Covid-19: Ein Requiem für den Nationalstaat

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In Krisen schlägt die Stunde der Exekutive. Überall auf der Welt treten derzeit politische Macher vor die Presse und erläutern – mal mehr, mehr weniger martialisch – ihre Krisenpläne im Angesicht der Covid-19-Pandemie. Dabei beschwören sie den nationalen Zusammenhalt, die nationale Stärke, die Qualität der nationalen Gesundheitssysteme, die Rückholaktionen für die eigenen Staatsbürger und allerlei weiteres Nationales, manchmal auch Nationalistisches. Es scheint, als wäre die Globalisierung zu einem Stillstand gekommen und eine Rückbesinnung auf die Stärken des Nationalstaats der neueste politische Trend. Doch diese Sichtweise greift zu kurz. Was man derzeit beobachten kann, ist das letzte Aufbäumen des traditionellen Nationalstaats. Längst hat er die Deutungshoheit, Gestaltungskraft und damit letztlich auch große Teile seiner politischen Legitimität verloren. Die aktuelle Krise wird seinen Niedergang beschleunigen.

In Mulhouse im französischen Elsass fand Mitte Februar 2020 eine große freikirchliche Veranstaltung mit über 2.000 Teilnehmern statt, von der vermutet wird, dass sie der Ausgangspunkt für sehr viele Covid-19-Infektionen in der gesamten Oberrheinregion war. Das Elsass, Südbaden und der Großraum Basel gehören heute zu den am stärksten von der Pandemie betroffenen Regionen Europas. Sie sind über Pendler- und Besuchsbewegungen eng miteinander verbunden, was die Region zu einem – auch geographisch durch Schwarzwald und Vogesen abgegrenzten – Großraum macht. Diese Verknüpfungen führen u.a. dazu, dass aktuell Schweizer Rettungshubschrauber französische Covid-Patienten in grenznahe deutsche Krankenhäuser fliegen, um dem Elsass in seiner dramatischen Lage zumindest ein wenig Unterstützung zu leisten.

Zuvor jedoch hatte die Bundesrepublik zunächst – offenbar ohne vorherige Konsultationen mit der französischen Regierung in Paris – die Grenzen nach Frankreich geschlossen. Im Nachhinein war die Schließung der Grenzen insofern richtig, weil sie half, die Verbreitung des Virus regional besser einzugrenzen. Allerdings wäre eine solche regionale Eingrenzung sinnvoller auf der Basis von lokalen Grenzen anstatt von Staatsgrenzen erfolgt, um die Stadt Mulhouse und andere Hotspots konsequent auch von benachbarten französischen Städten zu isolieren. Eine derartige Vorgehensweise kann im Regelfall am besten auf der regionalen Ebene koordiniert werden. Tatsächlich beobachtet man zumindest in Deutschland eine gewisse Tendenz zu regionalen Alleingängen, die oftmals an den speziellen regionalen Herausforderungen orientiert sind. So hat der Freiburger Oberbürgermeister als Antwort auf die schnelle Ausbreitung des Virus in Südbaden verhältnismäßig früh weitergehende Beschränkungen des öffentlichen Lebens in seiner Stadt eingeführt.

Zugleich zeigt sich anhand der Oberrheinregion, dass die grenzüberschreitende Mobilität von Menschen, die letztlich verantwortlich für die regionale wie auch weltweite Ausbreitung von Covid-19 ist, die Bedeutung nationaler Politik unterhöhlt. Die externen bzw. Spillover-Effekte der Pandemie stoppen eben gerade nicht an Departements-, Bundesländer- oder Kreisgrenzen und sie interessieren sich erst recht nicht für Grenzen zwischen Ländern, wenn diese in irgendeiner Weise, global wie lokal, vernetzt sind. Sofern man nicht jegliche Mobilität unterbinden möchte, was weder politisch noch ökonomisch wünschenswert ist, müssen die Spillover-Effekte auf einer höheren administrativen Ebene angegangen werden. Dieser Lösungsansatz ist nicht neu: die Wirtschaftswissenschaften kennt ihn u.a. auf dem Gebiet des Fiskalföderalismus, die Politikwissenschaft als Mehrebenengovernance. Praktisch findet die Bestimmung der geeignetsten Regierungsebene anhand des Subsidiaritätsprinzips statt. Es besagt, dass die Ebene der Regulierungskompetenz immer „so niedrig wie möglich und so hoch wie nötig“ angesiedelt sein sollte. Vor diesem Hintergrund bleibt im europäischen Kontext für den Nationalstaat – eigentlich – keine relevante Entscheidungsaufgabe mehr, denn jede nationale Politikentscheidung hat immer eine europaweite Rückwirkung in Form von Externalitäten, die aber nicht „internalisiert“ werden.

Tatsächlich beobachtet man in der aktuellen Krise, wie dringend notwendiger Regulierungsbedarf hektisch auf höhere Entscheidungsebenen delegiert wird. Ähnlich wie in der Oberrheinregion wird für Deutschland ein Allokationsmechanismus für Covid-19-Patienten auf Intensivbetten in der gesamten Bundesrepublik, die regional sehr unterschiedlich vom Virus betroffen ist, diskutiert. Derzeit ist allerdings noch nicht einmal klar, wie viele Intensivbetten überhaupt in Deutschland zur Verfügung stehen. Zugleich wird die aus der letzten Euro-Finanzkrise nur allzu bekannte Frage nach gemeinsamen europäischen Anleihen („Corona Bonds“) zur Entlastung finanziell besonders gebeutelter Eurozonen-Mitglieder wieder virulent. Zweifellos sind gesamteuropäische oder zumindest Eurozonen-weite Lösungen angesichts der grenzüberschreitenden Covid-19-Problematik erstrebenswert, allerdings wird es dazu nicht kommen, weil die Nationalstaaten in erster Linie ihre eigenen Interessen im Blick haben.

Generell überrascht, wie wenig die nationalstaatliche Governance-Ebenen auf die Pandemie vorbereitet war, obwohl sie für sich in Anspruch nimmt, im Krisenfall die zentrale Handlungsebene zu sein. Natürlich verfügen die Staaten Europas nicht über den gleichen Erfahrungsschatz wie manch asiatischer Staat, der nach dem Sars-Ausbruch in den frühen 2000er Jahren bitteres Lehrgeld zahlen musste und sich danach auf zukünftige Pandemien umfangreich vorbereitet hat. Andererseits ist dieser Sars-Ausbruch wissenschaftlich umfassend dokumentiert und analysiert. Insofern muss man vor allem den nationalstaatlichen Institutionen bedenkliche Schwächen im Hinblick etwa auf die Krisenvorbereitung, die Krisenkommunikation, die Abstimmungswege zwischen Akteuren in Politik, Exekutive und Gesundheitswesen, die Informations- und Beschaffungswege attestieren, die nun allzu oft mit einem bedenklichen Rückgriff auf den „starken“ Staat und sein Polizeirecht kaschiert werden sollen. Dies jedoch kann die liberale Demokratie unterminieren, wenn die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen nicht gewahrt wird. Zugleich werden auch supranationale Lösungsansätze verhindert, denn der Nationalstaat ist sich selbst genug. Dementsprechend hilflos wirkt aktuell die Europäische Kommission, obwohl sie eigentlich ein starker Akteur bei der Bekämpfung des Virus sein müsste.

Dies führt auch in einer dritten, eher selten betrachteten Dimension zu erheblichem Druck auf den Nationalstaat und zwar in Form einer Seitwärts-Verlagerung von Regulierungskompetenz. In der politikwissenschaftlichen Literatur wird seit Langem darauf hingewiesen, dass durch die Globalisierung verstärkt private überstaatliche Akteure – etwa multinationale Unternehmen oder Nichtregierungsorganisationen – in Erscheinung treten und Kompetenzen an sich ziehen. Auch in der gegenwärtigen Krise lässt sich diese Tendenz erkennen. Der „Goldstandard“ bei der Zählung der Covid-19-Infizierten sind die Daten der privaten Johns Hopkins University in den USA (derweil die Daten des Robert-Koch-Instituts gerne mit dem Hinweis versehen werden, dass man dort eine langsamere Datensammlung durchführe). Geht es um einen neuen Impfstoff gegen Covid-19, dann wird gerne auf die global agierende Bill & Melinda Gates Foundation geblickt, derweil die Standards für digitale Gruppenkommunikation unweigerlich von Firmen wie Microsoft, Adobe oder Zoom gesetzt werden. Der Nationalstaat – auch und gerade im digitallahmen, föderalen Deutschland – schaut dabei staunend zu, was seine Protagonisten aber nicht daran hindert, Fernsehinterviews per Skype und WhatsApp zu führen.

Vor diesem Hintergrund ist zu erwarten, dass nach der anfänglichen Angststarre der Bürger, die ihre ganze Hoffnung in die heilenden Kräfte des Nationalstaats legen, die Zweifel und Kritik lauter werden. Die aktuell hohen Zustimmungsraten für die Alphatiere der Krisenpolitik werden nach und nach bröckeln und die Frage wird lauter werden, was eigentlich die nationalen Regierungen – die Nationalstaaten – zur Eindämmung der Pandemie geleistet haben. In Deutschland wird zunehmend bohrend gefragt, ob die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen bei der sozialen Kontrolle von Bürgern gewahrt werden. Strategiepapiere, die nach dem Sars-Ausbruch geschrieben wurden, um Deutschland auf eine zukünftige Pandemie vorzubereiten, aber offenbar nie gelesen geschweige denn umgesetzt wurden, zirkulieren. Die Politik spricht davon, dass man zukünftig Schutzkleidung und Medikamente auch wieder in Deutschland und notfalls zu höheren Kosten produzieren lassen wolle, damit man im Krisenfall national wieder besser vorbereitet sei.

Wenn es noch einer Bestätigung bedürfte, warum der Nationalstaat seine politische Legitimität verlieren wird, dann dürfte es das letztere Argument sein. Die meisten Bürger dürften bisher davon ausgegangen sein, dass der (National-)Staat sich im Rahmen seiner Schutzfunktion für die Bürger um genau dies gekümmert hat: die Bewirtschaftung lebenswichtiger Ressourcen für den Krisenfall. Stattdessen hat der Staat sich offenbar blind auf das Funktionieren der globalen Lieferketten verlassen und ignoriert, dass im Falle einer Pandemie überall lauter kleine Nationalstaaten sitzen, die im nationalen Eigeninteresse die Lieferketten unterbrechen. Die Schotten dichtmachen, das könnte aber notfalls auch die Oberrheinregion. Was also bleibt als zukünftige legitimierende Rolle für den Nationalstaat? Das Publikum wartet gespannt auf Antworten. Es sollte sich keine Hoffnungen machen, sie zu bekommen.

Blog-Beiträge zum Thema:

Norbert Berthold: Der Nationalstaat – Ein Auslaufmodell? Regionen, Nationen und Überstaaten