Wettbewerbspolitik für digitale Märkte
Zwei Davids gegen Goliath

In der Wettbewerbspolitik schlägt sich zunehmend  der Strukturwandel von der traditionellen Industriegesellschaft zur digitalisierten Dienstleistungsgesellschaft nieder. Insbesondere bei internetbasierten Plattformen nehmen Marktbeherrschung und Missbrauch von Marktmacht oftmals gänzlich andere Formen an als in traditionellen Märkten. Dies erfordert neue oder zumindest neu justierte Konzepte der Wettbewerbspolitik. Sowohl die Bundesregierung als auch die EU-Kommission sind entschlossen, diesen Herausforderungen energisch zu begegnen.

Gestützt auf ein Gutachten von Justus Haucap, Wolfgang Kerber und Heike Schweitzer schlägt Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier vor, die Entstehung marktbeherrschender Positionen auf digitalen Märkten schon im Ansatz zu bekämpfen. Er möchte in einer erneuten GWB-Novelle dem Bundeskartellamt das Recht einräumen, auch gegen Unternehmen, die noch gar keine marktbeherrschende Stellung erlangt haben, Sanktionen verhängen zu  können. Konkret soll es darum gehen, diesen Unternehmen den Aufkauf von Startups zu untersagen und sie zum Data-Sharing zu verpflichten. Bislang sind derartige Sanktionen nur gegenüber Unternehmen möglich, die bereits eine marktbeherrschende Stellung erlangt haben.

Einen anderen Weg schlägt EU-Kommissarin Margarethe Verstager ein. Sie setzt weiterhin auf das Instrument der Missbrauchsaufsicht, wobei die dabei verhängten Bußgelder allerdings deutlich in die Höhe gehen. Im Jahr 2018 war es das Unternehmen Google, das ins Visier der Europäischen Kommission geriet und mit einer Rekord-Geldbuße von 4,34 Milliarden Euro belegt wurde. Die Kommission wirft Google den Missbrauch seiner marktbeherrschenden Position bei Smartphone-Betriebssystemen vor:

– Die Installation des von Google entwickelten Betriebssystems Android ist für die Smartphone- und Tablet-Hersteller kostenlos. Sie sind auch nicht verpflichtet, weitere Google-Produkte vorzuinstallieren. Aber wenn sie eine einzelne Google-Anwendung vorinstallieren möchten, müssen sie zwangsweise gleich weitere zehn Google-Apps mit installieren. Wer seinen Kunden beispielsweise nur Google-Maps anbieten möchte, muss zugleich G-Mail, Chrome, Playstore und weitere sechs Apps installieren.

– Außerdem müssen die Hersteller eine „Anti-Fragmentierungs-Vereinbarung“ akzeptieren. Sie untersagt es, überhaupt noch irgendwelche Google-Apps zu installieren, wenn die Geräte mit einem anderen Betriebssystem als Android ausgerüstet werden.

– Schließlich teilt Google seine Werbeeinnahmen nur mit solchen Herstellern, die auf ihren Geräten ausschließlich Google-Apps vorinstallieren.

Die Kommission sieht in all diesen Praktiken den Versuch, die heute schon dominante Marktposition von Google bei Online-Angeboten für Mobil-Geräte noch weiter auszubauen und abzusichern. Ein derartiger Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung ist nach Art. 102 AEU-Vertrag (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) untersagt und kann mit einem Bußgeld belegt werden, wie es jetzt geschehen ist. Zusätzlich wird Google verpflichtet, die beanstandeten Praktiken binnen 90 Tagen abzustellen. Andernfalls drohen weitere Bußgelder von bis zu fünfzehn Millionen Euro pro Tag bzw. bis zu fünf Prozent des weltweiten Umsatzes.

Schon im Jahr 2017 hatte die Kommission ein Verfahren nach Art. 102 AEU-Vertrag gegen Google zum Abschluss gebracht. Auch in jenem Verfahren ging es um das missbräuchliche Ausnutzen einer marktbeherrschenden Stellung, allerdings nicht bei dem Betriebssystem Android, sondern bei der Suchmaschine Google. Wer Google als Suchmaschine nutzte, dem wurde Google Shopping als bester Vergleichsdienst angezeigt und alle anderen Vergleichsdienste wurden herabgestuft. Nach Aussage der Kommission klicken Kunden nachweislich viel häufiger auf Ergebnisse, die weiter oben auf der Liste der Suchergebnisse erscheinen. Die Bevorzugung von Google Shopping verschaffen diesem Dienst deutlich mehr Klicks und damit auch deutlich mehr Werbeeinnahmen als konkurrierenden Vergleichsdiensten. Dafür wurde Google mit einem Bußgeld in Höhe von 2,42 Milliarden Euro belegt. Auch in diesem Verfahren wurde Google zum sofortigen Abstellen des missbräuchlichen Verhaltens verpflichtet, was allerdings bis heute nicht erfolgt ist. Google hat gegen beide Kommissions-Entscheidungen Rechtsbeschwerde eingelegt; der Ausgang der Verfahren ist offen.

Am Horizont droht Google weiteres Ungemach, da die Kommission Ermittlungen zu einem dritten Verfahren aufgenommen hat, in dem es um Suchmaschinenwerbung von Google auf anderen Websites geht. Dabei haben die Bußgelder schon jetzt ein Niveau erreicht, das selbst für einen Giganten wie Google spürbar ist. Nach Branchenschätzungen erzielte der Mutterkonzern Alphabet im ersten Quartal 2018 einen Gewinn von 9,4 Milliarden Dollar. Da erscheinen die Bußgelder der EU zwar als verkraftbar, aber nicht als Petitesse (Tabelle 1).

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Das harte Vorgehen der Kommission gegen Google wird weithin begrüßt, aber aus ökonomischer Sicht fragt sich, ob der wackere Kampf der Wettbewerbskommissarin Margarethe Verstager nicht einem Kampf gegen Windmühlenflügel gleichkommt. Schon in den 1990er Jahren hatte die Kommission in ähnlich gelagerten Fällen versucht, wettbewerbswidrige Praktiken von Microsoft zur Verdrängung von Netscape aus dem Markt für Internet-Browser zu unterbinden. Auch damals wurden recht drakonische Bußgelder verhängt, aber der langfristige Niedergang von Netscape und der Aufstieg des Internet Explorers von Microsoft wurden dadurch bestenfalls verzögert. Erst in jüngerer Zeit gewinnt der Netscape-Nachfolger Firefox wieder signifikant Marktanteile hinzu, da dieser Browser mittlerweile technologische Vorteile gegenüber dem Internet Explorer aufweist, insbesondere bei der Erstellung von Websites, die mit dem Browser geöffnet werden.

Ähnliche Erfahrungen könnte die Kommission in einem weiteren Fall machen, in dem sie im Jahr  2017 die Ermittlungen aufgenommen hat, und zwar dem Amazon-Fall. Die Kommission hat wettbewerbsrechtliche Bedenken gegen die E-Book-Vertriebsvereinbarungen, wie Amazon sie mit europäischen Verlagen abgeschlossen hat. Darin wird von den Verlagen verlangt, Amazon die Urheberrechte an E-Books ebenso günstig oder günstiger als der Konkurrenz anzubieten. Damit unterminiert Amazon unter anderem die Bestrebungen des deutschen Buchhandels, mit dem E-Reader Tolino ein Konkurrenzprodukt zu dem von Amazon vertriebenen E-Reader Kindle am Markt durchzusetzen.

Die gegenwärtige Marktposition von Google ist außerordentlich stark. In Europa liegt der Marktanteil von Android bei rund 80 Prozent der Betriebssysteme neu verkaufter Mobiltelefone und Tablets. Und bei den Suchmaschinen hat Google weltweit sogar einen Marktanteil von über neunzig Prozent, während Bing von Microsoft bei drei Prozent und Yahoo bei zwei Prozent liegen. Ausschlaggebend für diese Dominanz dürften erst in zweiter Linie die unfairen Wettbewerbspraktiken von Google sein. Wichtiger sind vermutlich die Netzwerk-Externalitäten, wie sie in der digitalen Ökonomie weit verbreitet sind.

Wie würde Peter Altmaier hier vorgehen? Würde er Firefox streng regulieren, da dieses Unternehmen möglicherweise gute Chancen hat, künftig eine marktbeherrschende Stellung auf Kosten des Internet-Explorers zu erlangen? Wohl nicht, denn die aktuelle Dominanz des Internet-Explorers stellt eher ein Wettbewerbsproblem dar als eine eventuelle künftige Dominanz von Firefox. Um den Internet-Explorer zu regulieren, reicht aber das aktuelle Instrumentarium des Wettbewerbsrechts durchaus aus, denn dieser Browser ist marktbeherrschend und unterliegt damit der Missbrauchsaufsicht – auch hinsichtlich der Zukäufe von Startups und des Data Sharing. Würde er deshalb seine neuen Instrumente nur in solchen Märkten einsetzen, auf denen gegenwärtig noch kein Unternehmen dominant ist? Das könnte den Innovationswettbewerb, der auf solchen Märkten typischerweise sehr rege ist, empfindlich beeinträchtigen.

Unter derartigen Bedingungen sind die Möglichkeiten der Wettbewerbspolitik begrenzt. Weder die Ausweitung der Fusionskontrolle auf (noch) nicht marktbeherrschende Unternehmen noch die Verhängung ständig höherer Bußgelder erscheinen wirklich geeignet, die Entstehung von Monopolen und die Verdrängung von Konkurrenzunternehmen durch den dominanten Anbieter zuverlässig zu verhindern. Bestenfalls erscheint es möglich, die Ausnutzung der Monopolstellung durch missbräuchlich überhöhte Preise oder andere Monopolpraktiken zu untersagen. Darüber hinaus bleibt nicht viel mehr als das Vertrauen darauf, dass die Monopolstellung des dominanten Anbieters künftig durch innovative Konkurrenten erodiert wird – so wie es derzeit möglicherweise gerade im Konkurrenzkampf zwischen Internet Explorer und Firefox auf dem Markt für Internet-Browser geschieht.

Im Übrigen wäre es in jedem Fall ratsam, wenn sich die beiden Davids verbünden würden. Die Bundesregierung sollte die Besonderheiten digitaler Märkte nicht nur in GWB-Novellen einfließen lassen, sondern auch auf entsprechende Anpassungen des Europäischen Wettbewerbsrechts drängen.