und für Beherbergungsleistungen. Hingegen schaltet die Ampel bei der Steuerermäßigung von Ausgaben zur Förderung mildtätiger, kirchlicher und gemeinnütziger Zwecke und von Zahlungen an politische Parteien auf „grün“.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Bei den übrigen Steuervergünstigungen – das sind mehr als drei Viertel mit einem Finanzvolumen von 44,6 Mrd. Euro – steht die Ampel auf „gelb“, bei 10 Prozent davon, die als widersprüchliche Maßnahmen eingestuft worden sind, sogar auf „gelb/orange“. Das ist der Fall bei der Energiesteuervergünstigung für die Stromerzeugung und für Kraft-Wärme-Koppelungsanlangen, bei der Stromsteuerbegünstigung für Unternehmen des produzierenden Gewerbes, bei der Steuerbegünstigung des Stroms, der von Unternehmen des produzierenden Gewerbes und der Land- und Forstwirtschaft für betriebliche Zwecke entnommen wird, bei der Stromsteuerbegünstigung bestimmter Prozesse und Verfahren und bei der Energiesteuerbegünstigung für bestimmte Prozesse und Verfahren.

Der neue Kieler Subventionsbericht findet sich unter https://www.ifw-kiel.de/pub/wipo/volumes/wipo14.pdf .