Alexander Hamilton und der EU-Gipfel

Nachdem Emmanuel Macron und Angela Merkel im Mai den Wiederaufbaufonds der EU aus der Taufe gehoben hatten, verglich Olaf Scholz den Beschluss in einem ZEIT-Interview vom 20. Mai 2020 mit der Neuordnung der Staatsfinanzen durch den ersten Finanzminister der seinerzeit gerade gegründeten Vereinigten Staaten, Alexander Hamilton. Verbunden mit einer weitreichenden finanzpolitischen Kompetenzzuweisung zur US-amerikanischen Bundesregierung bestand Hamiltons Finanzreform vor allem auch aus einer Übernahme von Schulden der damaligen Mitgliedstaaten. Erstmalig in der Geschichte der jungen USA nahm der Bund selbst Schulden auf. Den einen gilt dies bis heute als Befreiungsschlag, den anderen als Sündenfall.

Olaf Scholz gehört zweifellos zu den ersteren. In der Tat war es ein Meilenstein auf dem Weg der damals noch weitgehend autonomen 13 Einzelstaaten zu jener Nation, die wir heute als die Vereinigten Staaten kennen. Dass dieses damals gerade drei Jahre alte Gebilde einmal nicht nur ein Nationalstaat, sondern noch dazu eine Weltmacht mit wirtschaftlichem, militärischem, politischem und nicht zuletzt auch weltanschaulichem Führungsanspruch werden würde, hat damals niemand absehen können.

Ihren Führungsanspruch werden die USA aus heutiger Sicht weder aufrecht erhalten wollen, noch können. Aber nach dem Zweiten Weltkrieg konnten und wollten sie es, und zwar gerade auch in weltanschaulicher Hinsicht. Denn sie waren es, die darauf pochten, dass es nicht die Unterschiede verschiedener Völker per se waren, die darüber entschieden, ob sich deren Staaten nach innen und außen aggressiv oder friedfertig verhielten, sondern politische Systeme. Sie dachten in politischen Verfassungen und nicht in ideologischen Prägungen. Daher trauten sie selbst den Deutschen den Weg in eine freiheitliche Demokratie zu und sollten damit recht behalten. In diesem Sinne empfahlen sie ihr verfassungspolitisches Denken als Vorbild, indem sie zeigten, wie verfasste Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Marktwirtschaft zu Freiheit und Wohlstand führen können. Nicht einmal der im krassen Widerspruch zu diesem Denken stehende Rassismus vor allem im Süden sowie der Sündenfall des Vietnam-Kriegs konnten diese Vorbildfunktion nachhaltig stören, weil sie als gravierende, aber dennoch partielle Abweichungen von einem grundsätzlich guten Prinzip wahrgenommen wurden.

Nach dem Ende des kalten Krieges änderten sich die Dinge nach und nach. Die zunehmende wirtschaftliche und ideologische Polarisierung der amerikanischen Gesellschaft raubte dem Land schleichend seine Vorbildfunktion, und parallel dazu wurde ein wachsender Anteil der US-Amerikaner der Funktion ihres Landes als globale Ordnungsmacht überdrüssig. Statt weiterhin weltweite öffentliche Sicherheitsgüter bereitstellen zu wollen, wird seit inzwischen Jahrzehnten eine Rückbesinnung auf engere wirtschaftliche und politische Interessen zunehmend populär. Das ist kein Trump-Spuk, das war vorher da, und es wird die Trump-Zeit überdauern.

Sofern es um eine vergleichbare Größe in Verbindung mit vergleichbaren verfassungspolitischen Grundsätzen geht, drängt sich vor diesem Hintergrund die Frage auf: Wer, wenn nicht die EU, könnte das Vakuum füllen, das die USA auf der weltpolitischen Bühne hinterlassen werden, sofern das Leitbild der liberalen Demokratie in der Ordnung der Welt künftig überhaupt noch eine Rolle spielen soll? Aber wenn überhaupt, dann ist die EU allenfalls weltanschaulich für eine solche Rolle gewappnet, militärisch und politisch ist sie es dagegen nicht. Tatsächlich war die Verfassung der USA von 1787 vor allem auch sicherheitspolitisch getrieben worden, denn in der bis dahin bestehenden Konföderation hätten die 13 Einzelstaaten der Bedrohung durch ihre ehemalige Kolonialmacht wohl nicht standhalten können.

Damit finden wir eine weitere Parallele der heutigen EU zu den damaligen Vereinigten Staaten. Denn auch heute ist die Bedrohungslage erheblich, weil Putins Russland vor den Toren der EU immer aggressiver handelt und beinahe jedes Mittel nutzt, um die freie Welt zu destabilisieren, weil China zunehmend die Ordnung der Welt in ihrem Sinne zu beeinflussen sucht, und weil sich beide zusammen immer deutlicher als Alternative zum scheinbar dekadenten und nihilistischen westlichen Liberalismus empfehlen, während die USA die weltanschauliche Führung immer weniger übernehmen können und die militärische Führung immer weniger übernehmen wollen. Die EU muss also handeln und sich hierzu gegebenenfalls mit jenen wirtschaftlich, politisch und militärisch kleineren Staaten wie Kanada, Australien oder Neuseeland verbünden, die heute noch ohne Wenn und Aber zu den freiheitlichen Werten des Westens stehen.

Eine globale Krise, wie es die Corona-Pandemie ist, könnte hierzu den Anstoß geben. Ganz in diesem Sinne zitierte Olaf Scholz in dem besagten ZEIT-Interview Winston Churchill mit den Worten „Never waste a good crisis.“ Aber während das Churchill-Zitat die derzeitige Lage treffend charakterisieren mag, hinkt der Vergleich des Wiederaufbaufonds der EU mit den Finanzreformen Alexander Hamiltons in einem entscheidenden Punkt: die Finanzreform Hamiltons kam 1790 und folgte damit zeitlich und sachlich dem Inkrafttreten der amerikanischen Verfassung drei Jahre zuvor. Dagegen befindet sich die EU nach wie vor in einem verfassungsrechtlichen Zustand, wie er in Amerika mit der Zeit der Konföderation der 13 ehemaligen Kolonien in den elf Jahren vor 1787 vergleichbar ist. Daraus folgt: Die Hoffnung darauf, dass der Wiederaufbaufonds der Verfassungsentwicklung der EU einen ähnlichen Schub geben könne, wie es Hamiltons Reformen seinerzeit in den USA getan haben, beruhen auf einer Umkehrung der Wirkungsrichtung. Statt von der Staatswerdung zur Finanzverfassung, wie es damals war, soll es nun in der EU von der Finanzverfassung zur Staatswerdung gehen.

Dass eine solchermaßen umgekehrte Wirkungsrichtung nicht funktionieren würde, hatten die amerikanischen Gründerväter um Alexander Hamilton und James Madison bereits vor 1787 erkannt und nicht zuletzt deshalb die Verfassungsentwicklung vehement vorangetrieben. Die heutigen Enthusiasten haben es dagegen nicht erkannt, sondern glauben fast unbekümmert, dass auch die umgekehrte Wirkungsrichtung funktioniert. Wenn die EU erst einmal Schulden macht, so suggerierte es Macron nach der Einigung auf dem EU-Gipfel fast schon euphorisch, dann wird die Europäische Einigung ganz von allein wieder Fahrt aufnehmen – und selbstverständlich in die richtige Richtung. Ähnlich kommentierten es schon nach dem Scholz-Interview in der ZEIT viele Journalisten und Politiker, ohne den entscheidenden Unterschied des originären „Hamilton-Moments“ zum Wiederaufbauprogramm der EU zu berücksichtigen.

Inzwischen haben wir die Folgen dieses Unterschieds auf dem EU-Gipfel schmerzlich beobachten müssen. Nach fast fünf Tagen heftigen Streits, in dem sogar das Wort „Hass“ die Runde machte, einigte man sich auf eine Reduktion des Anteils der Direktzuweisungen von 500 auf 390 Mrd. €, ein paar Rabatte für die „sparsamen Vier“ und dem Zugeständnis an Ungarns Regierungschef Viktor Orban, nicht mehr auf die Verknüpfung von Finanzzuweisungen mit der Einhaltung rechtsstaatlicher Regeln zu pochen. Am Ende schienen also selbst die Grundwerte der EU verhandelbar zu sein. Gewiss kann man das auch anders interpretieren: Wir haben einen gewichtigen Wiederaufbaufonds, wir haben zumindest formell eine Rechtsstaatsbindung, und wir haben am Ende sogar eine Einigung darüber, wenn auch erst auf Ratsebene. Auch wenn man über die konjunkturpolitische Wirksamkeit sowie über die Verschuldung seitens der EU streiten mag, ist das alles im Angesicht des Ausmaßes der gegenwärtigen Krise vermutlich besser als nichts. Aber der Weg dorthin bleibt als ein unwürdiges Schauspiel in Erinnerung, und die nicht offen zugegebene, aber offenkundige Verhandelbarkeit des Rechtsstaatsprinzips bleibt zumindest unappetitlich. Schlimmer ist: Alles das ist zumindest ein Zeichen dafür, dass die EU in ihrer derzeitigen Verfassung für eine fiskalische Verantwortung, wie sie sie mit diesem Paket an sich gezogen hat, vermutlich nicht gerüstet ist. Dabei ist mit Verfassung in der Tat nicht eine Art Stimmungslage, sondern die rechtliche Verfasstheit der Gemeinschaft gemeint.

Wo genau liegt das Problem? Wieso machte Hamiltons Reform die USA handlungsfähig, während der damit so gern verglichene Wiederaufbaufonds die EU beinahe in eine schwere Krise gestürzt hätte? Der Kern des Unterschieds liegt darin: Die Verfassung der USA bestimmt, dass die Bevölkerungen der Mitgliedsstaaten ihre Senatoren und Repräsentanten in den Kongress schicken, damit sie von diesen auf direktem Wege im Zentralstaat vertreten werden. Ganz analog dazu geschieht die Wahl des Präsidenten. So entstand auf der Ebene des Zentralstaats ein neues politisches Gebilde mit eigenen Zuständigkeiten, das anders als jenes der EU nicht aus den Regierungen der Mitgliedstaaten abgeleitet ist. Die Unabhängigkeit dieses neuen politischen Gebildes von den Regierungen der 13 Mitgliedstaaten machte es handlungsfähig; sie gab ihm Legitimität und jenen Grad an Gewaltenteilung, den freiheitliches staatliches Handeln benötigt. Das war das Fundament, das Hamilton brauchte, um mit seiner Finanzverfassung darauf aufbauen und gewissermaßen gleich durchstarten zu können, was in der damaligen Bedrohungslage überlebenswichtig war.

Im Gegensatz dazu sind es in der EU nach wie vor die mitgliedstaatlichen Regierungen, denen die Aufgabe zufällt, die Dinge auf EU-Ebene zu regeln. Denn aus ihnen ist bis heute europapolitisches Handeln abgeleitet. Eine von ihnen unabhängige politische Instanz kennt die EU im Wesentlichen nicht, daran ändern alle Kompetenzen nichts, die das Europäische Parlament nach und nach erhalten hat. Denn alles in allem ist es immer wieder nur ein Mitspracherecht. Daher läuft ohne die Zustimmungen der mitgliedstaatlichen Regierungen nichts; jedenfalls nichts von Belang. Solange das so bleibt, werden Erweiterungen der fiskalischen Kompetenzen, EU-Steuern, EU-Schulden und großangelegte Ausgabenprogramme vor allem für eins sorgen: für Streit! Jeder Regierungschef steht in seinem Land unter innenpolitischem Druck, und aus diesem Druck leitet sich sein Handeln ab. Allenthalben ist von nationalen Egoismen die Rede, aber es wäre politischer Selbstmord, würden die Staats- und Regierungschefs anders handeln. Deshalb hilft es nichts, darüber zu klagen und von ihnen eine Änderung ihres Verhaltens zu verlangen. Eher würde man einer Katze das Mausen abgewöhnen. Weil schließlich fiskalpolitische Entscheidungen der Einstimmigkeit unterliegen, wofür es in Ermangelung einer Verfassung, die diesen Namen verdient, gute Gründe gibt, müssen sich die Verantwortlichen im Ergebnis sogar von halbseidenen Typen wie Viktor Orban demütigen lassen – und das ausgerechnet in Fragen der Grundwerte.

Angesichts der Corona-Krise musste und muss die EU handeln, sie hätte auf so etwas wie den Wiederaufbaufonds nicht verzichten können, ohne sich selbst aufzugeben. Aber der Traum, dass das eine Initialzündung à la Hamilton hätte werden können, wird ein Traum bleiben, von dem wir nur hoffen können, dass er nicht zum Albtraum wird. Es ist tragisch, dass viele Konservative auf die dahinterstehende, strukturell mangelnde Handlungsfähigkeit der EU beharren, weil sie aus dem irreführenden Legitimationsmuster scheinbarer Dezentralisierung den Vorrang des Nationalstaates ableiten. Denn wer solchen Denkmustern verhaftet bleibt und sie fälschlicherweise Dezentralisierung nennt, übersieht, dass wir dringend die institutionellen und konstitutionellen Voraussetzungen für die Bereitstellung europaweiter öffentliche Güter brauchen. Ohne sie wird Europa die Zukunft nicht meistern können. Ohne sie wird Europa nicht an der Gestaltung einer weltweit wirksamen und mit den Prinzipien von Freiheit und Marktwirtschaft kompatiblen Klimapolitik mitwirken können. Ohne sie wird Europa die dringenden sicherheitspolitischen Herausforderungen seitens der Autokraten dieser Welt angesichts der schwindenden Schutzfunktion der USA nicht annehmen können. Ohne sie werden wir zusehen müssen, wie Putin die EU als die vielleicht irgendwann noch einzig verbleibende global relevante Bastion der liberalen Demokratie, der Toleranz und der offenen Gesellschaft spaltet, und wie Länder wie Russland und China die globalen politischen Institutionen zunehmend unter ihre Kontrolle bringen, während die USA sie sukzessive zugunsten bilateraler Interessenpolitik verlassen. Wir werden zusehen müssen, wie Autokraten mit ihrem antiliberalen Gesellschaftskonzept die Bereitstellung der globalen öffentlichen Güter in die Hand nehmen und die dazu relevanten Institutionen prägen. Das und vieles mehr werden die tragischen Folgen einer konservativen Politik sein, die die Nationalstaaten groß und die EU möglichst klein halten will.

Es hat aber ebenso tragische Folgen, wenn sich die vielen Gutmeinenden links der Mitte der Illusion hingeben, alles werde gut, wenn nur die „Guten“ unter den Politikern mit viel Geld in dem Glauben ausgestattet werden, dass diese damit alles das vorantreiben werden, was auf den ersten Blick gut aussieht. Denn all ihre guten Absichten ändern nichts daran, dass dies in die Irre führt, sofern ihrem Handeln nicht zunächst ein ordnendes Regelwerk unterlegt wird – eine Verfassung also, die diesen Namen verdient. Ohne sie nämlich endet alles in einem chaotischen Geldverteilungsmarathon, der ohne Sinn und Verstand das Geld stets dorthin fließen lässt, wo am lautesten geschrien wird, und dorthin, wo die Skrupellosen unter den Politikern es mithilfe ihrer Intrigen lenken – Orban lässt grüßen. Dass die Verfassung von allein kommt, wenn man schon einmal mit dem beginnt, was eigentlich erst darauf aufbauen darf, ist ein folgenschwerer Irrtum.

Deshalb müssen wir die Verfassungsdebatte der EU wieder neu führen. Hierzu brauchen wir kühne Schritte. Wir müssen den Gedanken aufgeben, uns in Zeiten der untergehenden demokratischen Weltmacht USA, der aufstrebenden autokratischen Weltmacht China und der aggressiven Politik Putins sowie weiterer regionaler Diktatoren noch eine 27-fache Sicherheitspolitik und 27 Armeen leisten zu können. Wir müssen es als lächerlich erkennen, wenn kommunale Politiker mit der Werbung für „klimaneutrale“ Städte in den Wahlkampf ziehen, so als ob das irgendwas nützte, wir als EU aber kein Konzept in die Welt zu tragen in der Lage sind, welches wirklich nützt, indem es eine Lösung des Klimaproblems auf jener Ebene bietet, auf die dieses Klimaproblem allein gehört: auf die globale nämlich. Wenn uns Hamilton Vorbild sein soll, dann vor allem mit der Einsicht, dass man eine Union wie die EU ebenso wie seinerzeit die USA zunächst handlungsfähig machen muss und dass hierzu die Reihenfolge der Schritte entscheidend ist. Die lautet: Erst kommt die Verfassung, und daraus erwächst dann die Handlungsfähigkeit sowie die Legimitation für alles, was danach kommt.