Eine Alternative zum Europäischen Währungsfonds

Mitunter wird man den Eindruck nicht los, dass wir gerade dabei sind, ein Weltwirtschaftssystem der kollektiven Verantwortungslosigkeit zu installieren: Die Weltwirtschaft wird in der Folge monetär finanzierter Finanzmarktblasen erneut mit frischem Geld geflutet; das Wissen mächtiger Banken darum, dass sie zu groß geworden sind, um für hazardeurhafte Geschäftspraktiken in die Haftung genommen zu werden, beantwortet die Politik mit der Zusammenlegung zu noch größeren Banken; und der Scherbenhaufen einer Krise, die ihre letzte Ursache in einer Überschuldung der amerikanischen Volkswirtschaft findet, wird mit einer Schuldenpolitik ersäuft, die die Welt noch nicht erlebt hat.

Sicher, der größte Teil davon ist Prozesspolitik, und zwar in einer Zeit, in der die makroökonomischen Instrumente erst einmal den aktuellen Brand löschen müssen. Aber leider war die Unterscheidung zwischen Prozess- und Ordnungspolitik immer etwas zu lehrbuchhaft, um in der Praxis die nötige Trennschärfe zu zeigen; und das hat immer auch Missbrauch provoziert. Aber wo enden wir, wenn Top-Banker das Schultern der Verschuldungsrisiken Griechenlands über die staatliche KFW fordern, während sie selbst sich großzügig für die Übernahme des damit verbundenen Geschäfts anbieten? Und wenn die Politik den Ball freudig aufnimmt und dazu gleich auch noch den Vorschlag über einen Europäischen Währungsfonds EWF dankbar übernimmt? Natürlich ist es legitim, sich über die Gründung neuer Institutionen Gedanken zu machen, und dabei kommen dann mal mehr und mal weniger taugliche Vorschläge heraus. Aber in diesem Falle geht es ohne jeden Vorbehalt gleich zur Sache, obwohl der EWF einen bis vor kurzem noch sakrosankten Grundsatz der Währungsunion einfach wegwischen würde: die No-bail-out-Klausel, also das Verbot der EU-Staaten, sich gegenseitig fiskalisch aushelfen. Da wird die Tatsache, dass der EWF überhaupt nur dazu dienen kann, die ungeliebte No-bail-out-Klausel auszuhöhlen, hemmungslos damit verkleistert, dass man mit strenger Rhetorik auf die „knallharten“ Bedingungen verweist, die man schließlich nur mit einer solchen Institution durchsetzen könne. Nur fragt man sich: „Knallharte“ Bedingungen, wofür eigentlich?

Knapp formuliert, dafür: Wir schaffen Hilfen mit dem Ziel, diese Hilfen an Bedingungen knüpfen zu können; wir verschweigen aber, dass wir ohne die Hilfen die Bedingungen erst gar nicht bräuchten – es sei denn, wir hätten uns längst damit abgefunden, dass wir die Hilfen ohnehin leisten müssen. Letzteres haben die Ideenlieferanten des EWF tatsächlich offen zugestanden, und damit nähern wir uns nun dem Knackpunkt der Sache: Wie wollen wir fiskalische Hilfen je glaubwürdig an „knallharte“ Bedingungen knüpfen, wenn jeder weiß, dass wir uns in jedem Falle außerstande sehen werden, die Hilfen im Falle des Falles zu verweigern? Das tiefer liegende Problem ist jenes der Glaubwürdigkeit, in diesem Falle der Glaubwürdigkeit der Ankündigung, fiskalische Hilfen gemäß der augenblicklichen Rechtslage überhaupt nicht oder im Zusammenhang mit einem EWF nur unter harten Bedingungen zu leisten. Beide Ankündigungen erinnern an die jungen Eltern, die ihrem Kind morgens ankündigen, es abends zur Oma zu bringen, dann aber selbst auf eine Party gehen wollen, und nun dem Kind androhen, dass es im Falle unbotmäßigen Verhaltens zur Strafe nicht zu seiner geliebten Oma dürfe. Wenn das Kind um den hohen Stellenwert der Party seitens seiner Eltern weiß, dann kann es sich über Tag getrost daneben benehmen und sich zugleich auf Oma freuen.

Deshalb gilt die alte Elternregel: Kündige nur Strafen an, deren Durchsetzung dir selbst nicht schaden. Letzteres gilt auch in der Fiskalpolitik. Zum Abschluss des Maastrichter Vertrages hatten die Regierungen durchaus einen Anreiz, eine No-bail-out-Klausel zu vereinbaren, und zwar nicht nur aus Gründen des politischen Marketings. Denn gegeben, dass aktuell keine Verschuldungskrise im Anmarsch ist, stellen sich alle mit einer solchen Klausel besser – allerdings nur, sofern sie glaubwürdig ist. Denn wenn sich alle Länder dem Geist der Klausel entsprechend verhalten und eine übermäßige Verschuldung vermeiden, dann ist das für alle besser als wenn alle das nicht täten. Noch besser könnte es aber für manche sein, wenn alle anderen sich an die Regeln halten, nur sie selbst nicht. Aber selbst ein solches Land ist daran interessiert, dass sich alle an die Klausel halten – alle, nur nicht sie selbst! Kommt es dann tatsächlich dazu, dass sich eines der Länder nicht an die Regeln hält, so ändern sich leider die Anreize für alle anderen. Denn dann ist es für die anderen Länder immer noch besser, die No-bail-out Klausel zu brechen und dem verschuldeten Land zu helfen, als eine ganz große Krise zu riskieren – so wie die Eltern ihr Kind unabhängig von dessen Betragen am Ende immer zur Oma bringen müssen, wenn sie die schöne Party nicht verpassen möchten. Wissen das die Politiker fiskalisch weniger solider Länder aber vorher schon, so können sie ebenso wie das unbotmäßige Kind ganz zwanglos die Regeln brechen, sich getrost verschulden und darauf vertrauen, dass es im Falle der Krise im Interesse der übrigen Länder liegen wird, eben doch fiskalisch beizuspringen, um die Konjunkturparty nicht zu vermasseln.

Aus dieser Falle gibt es nur zwei Auswege: Erstens: Man vereinbart eine Regel und macht es sich dann selbst unmöglich, sie zu brechen. Berühmtes Beispiel dafür ist das „Chicken-Spiel“, bei dem zwei Jugendliche mit zwei Autos aufeinander zufahren und derjenige der Verlierer (chicken) ist, der ausweicht. In diesem Spiel gewinnt der, der signalisiert, dass er die Regel, niemals auszuweichen, zur unumkehrbaren Tatsache macht. Zumindest bildlich gesprochen kann er das tun, indem er den Lenker für seinen Gegner sichtbar aus dem Fenster wirft. Dann ist der Gegner der einzige, der überhaupt noch ausweichen kann, und so fällt ihm allein die Verantwortung für die Abwendung einer Katastrophe in den Schoß; daher wird er ausweichen, solange ihm das Überleben mehr bedeutet als das Attribut eines „chicken“. Das Problem der solideren Länder in der EU ist aber, dass sie keine Lenker haben, die sie aus dem Fenster werfen könnten. Das erkennt man schon daran, dass sich niemand dafür schämt, die murrenden Eurogegner (zu denen der Verfasser dieses Beitrags nie gehört hat!) hinters Licht geführt zu haben, als man ihnen seinerzeit vollmundig mit einer „knallharten“ No-bail-out-Klausel den Euro verkauft hat und diese Klausel jetzt einfach über Bord wirft. Wer in dieser Weise demonstriert, dass er vor keinem politischen Meineid zurückschreckt, hat einen Vorteil: Er hat mehr politischen Handlungsspielraum, mehr Optionen, nämlich auch die unmoralischen. Der Preis ist aber, dass es ihm unmöglich wird, irgendwelche glaubwürdigen Ankündigungen auszusprechen; er hat wie seinerzeit Pinocchio eine für alle sichtbar lange Nase, und genau darin liegt das Problem. Daher scheidet die erste Option aus, denn wer ein ganzes Arsenal von Lenkern zum demonstrativen „Aus-dem-Fenster-Werfen“ im Auto hat, dem glaubt man nicht, dass er nicht noch einen weiteren zum Ausweichen in Reserve hält. So einer wird niemals Kurs halten, und jeder weiß es.

So müssten wir unsere Aufmerksamkeit dem zweiten möglichen Ausweg zuwenden: Danach muss man eine Ankündigung so formulieren, dass es jederzeit im Interesse der Ankündigenden liegt, diese Ankündigung unter allen denkbaren künftigen Bedingungen einzuhalten. Für Eltern könnte eine solche etwa so aussehen: Wenn du dich heute schlecht benimmst, dann gehe ich am Sonntag nicht mit dir ins Kasperle-Theater, sondern bringe dich zur ungeliebten Tante und gehe dann selbst zum Fußball. Fiskalpolitisch wäre das so umzusetzen: Wenn die No-bail-out-Klausel ohnehin unglaubwürdig ist, dann können wir sie formal auch gleich ganz aufgeben, aber nur, um sie über Anreize durch die Hintertür gleich wieder einzuführen. Damit das funktioniert, müssen zwei Bedingungen erfüllt sein: erstens darf ein bail out nur unter Bedingungen zustande kommen, welche sich das verschuldete Land selbst nicht wünschen kann. Für die zweite Bedingung gibt es zwei mögliche Varianten: Entweder muss es unter allen möglichen künftigen Umständen immer im Interesse der fiskalisch aushelfenden Länder liegen, dem Verschuldungsland die harten Bedingungen auch abzuverlangen; oder die fiskalische aushelfenden Länder dürfen nicht anders können als dem Verschuldungsland diese Bedingungen abzuverlangen.

Wir bräuchten also eine Regelung, mit der glaubwürdig signalisiert wird, dass ein Land die Verantwortung für seine Überschuldung nur unter Bedingungen auf andere abwälzen kann, die es nur noch angesichts einer drohenden Katastrophe akzeptieren würde. Wenn das gelingt, würden die Verantwortlichen in diesem Land alles daran setzen, sich niemals in eine solche Lage zu manövrieren. Sollte die Katastrophe aber am Ende – aus welchen Gründen auch immer – doch eintreten, dann hat man die Instrumente, um diese Katastrophe zum Wohl aller abzuwenden – allerdings um den Preis, dass das Land die Bedingungen erfüllen muss. Wie aber soll das gehen, wenn die Euroländer nach wie vor souveräne Staaten sind?

Wenn es überhaupt geht, dann so: Nehmen wir einmal ganz neutral ein Land G an, welches potentiell überschuldet ist. Es sei praktisch ausgeschlossen, Land G im schlimmsten Falle die Hilfe zu verweigern. Nun würde man vereinbaren, dass man einen hinreichenden Teil der Schulden von Land G übernimmt, sobald Land G darum bittet. Aber: Kommt es dazu, so muss Land G nach einer angemessenen Frist – sagen wir innerhalb von fünf Jahren – die Währungsunion verlassen. Wenn die Schuldübernahme unauflöslich mit dieser Bedingung verknüpft werden kann, dann haben wir die Bedingung erfüllt, dass Land G seine Schulden nur zu Bedingungen auf andere Länder überwälzen kann, die es sich selbst nicht wünschen kann. Damit die Schuldübernahme aber unauflöslich mit dem Ausschluss aus der Währungsunion verknüpft wird, muss eine der beiden weiteren Voraussetzungen erfüllt sein: Entweder darf es zu keinem Zeitpunkt im Interesse der potentiell helfenden helfenden Länder liegen, die Verknüpfung von Schuldenübernahme und Ausschluss aus der Währungsunion aufzulösen; oder letzteres muss diesen Ländern de facto unmöglich sein. Wenn es gelingt, eine dieser Voraussetzungen durch eine geeignete Institution abzusichern, dann wird die No-bail-out-Klausel glaubwürdig, und das paradoxerweise, obwohl es sie formal gar nicht mehr gibt.

Wie kann man aber eine dieser beiden Voraussetzungen schaffen? Statt eines Europäischen Währungsfonds sollte man eine fiskalische Überwachungsinstitution gründen, die ähnlich unabhängig ist wie das Bundeskartellamt oder die Bundesbank. Nennen wir sie Fiscal Monitoring Institution (FMI). Die FMI würde alle fiskalischen Überwachungsaufgaben übernehmen, welche derzeit bei der Kommission liegen. Weiterhin wären an sie allein Anträge auf Schuldenübernahme – in welcher Form auch immer – zu stellen. Die FMI würde dann Verhandlungen zwischen dem Verschuldungsland mit dem ECOFIN-Rat (unter Ausschluss des Verschuldungslandes) darüber einleiten, in welcher Höhe und in welcher Form geholfen wird. Zugleich aber bereitete die FMI ein Procedere vor, mit dem das verschuldete Land innerhalb einer vorgegebenen Zeit die Währungsunion verlassen muss. Am Ende würde ein Vertrag zwischen dem Schuldnerland auf der einen und der EU, vertreten durch den ECOFIN, stehen. Dieser Vertrag wäre nur legal, wenn er beide Elemente enthielte: die Schuldenübernahme und die Einigung darüber, innerhalb von fünf Jahren aus der Währungsunion (nicht aus der EU!) auszuscheiden. Damit hätte die FMI selbst keine administrativen oder gar legislativen Entscheidungsbefugnisse, womit eine Vertiefung des Demokratieproblems der EU vermieden würde. Sie würde aber die Fiskalpolitik der Mitgliedstaaten unabhängig überwachen und im Falle einer Verschuldungskrise die entsprechenden Verhandlungen leiten. Die FMI selbst dürfte keine Kredite vergeben und daher anders als ein Fonds auch über keine eigenen Mittel verfügen.

Weiterhin gilt: Ob die übrigen Länder dem verschuldeten Land überhaupt helfen wollen, bleibt nach wie vor ihnen überlassen. Man bedenke: Entschließen sie sich zur Hilfe, und zwar wissend, dass das mit dem Ausscheiden aus der Währungsunion verbunden ist, so werden sie voraussichtlich mehr Hilfen gewähren müssen als wenn dies nicht mit einem Ausscheiden verbunden wäre. Der Grund: Bei einem Ausscheiden werden Bestandsschulden weiterhin in Euro bedient werden müssen, und das wird für das verschuldete Land voraussichtlich schwieriger werden. Die übrigen Länder werden sich also zweimal überlegen, ob sie überhaupt helfen – und das muss nun wieder jedem Land bekannt sein, welches sich anschickt, Schulden auf Kosten anderer zu machen. Allerdings wird die Streckung des Ausscheidens aus der Währungsunion dazu beitragen, dass es nicht wegen des Austritts zu massiven Verwerfungen an den Finanzmärkten kommt.

Sicher: Auch ein solches Verfahren können die EU-Politiker aushebeln, wenn es zum Schwur kommt. Aber es wird ihnen sehr viel schwerer fallen als jetzt, denn der Rechtsbruch wird sehr viel offener zutage treten. Hinzu kommt: Man wird offen an den Kompetenzen und auch am zu erwartenden öffentlichen Protest einer Institution vorbei handeln müssen, welche im Idealfall eine ähnlich hohe Reputation genießen würde wie die EZB, die Deutsche Bundesbank oder das Bundeskartellamt. Hinzu kommt, dass die FMI von ihrem Klagerecht Gebrauch machen könnte, so dass die Politik mit dem Europäischen Gerichtshof noch eine weitere Institution umgehen müsste. Alles das sind hohe Hürden, und das ist es auch, was wir brauchen: Hürden, die so hoch sind, dass den Beteiligten nur der offizielle Weg bleibt. Schließlich bietet der offizielle Weg selbst wiederum das, was wir brauchen: Die Möglichkeit zu helfen, bevor es zu einer Katastrophe kommt, aber jederzeit starke Anreize, die Abwendung einer Katastrophe in Eigenverantwortung zu betreiben – und im Übrigen präventiv eine solide Fiskalpolitik zu verfolgen.